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请分析我国财政支出结构存在的问题并谈谈如何优化我国财政支出结构
09-05-16 &
题目：国外地方政府财政收支结构及其困境比较分析 不论单一制国家还是联邦制国家,地方政府都构成了其整个国家各项制度的重要组成部分,而财政则是各级政府维持其自身运转和发挥各项职能的关键性因素。公共财政理论认为,根据受益范围可将公共产品分为全国性的和地方性的,后者由地方政府负责提供符合公平与效率原则。当前,财政联邦制(财政分权)成为各国处理政府间财政关系的重要准则之一。政府间事权财权明确划分、地方政府负责地方性公共产品和服务的供给、拥有较为固定的财政收入来源、地方财政拥有相对独立性是财政联邦制的基本要求。然而,随着经济社会的发展和受政治历史文化等多重因素的影响,地方政府的财政出现不同程度的发展困境。文章在对国外若干国家地方政府财政收支结构作出分析的基础上,探讨了部分国家地方政府财政发展困境及其走向。在国别上主要涉及美国、德国、加拿大等联邦制国家和英国、法国、日本等单一制国家,以及北欧福利国家。地方政府概念的界定在联邦制国家中通常指联邦成员单位以下的政府单位,如美国地方政府是指州政府以下的各政府单位,包括县、市、乡镇、学区和特别区等。在单一制国家中的地方政府是指相对于中央政府以下的各级政府单位,如法国的地方政府单位包括大区、省和市镇政府。一、地方政府财政支出结构分析国家(政府)除行使政治统治职能外,承担着公共物品的供给。因公共物品的层次性,在不同层级政府间有着较明确的事权划分,地方政府作为基层政府提供相对于上级政府更具体、更贴近公众需求的公共物品。支出分配、收入分配和转移支付构成了地方政府财政体制安排的核心要素且紧密相关,职能决定财政的支出,职能的履行依托于财政收入[1]57。在地方政府财政支出结构上,各国地方政府主要承担教育、公共安全、交通通讯、社会福利等事权的支出,但不同国家间呈现出不同的侧重点,对此支出结构没有统一的标准衡量优劣,主要看是否较好的满足了当地居民的需求以及财政安排的可持续性。(一)联邦制国家地方政府财政支出。联邦制国家地方政府单位构成较为复杂,名称多样,在区域划分上存在重叠现象,但在提供公共物品方面能够较好的协作分工,较好的满足了辖区内居民的公共服务需求。在事权支出上,主要负责辖区内与居民生活密切相关的项目支出。在美国,公共物品供给上存在着明确的分工,通常联邦政府主要承担全国性、受益范围广的事权支出,如社会保障、公民保健、医疗照顾、国防、国际事务、利息支出等。地方政府的支出,主要包括约占政府支出总额30%的教育支出;各种公共福利、住房和社区服务设施、娱乐文化;用于维护地方公共秩序和安全的警察、消防和交通通讯的支出;用于维护地方政府运转和其人员的工资福利支出等。以1998年为例,教育在地方政府的支出中占43.3%,其它的如安全保障占11%、医疗卫生8.9%、社会服务和福利7.8%、交6.0%和一般公共服务5.7%、文化娱乐3.4%、住房2.0%。总体上地方支出占整个政府支出的1/4。而加拿大地方政府的事权和支出范围主要由警察、消防、中小学教育、环境公园、卫生和地方公路等。1998年教育支出占地方政府的支出比重最大(42%);其次是交通和治安服务支出;在其它领域(包括医疗卫生、农业、林业部分支出很少)的支出处于适当水平,且分布均匀;债务服务利息在地方支出中占到6.8%[1]11-16。而德国地方政府层级主要包括乡(市)镇和县级政府。地方政府事权支出范围主要为地方行政事务及行政管理支出、地方公路建设和公共交通事务支出、水电和能源供应支出、科学文化和教育事业支出、住宅建设和城市发展规划支出、卫生和医疗保健支出、地方公共秩序管理支出等[2]。德国地方政府的财政支出由社会服务所主导,在1996年,地方政府1/4的支出用于社会保障和服务,其次是用于医疗卫生和教育(14.5%和13.0%)、住宅(15.3%)、交通(6.0%)、文化娱乐(5.7%)、治安(3.4%)。自20世纪70年代以来,地方政府的支出中社会服务的支出处于增长之中,而基础设施建设的投资却有所减少。(二)单一制国家地方政府财政支出。单一制国家地方政府构成较为单一,层级性强,辖区划分明确,主要由单一政府单位负责公共产品提供。其地方政府构成如法国的大区、省和市镇,英国的郡和区,日本的都府道县和市町村。在法国,地方预算支出主要内容为:行政管理经费、道路、文教卫生事业费、房屋建筑费、警察、司法、社会福利和地方债务还本付息等。作为中央集权的行政国家,法国地方政府在预算支出上用于一般行政、警察、国防、造船和火灾保险方面的开支比重较大,超过地方预算总额的1/3;其次是用于交通事业、旅游和住宅建设方面的支出约占12.6%;保健、医疗卫生项目的开支达到11.6%;干预地方经济的支出达6.6%;地方预算在住宅建筑和修建方面,特别是为劳动人民修建低租费住宅方面的投资占国家总预算的20%。通过上述支出结构发现,法国作为单一制中央集权的行政国家,其一方面倾向于加大在政府自身运转的行政经费的预算支出,同时在为公众修建住宅方面有较大的偏好。英国地方政府的财政支出分为固定预算(经常帐户)支出和贷款预算(资本帐户)支出两种。固定预算支出主要包括教育经费支出、卫生保健支出、法院及警察局经费支出、债务利息支出等。其中教育支出包括学校午餐和牛奶、大学奖学金和助学金等,是地方财政支出中总额最大的项目,约占40%以上;债务利息支出包括对中央政府和其他贷款者的利息支出,约占14%-22%;公共事业支出,包括道路、公共照明、排水及垃圾处理、公园和娱乐场所等经费支出约占14%-14%;法院及警察局经费约占10%以下;其他支出约占14%左右。贷款预算支出主要包括住宅、学校、医院、道路、桥梁等基本建设投资支出,并且比重较大,约占基本建设投资总额的30%以上。具体为:住房占48%左右,道路桥梁占18%左右,教育设施占17%左右,其它支出近年有所上升,占48%以上[3]312-316。而日本政府间财政支出划分上,倾向于“大地方政府”,即地方政府承担着较大的事权和支出,强调地方政府的重要性,大约70%的政府支出是通过地方预算安排的[2]258-259。地方政府的支出主要是基础设施、社会福利、教育、卫生保健等。具体来说作为日本地方政府单位的都府道县和市町村政府,其财政支出主要体现在以下方面[3]314:第一,用于公共投资的支出规模较大。在1999年都府道县和市町村政府预算中,公共投资分别占22.5%和11.3%。第二,政府机关费用。其中,一般行政费占83%,司法、警察和消防占80%,都府道县负责警察人员经费支出,市町村负责消防人员经费支出。第三,国土保全和开发费。第四,产业经济费用,包括工商费、工业基地建设、旅游设施建设、农林水产等支出。第五,教育经费,包括学校教育费和社会教育费。都府道县的教育支出用于教职员的工资,而市町村的教育经费开支用于学校设施的建设费。第六,社会保障费用,包括老人儿童福利、卫生费、住宅费等支出。(三)北欧福利国家地方政府财政支出。北欧国家指斯堪的纳维亚半岛的丹麦、芬兰、挪威和瑞典(下称北欧国家)四国。北欧国家的政治体制为典型的福利国家特征,其公共部门支出在国内生产总值(gdp)中的比重在20世纪60年代与经合组织国家(oecd)相当,约为30%,20世纪80年代上升到50%[4]。增长主要用于社会、医疗和教育服务等基本福利供应方面的改进和提高。北欧国家的政府层级为中央政府下的一级或两级并存但互不隶属的地方政府,如丹麦、挪威的郡(地区)政府和市镇政&b&答案补充&/b&发不全，字太多了，系统不让提交！要全的话再联系 吧！
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一、调整和优化财政支出结构的总体构想  1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则， 国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。  2.原则。在现阶段调整和优化 国财政支出结构应遵循以下几个原则：  一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。  二是体现社会公共需要原则。 国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。  三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。  四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。  3.总体思路  调整和优化 国财政支出结构的前提是科学界定 国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此， 国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：(1)确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。(2)增加社会保障支出。近年来， 国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。(3)加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。(4)退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。  二、调整和优化 国财政支出结构的对策思考  根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：  1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题  行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但 国行政管理费支出与世界各国相比较高，2000年达17.42%，增长速度超过同期gdp增长速度。针对 国现状，可采取如下改革措施：  (1)进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。1998年以来 国进行政府机构改革，精简了机构人员，但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象，人员费、办公费居高不下，给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。  (2)规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。  (3)推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。  2.改革财政投资体制  财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起，中央政府针对 国存在的消费需求和投资需求不足，连年增发国债用于基础设施投资，有力地拉动了 国经济增长，但同时中央政府承担了很大的债务风险。  在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业和家庭部门投资为主，政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来，并随着财力的丰裕逐步增加投入，通过转变资金投入方式，为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此，经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式；由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。  3.优化社会文教支出  在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。 国政府早已提出科教兴国战略，2001年，中央财政教育支出完成213亿元、科技支出完成373亿元，为了进一步加快推进科技和教育事业发展，提高全民族素质，不断增强国际竞争力，2002年，中央财政安排教育支出251亿元，安排科技支出408亿元，比上年分别增加17.84%和9.38%。  总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。  基础科学研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担一部分。在 国现阶段，由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平，因此，政府应提高对科学研究事业的财力投入，并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长，同时，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。  4.逐步增加社会保障支出  在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前 国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在，难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。  5.改革财政补贴制度   国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。价格补贴主要是粮、棉、油补贴，企业亏损补贴的范围几乎涵盖了国民经济的主要行业。目前 国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。  此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
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文章内容：(雇湔抛,彳《冲中央财经大学学报1998年第8期/\论&看得见的手&的性能与量度——兼论我国财政支出结构的优化趋势&看得见的手&是对政府在经济生活中实施管理和干预的形象比喻.但是从更深的层面上来看,政府的管理和干预是全方位多层次的,有些是看得见摸得着的,有些则既看不见也摸不着.据此我们把&看得见的手&分为&台前之手&和&幕后之手&.换言之,&台前之手&指的是把政府设定为一种内生变量直接地介入经济生活,是看得见摸得着的.而&幕后之手&则是指把政府设定为一种外生变量间接地介入经济生活,是既看不见也摸不着的.那么在实际生活中,政府这两只手是如何具体地介入经济生活的呢?它们之间的转换机制是怎么样的呢?在此基础上,政府这两只&手&各自作用的范围及其量度又是如何界定的呢?下面笔者谈谈自己的看法.一,政府之&手:性能分析在十一届三中全会上,中国共产党确定了&一个中心,两个基本点&的战略方针,从而实现了政府工作中心由政治斗争向经济建设的大转移.随着工作中心的大转移,我国的经济性质也逐渐由社会主义计划经济过渡到了社会主义市场经济,而随着这种大变革,政府之&手&的性能也发生了深刻的变化.(一)&台前之手&:计划经济下的政府之&手&(1)&台前之手&的运行机制.在计划经济中.政府是具有决定性影响的内生变量.何以这么说呢?请看计划经济的运行过程.首先,国家计委根据某种规则核算出全国对某种产品的总需要量,而后把它上报到国务院,经过国务院的核算和调整,彤成最后的确定数字.这个数字与价格相乘,便是这个产品的产值,每一种产品的产值加起来,便得到了整个国家的社会总产值.国家计委把国民经济计划好之后,再与国家经委合作,通过计委和经委两条线层层下达生产任务,最后把整个国家的经济指标落实到每一个企业.正是因为如此,在计划经济中,每个工厂所面对的并不是风云变幻的市场,而是较为稳定的政府机构.与这种生产任务的确定机制相适应,每个工厂的各种投入,都是由其上级主管机关直接拨给的.无需任何的成本核算;当然,作为生产结果的各种产品,也是由其上级主管单位全部收购甚至是计划拨转的因此,在计划经济中,工厂所拥有的只是一些执行性的权力,决策性的权力并不在工厂内部.由此可见,在计划经济中,政府机构在生产过程中起着直接的决定性的作16用,是生产过程中的一种内生性变量.也正是在这个意义上,我们把计划经济中政府部门的作用形象地比喻成一只&台前之手&.(2)&台前之手&的理论依据.计划经济中政府成为&台前之手&是有理论依据的.从理论上说,计划经济是在资本主义商品经济的基础上脱胎并发展出来的.在资本主义社会中,由于资本家对剩余价值的贪欲,导致资本积累过程的不断深化和广化,从而导致了生产的社会化:构成资本主义生产力水平大幅度提高的物质基础是机器等固定资产的大型化和成套化,这些需要许多人共同使用和维修,现代化设备决定了生产资料使用的社会化;资本主义高度发达的专业化分工使得各个企业之间形成紧密的网络式联系,这种紧密的网络式联系使资本主义生产过程进一步社会化了;作为这种大分工大协作的另一个结果是产品的社会化,每一件产品都是许多工人共同劳动的结晶,&他们当中没有一个人能够说:'这是我做的,这是我的产品…;最后随着资本积累过程的不断深化和广化,现在市场的范围已经突破了地区,形成全国乃至全世界统一的大市场,市场的社会化达到了空前的地步.然而问题是,在生产过程的社会化程度达到如此之高的情况下,资本主义生产资料的所有制仍然是以个体生产为前提的私人占有制.在这里,资本主义的社会化大生产所代表的生产力水平,与生产资料的资本主义私人占有制所表述的生产关系之间形成了一个巨大的矛盾,这就好象一个已经长大的成人仍然穿着他婴儿时期的服装一样,最后的结果必然是撑破了衣裳.资本主义的生产资料私人占有制也必然要被突破和超越,被社会主义生产资料公有制所取代.在社会主义生产资料公有制中,对生产资料掌握所有权并对生产实行控制的主体,当然是代表了全体人民的根本利益的政府.而由政府出面对国民经济进行统一的协调和干预,也便是计划经济的本质之所在.由此可见,在计划经济中,政府成为一只&台前之手&,实际上也就意昧着由政府代表全体人民来行使对国民经济的决策权和控制权,在国民经济中发挥一种内生变量性的作用.(二)&幕后之手&:市场经济下的政府之手目前我国政府机构改革中最重要的一项工作,就是要尽快地实现政府职能由计划经济向市场经济转型.那么,在市场经济中,政府之手又是怎么样的呢?在市场经济中,政府是外生变量性的.在这方面,最为着名的就是所谓的&球场规则&.按照&球场规则&的假说,经济生活就好比是一场球赛,球场上的运动员就是经济生活中商人(厂长或经理),而裁判则是政府官员.运动员的任务就是想尽办法把球送进对方的球门,这相当于商人赢得利润.就象双方运动员的目标总是互为&矛盾&的一样,商人之间也存在着矛盾和冲突.一旦发生了矛盾和冲突,也就必须有一个裁判,而能够担当起这个责任的自然是法官,他们是经济生活中的&裁判&.当然,商人之间的矛盾和冲突,不仅在范围上要远远地大于球场上,而且在复杂的程度上也要远远地超过后者.因此,现实生活中的&裁判&绝不仅仅只有法官这样一种类型,它还要包括各种各样的政府官员.在这样的一种假说下,作为裁判的政府官员的职责和权限都是受到严格的限制的,政府及其官员在裁决各种经济纠纷的过程中应当绝对地保持中立,绝不能以个人的喜好厌恶而对某一方当事人有所偏袒,更不能直接地介入经济生活之中去赚取利润.因为这样一来,经济生活的公平性就无从可言了.由此可见,在市场经济下,为了保证市场竞争的公平性,政府是绝对不能直接地介入和干预经济生活的,即使是考虑到市场经济不可或缺的裁判作用.那么政府对于经济生活】7的作用至多也只是间接的,只是属于一种外生变量性质的作用.(三)外生变量内在化与内生变量外在化:混合经济中的政府之手在上面的论述中,我们把计划经济或市场经济看成是纯而又纯的对象来论证和研究的.然而在现实生活中,又有哪一个国家的经济体制是纯而又纯
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优化财政支出结构应采取的政策和措施 正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。 一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面 我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎复盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴。这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。 这方面主要应解决三个问题： 一是大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴制度是在过去高积累、低收入、低消费的计划经济体制下形成的，有其一定的必然性。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。 二是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防疫等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。 三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。 二、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀 从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。资料表明，我国财政支出中的行政管理费1996年已达1040.80亿元，比1980年的66.79亿元增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长了5.46倍。行政管理费占财政支出的比重“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期上升为11.9%，到1996年进一步增加到13.1%。因此，今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。具体建议： 一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。 二是下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。1998年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。 三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。 三、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支 社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。 教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于9年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。 社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。 四、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲 在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。 今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面： 一是支持社会公共基础设施建设。 基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。 二是着力强化农业基础地位。 农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。 三是采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。 我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。 四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。 国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业重点企业上水平。其三，进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增加企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。
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优化财政支出结构应采取的政策和措施正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。   一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面   我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎复盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴。这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。   这方面主要应解决三个问题：   一是大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴制度是在过去高积累、低收入、低消费的计划经济体制下形成的，有其一定的必然性。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。   二是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防疫等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。   三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。   二、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀   从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。资料表明，我国财政支出中的行政管理费1996年已达1040.80亿元，比1980年的66.79亿元增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长了5.46倍。行政管理费占财政支出的比重“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期上升为11.9%，到1996年进一步增加到13.1%。因此，今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。具体建议：   一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。   二是下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。1998年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。   三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。   三、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支   社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。   教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于9年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。   社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。   四、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲   在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。   今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面：   一是支持社会公共基础设施建设。   基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。   二是着力强化农业基础地位。   农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。   三是采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。   我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。   四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。   国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业重点企业上水平。其三，进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增加企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。
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一、调整和优化财政支出结构的总体构想  1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。  2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：  一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。  二是体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。  三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。  四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。  3.总体思路  调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：(1)确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。(2)增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。(3)加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。(4)退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。  二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考  根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：  1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题  行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，2000年达17.42%，增长速度超过同期GDP增长速度。针对我国现状，可采取如下改革措施：  (1)进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。1998年以来我国进行政府机构改革，精简了机构人员，但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象，人员费、办公费居高不下，给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。  (2)规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。  (3)推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。  2.改革财政投资体制  财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起，中央政府针对我国存在的消费需求和投资需求不足，连年增发国债用于基础设施投资，有力地拉动了我国经济增长，但同时中央政府承担了很大的债务风险。  在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业和家庭部门投资为主，政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来，并随着财力的丰裕逐步增加投入，通过转变资金投入方式，为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此，经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式；由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。  3.优化社会文教支出  在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。我国政府早已提出科教兴国战略，2001年，中央财政教育支出完成213亿元、科技支出完成373亿元，为了进一步加快推进科技和教育事业发展，提高全民族素质，不断增强国际竞争力，2002年，中央财政安排教育支出251亿元，安排科技支出408亿元，比上年分别增加17.84%和9.38%。  总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。  基础科学研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担一部分。在我国现阶段，由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平，因此，政府应提高对科学研究事业的财力投入，并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长，同时，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。  4.逐步增加社会保障支出  在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在，难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。  5.改革财政补贴制度  我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。价格补贴主要是粮、棉、油补贴，企业亏损补贴的范围几乎涵盖了国民经济的主要行业。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。  此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
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一、调整和优化财政支出结构的总体构想  1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。  2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：  一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。  二是体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。  三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。  四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。  3.总体思路  调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：(1)确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。(2)增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。(3)加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。(4)退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。  二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考  根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：  1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题  行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，2000年达17.42%，增长速度超过同期GDP增长速度。针对我国现状，可采取如下改革措施：  (1)进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。1998年以来我国进行政府机构改革，精简了机构人员，但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象，人员费、办公费居高不下，给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。  (2)规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。  (3)推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。  2.改革财政投资体制  财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起，中央政府针对我国存在的消费需求和投资需求不足，连年增发国债用于基础设施投资，有力地拉动了我国经济增长，但同时中央政府承担了很大的债务风险。  在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业和家庭部门投资为主，政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来，并随着财力的丰裕逐步增加投入，通过转变资金投入方式，为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此，经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式；由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。  3.优化社会文教支出  在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。我国政府早已提出科教兴国战略，2001年，中央财政教育支出完成213亿元、科技支出完成373亿元，为了进一步加快推进科技和教育事业发展，提高全民族素质，不断增强国际竞争力，2002年，中央财政安排教育支出251亿元，安排科技支出408亿元，比上年分别增加17.84%和9.38%。  总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。  基础科学研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担一部分。在我国现阶段，由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平，因此，政府应提高对科学研究事业的财力投入，并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长，同时，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。  4.逐步增加社会保障支出  在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在，难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。  5.改革财政补贴制度  我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。价格补贴主要是粮、棉、油补贴，企业亏损补贴的范围几乎涵盖了国民经济的主要行业。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。  此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
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优化财政支出结构应采取的政策和措施 正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。 一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面 我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎复盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴。这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。 这方面主要应解决三个问题： 一是大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴制度是在过去高积累、低收入、低消费的计划经济体制下形成的，有其一定的必然性。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。 二是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防疫等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。 三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。 二、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀 从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。资料表明，我国财政支出中的行政管理费1996年已达1040.80亿元，比1980年的66.79亿元增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长了5.46倍。行政管理费占财政支出的比重“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期上升为11.9%，到1996年进一步增加到13.1%。因此，今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。具体建议： 一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。 二是下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。1998年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。 三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。 三、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支 社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。 教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于9年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。 社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。 四、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲 在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。 今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面： 一是支持社会公共基础设施建设。 基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。 二是着力强化农业基础地位。 农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。 三是采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。 我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。 四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。 国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业重点企业上水平。其三，进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增加企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。 a rel=&nofollow& href=&.tzcy/info_show.asp?a_id=20846& target=&_blank&.tzcy/info_show.asp?a_id=20846/a
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优化财政支出结构应采取的政策和措施 正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。 一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面 我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，