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银行国有化：一个生存指南
作者：道格拉斯·J.艾略特 著
孙劲悦 宫桓刚 编译
&&&&&&来源：
网络编辑：闻笛
发布时间：
摘要：文章以美国金融危机为背景，探讨了实施国有化的14个切实可行的步骤，主要指：确定国有化的标准，包括可以行使的法定权力；确定符合标准的银行；选择行动时机；计算资金缺口并保证资金供应；决定怎样在纳税人、股东和债权人之间分摊损失；设计退出战略；为国家股创设所有权结构；选聘关键职位的管理者；宣布国有化并强化公众信心；建立可靠的财务基础，确立好银行/坏银行体制；进行必要的管理变革；宣布新战略计划；实施新战略计划；适时出售国有股。文章同时阐释了这些步骤所包含的措施对金融产业和经济可能产生的影响，通过对实际问题的考察说明国有化应该是最后手段，认为一旦实施国有化，就该相应采取措施降低由国有化带来的损失。
关键词：金融危机;银行国有化;金融救助
一、确定国有化的标准，包括可以行使的法定权力
在决定是否对一家银行实行国有化时，政府应自始至终采用一套连贯的标准，这一点非常关键，其原因有以下几点：
　　法律权力。宪法中的权利法案明确禁止随意“获取”财产，包括银行股份。因而，政府无权在未符合特定法律标准的情况下就简单地接管银行，这类标准诸如银行未能维持法定最低资本。政府部门已经提出了一项旨在扩大监管者接管银行持股公司权利的法案，该法案如能获准通过，将减少国有化过程中的障碍，但不能消除这些困难。
　　在当前的法律和经济环境下，有两个核心问题使得迅速接管一家美国大银行或银行持股公司变得困难。第一，欲接管银行的监管者必需能证明该银行已经或者很快将要出现资本不足，且没有任何可行的措施来对这一现状进行补救。然而，大银行都由像花旗集团这样的持股公司所拥有，这些公司拥有大量流动资产，可以注入到其附属银行的资本中。结果，监管者不得不按照近10%的比率强制性地减小最弱银行总资产的会计价值，这一“重拳”将给除最强银行之外所有银行的股东、债权人和贸易伙伴带来恐慌，甚至导致金融崩溃。第二，监管人没有合法的权力接管银行持股公司，在很多情况下它也没有权力接管其他重要的金融附属机构。银行持股公司是“普通”公司，受制于破产法，而不是为银行制定的特别破产法。破产法几乎没有赋予政府任何特殊的权利，也没有有效的优先购买权条款，使公司在停止按时付账之前强制性地破产。
　　稳定金融市场。政府必须让金融市场清楚地了解国有化的标准，以避免在其他未被接管的银行中拥有股份的债权人和投资人产生过分的恐慌（详见九）。
　　资源最优化。政府拥有的管理资源和金融资源很有限，这些资源必须合理且高效地分配在包括国有化在内的各项金融救市措施上。一项针对19个最大银行进行的“压力测试”可以为应用这些标准提供重要的数据，因为这些测试将详细分析正常经济状况下和悲观经济状况下银行的资本充足率。但是，测试结果本身并不足以成为法律上的正当理由。除法律所要求的根据和理由外，市场信号也将在政策制定过程中发挥作用。
二、确定哪些大银行符合标准
用这些标准衡量每家大银行，以确定哪些银行应被接管、哪些银行处于介乎两者之间的模糊地带。由于大银行占有大量的市场份额，以小银行不曾有的方式发挥着经济中枢的作用，故这里强调的重点是大银行。
　　如第九部分中所讨论的，按照接管标准判断，那些处于模糊地带的银行也应同时被接管。否则，它们会被第一轮国有化所削弱，以致几乎立即就变成第二轮国有化银行。确定标准时应注意在被国有化的银行和次一轮候选银行之间形成一道“防火墙”。
三、选择行动时机
行动时机涉及两个主要问题。最重要的问题是政府应该等到国有化不可避免时再采取行动，还是在刚有迹象表明国有化有必要时就采取行动？过去的危机表明，一旦银行偏离正轨，经营状况就会严重恶化，所以银行抱有一种很强的、接近本能的对于快速行动的渴望。人们几乎普遍认为，监管者不愿或不能在储贷危机中快速行动，这就加剧了事态的严重性。
　　尽管以上论述中包含着大量有价值的观点，但时机选择问题并不简单。国有化是否必要在很大程度上取决于经济在余下的衰退期和复苏早期中的表现。银行体系自身能消化一部分贷款损失，除了根据目前计划政府已经提供或正在准备提供的资金以外，无需大量额外的资本注入，2009年2月经济预测的一致意见和这一贷款损失的水平是一致的。
　　何时启动国有化取决于可能造成的损失与采取不必要行动造成的损失之间的权衡和比较。我曾经分析过赞成和反对国有化的观点，其结论是：只要在政府不接管的情况下银行仍能继续生存，那么国有化就是弊大于利。
　　而等待经济前景更明了之后再进行国有化亦有五种潜在危险：
　　银行可能会进行愚蠢的冒险活动，特别是在投资方面，试图通过冒险的方式来恢复繁荣。储贷危机便是一个最好的例证。许多金融机构已基本破产，却被允许继续经营，期待着它们自己能够力挽狂澜，走出危机的阴影。
　　银行可能无法迫使“空壳”借款人进行改组。在日本“迷失的十年”中，“空壳”（Zombie）银行孳生了“空壳”借款人。弱银行无法收回它们对绩劣公司的贷款而迫使公司改组，因为这就迫使其承认贷款损失非常严重以致自有资本都被蛀空。很多情况下，银行甚至用“借新还旧”的方式使借款人暂时不陷入绝境。
　　“空壳”银行也可能会收回贷款。这同对银行过分挥霍冒险的担心正好相反。资本基础的削弱使发放新贷款变得困难，除非银行真的决定孤注一掷、冒更大风险以期恢复其财富价值。这可能正是美国银行在当前这样一个需要做出重大决策的关键时刻所面临的局面。但问题可能同表象稍有不同。银行系统持有的贷款规模实际上同危机之前是一样的。更大的问题是银行未能加紧填补证券化市场的实际消失所带来的空洞。
　　处于困境中的银行很容易从内部恶化。这实际上已经发生：优秀雇员离职，优质客户也会离开。士气低落同时政治内讧加剧，导致留下来的员工的工作效率大打折扣。而且很难知道在员工萎靡不振带来的负面影响和国有化带来的问题之间如何权衡。
　　重建客户信心和商业信心需要惊人举动。很可能发生这样的情况，公众直到亲眼看见一个或多个大银行被接管，才会相信银行体系已经恢复元气。过去的经验也说明了国有化确实是一个强大的信号。
　　本文认为，等待带来的损失是现实的，但远没有金融危机造成的损失严重。这反映了这次危机的独特性，也反映出政府和监管者采取的早期措施代表了为使金融部门恢复元气所做的资源投入承诺。
四、计算资金缺口的大小，保证资金供应
下一步是确定国有化到底需要向银行注入多少资金。国有化后，银行需要尽快建立坚实的财务基础。为使国有化更具合理性，政府必需表明银行的资本已经很少或者即将减少，要把资金桶再次装满需要大量的资金注入。
　　即使国家拥有并持股，银行仍要保持私营部门通常的资本比率，这是因为如果政府欲将银行整体或部分出售，就必须尽量保持私营部门的贯例以便政府最终从银行退出。资本比率影响着银行内部的诸多决策。从本质上讲，每项经营活动都需要挣得足够的资本收益以使资本的投入物有所值。经营中使用的资本越多，所要求的收益就越高。对于需要大量资本的经营活动，银行不会轻举妄动。
　　有人认为应该依赖政府默示担保或明示担保，这两种想法似乎都是错误的，特别是依赖政府默示担保更不可取。市场对政府默示担保已经非常谨慎，因为担心国会不授权批准担保所需资金。结果，国有化银行的融资成本居高不下，失去了国有化的一个主要潜在优势。
　　明示担保更好一些，但银行有些已经发放的、带有明示担保的债务却毫无价值。这些债务的利息率通常比直接政府借款高出几十个基点（一个基点即0.01%）。这笔花费同整个金融救市资金的规模相比并不大，但不清楚采用该方法能带来何种政策上的好处，因为一项明示担保和财政部直接提供资金一样，都意味着纳税人将为之买单，也许还涉及某些政治利益。重要的是，授权联邦政府进行金融救市努力的“紧急经济稳定法案”，把每项担保都实打实地按照授权的经营活动范围进行计算，联邦政府预算亦是如此。
五、决定怎样在纳税人、股东和债权人之间分摊损失
除了纳税人这一填补资金空洞的来源外，一旦普通股股东、优先股股东、债券持有人和其他债权人的投资被接管、摊薄或减少账面价值，他们也可能被迫共同承担该成本。
　　最明显的可选方案是消除普通股的价值，尽管这种方法是否可行还取决于前面讨论过的法律问题。除了普通股之外，优先股股东是下一个分担损失的候选人。优先股代表着权益投资，从理论上看，当银行经营脱轨时，优先股持有者应该是第二个即将面临投资损失的人选，因为他们的破产优先权仅在普通股股东之上，而在所有其他人之下。消除或者减少优先股的价值面临着和普通股同样的法律问题。优先股余额数量虽然较大，但不足以完全填补价值缺口。而且消除优先股的价值将会引发同下文将讨论的未偿债务价值“折扣”同样的问题。
　　大银行发行的债券量通常比财务救助的资金规模要大，意味着银行可以在财务上被改组而不花纳税人一分钱。然而，很多债务投资人长期以来形成了一个根深蒂固的信念，即认为银行债券很安全，政府对于大银行有默示担保，大银行被认为“大而不倒”。这个市场信念有一系列的暗示，导致大多数政策制定者和分析家都不赞成推行债券价值削减。明尼阿波利斯州联邦储备银行行长盖里·斯特恩是消除“大而不倒”论调的倡导者，他甚至也认为在当前的危机背景下削减银行债务的价值弊大于利，认为改革要解决出现的问题，但也要给市场留下适应变化的时间。此外，也有少数分析家主张在未来的银行救助行动中实行债务价值折扣。正反两方面的意见可以总结如下：
赞成债务折扣的意见
为纳税人省钱。纳税人资金可以通过减少未偿债务来逐步还原。债务的减少意味着银行资本的相应增加，意味着政府需要注入更少的资金以实现银行重组可接受的资本比率。
　　给债权人以激励使其在未来审慎地监督银行。亏损或看到其他投资人亏损都会使债务投资人更加谨慎。他们过去没有对高风险银行和低风险银行进行彻底区分，因为他们认为政府将会挽救任何一家大银行。
　　促进资本结构调整，鼓励未来较低的债务杠杆。减少或消除人们思想中已存在的政府默示担保的影响将会增加债务投资人索取的利率，特别是对于风险较大的银行来说更是如此。
　　债权人承担他们同意接受的损失是公平的。债务合同和银行破产法明确指出债权人可能会损失其资金。也没有政府的明示担保。有些人认为，若银行的价值骤减到足以消灭普通股和优先股的价值以下，投资人执行协议并承担损失才是公平的。
　　赢得公众对金融救助的支持。很多公众人物、国会议员都认为，银行救助就等于把纳税人口袋里的钱掏出来并送给华尔街。让投资人分担一部分损失，同时减少纳税人的损失，可能会加强公众对金融救助努力的支持。
反对债务折扣的意见
债务折扣的反对者通常也承认上述部分或全部观点的有效性，并且强烈支持寻找未来危机中执行债务折扣的途径。但他们认为，在目前情况下，有几个关键因素使得债务折扣的实施将给脆弱的金融系统带来巨大伤害。
　　造成其他银行的“挤兑”风险。如果债务投资人在国有化中承担损失，他们和其他同行将把大量增加的风险计算在银行债券的评估中，这样将发生双重调整。债券的风险变大，因为没有了政府的默示担保，还因为政府刚刚表态将要对一家大银行实施国有化。较弱银行的债券价格会暴跌，同时利率和信用违约期限迅速提高。
　　损害整个债券市场和其他金融机构的健康。国有化银行债券的直接损失，加上其他较弱银行债券的市场价值损失，将给债券投资人以沉重打击。金融机构的债券是债券市场的主体，因而对联邦政府认为有必要拯救的人寿保险、银行或其他金融机构的债务投资人都将产生重大影响。
　　当银行从危机中恢复时，它们筹集债务资本的能力会被削弱。未来某一时刻危机缓解到一定程度，私人资本开始更加自由地流回银行。如果债务投资者刚刚目睹了由于国有化而造成的重大损失，那么债券筹资将更加困难，筹资成本也更高。
　　新出现的结构性问题在某种程度上妨碍了债务折扣的实施过程。首先，大银行集团的多数债务实际上是银行持股公司的债务。在现行法律下，削减这些债券的价值要求要么申报公司破产，要么说服债券持有人接受法庭之外的调解，但申报破产非常棘手，而达成庭外解决办法亦很困难。更糟糕的是，如果在国有化之前试图破产或同债券持有人达成协议，就会导致对于银行的信任危机，而在国有化之后采取行动则会大大增加问题的困难程度。其次，从法律角度看，在破产中，很难做到迫使债券持有人承担损失而让同样属于“一般债权人”这一宽泛范畴的其他债权人（这个范畴包括供应商、被拖欠工资的雇员等）逃之夭夭。由于受损害的利益相关方的范围大大扩大，因此这一过程的政治难度将更大。政府已经提议将“决议”授权适用范围扩大到银行持股公司，这可能会降低难度。
　　给当前的债务持有人更多关于银行未来的发言权。如果银行或银行持股公司不给债务持有人一个关于将来银行复苏后的索取权，就很难迫使债务持有人承担损失。在实践中，债务持有人将得到股票作为债务折扣的补偿，政府在决策时需要考虑到这些小份股权。
六、设计预备性的退出战略
在决定国有化之前，对于如何退出银行业，政府应该制定总体方案，该方案是一系列其他决策的关键决定因素。
　　主要有四个方案可供选择，其中又有若干变种。方案A：使银行保持继续经营的状态，并随着时间的推移努力使其出售价值最大化。方案B：长期地保持银行的国家所有。方案C：尽快地完成对银行的清偿，即迅速出售所有有存活能力的银行，关闭其余银行。方案D：把银行拆分成几个小银行，继续经营。
　　在美国政治和政策的现实世界中，很容易摒弃方案B。尽管美国确实有一些大型的专业性联邦银行，如从事学生贷款计划的银行、美国联邦住宅管理局（FHA），但是美国不同于欧洲，它没有强大的委托人来支持建立通用性联邦所有制大银行的主张。
　　方案C虽然比方案B更具现实性和可能性，然而从政治角度看，政府不大可能在这样一个信贷危境的关键时刻做出对贷款者产生巨大破坏的选择。从政策角度看，银行清算将给银行优良资产带来巨大的价值贬损，这也是令人担忧的问题。在当前的困难时期，新发生的贷款似乎能给银行提供良好的价值，因银行可以选择绩优的借款人，可以规定更有利的利率和贷款条件。所以，把旧业务和新业务综合在一起考虑时，银行可能会亏本，但在新业务上却有可能获得较大的利润。关闭银行的业务机构将给政府带来损失。
　　理论上，政府可以接收那些有良好前景的业务，剥离不良资产，单个或整体打包出售某些业务单元。但在实践中，这往往比表面上看起来要困难得多，也更加费时；而且，能抑制成本费用的某些规模经济将不复存在，在银行不同业务单元之间交叉出售所获得的巨大协同作用优势也将丧失。而且，政府也不希望承担它接收银行之后很快发生的因减价出售带来的损失。方案C看起来很类似方案A，这也是为什么方案A似乎更有可能被实施的原因。
　　方案D是方案A的变化形式，在方案D的框架下，国有化银行被拆分成较小的银行，也许是地区性银行，目的是解决银行“大而不倒”的问题。这种理论上可行的拆分方案似乎不大可能在现实中被政府选择。首先，如果采纳银行拆分方案，政府将疲于应对大量与国有化有关的政治、金融和行政决策；其次，拆分后的银行将不如原来银行作为一个整体有价值。银行并购使银行实体越来越大，这完全有其经济原因，这些原因远远超出了追逐“大而不倒”的资金利益。交叉出售、降低费用以及风险分散带来的益处可能相当大，但公共政策原因或许比这些益处更重要。
　　可见，方案A比其他几个潜在方案更有可能被实施。本文认为政府应选择方案A，因此下文的分析将假定方案A已经被采纳。
实施方案A的时机问题
美国银行国有化的支持者持有强烈的一致意见，认为国有化应该被理解为国家临时性地接管银行财产，银行进行清算并尽快实现再出售。但不幸的是，如果做出了使银行保持继续经营并努力避免减价出售所带来的损失这样的决策，那么政府很可能在若干年内都是银行的主要所有者。大陆伊利诺伊银行和美国国际集团的经历就是真实的教训。大陆伊利诺伊银行于1984年实施了国有化，但最后一支国有股直到1991年才被售出，尽管这期间的大部分时间是强劲的牛市，且没有来自其他曾陷入经营困境的金融机构的竞争性股权出售。美国国际集团在2008年被政府接管时，舆论对于该集团许多保险业务分支机构的高质量以及随后以有利的价格拍卖其资产的能力均持乐观态度，但事实上，由于当时出售一家金融机构的时机尚不成熟，所以拍卖确实令人很失望。
　　在目前的环境下，国有化银行的买家将很少，而且，这些为数不多的买家有投资于金融领域的众多其他机会，因而有能力同政府进行条件苛刻的讨价还价谈判。它们要凭借自身力量去筹措资本以便为收购备足资金也很困难。因此很可能以现货价格售出，而使纳税人的风险系于合并后的银行。
　　因此，这个方案是基于银行多年由政府所有，而不是仅由政府拥有数周或数月。这就要求建立一个基础结构，来管理国家股并对国有化银行进行管理。
七、创设所有权结构
政府需要决定如何拥有并管理国有化银行，这一问题在有多种类型的银行被国有化的情况下变得尤为紧迫，有一系列的子问题需要预先解决。
　　是否应该对所有的国有化银行实行统一的所有权并有统一的监管组织？这个问题似乎很清楚。设立单一的机构负责政府控股所有权股份，以避免职能上的交叉重叠和策略上的不连贯，是极其合情合理的。当然，对于那些政府在其中占有较多被动投资的银行，也要防止政府所有制的银行利用这些银行的机密信息。
　　这个监管组织应该设在哪里? 最好的选择是有一个独立系统和独立组织，以防止银行业务决策中的政治化倾向。如果那些想从国有化银行得到某些利益的人都跑到财政部长盖特纳那里去游说，就会使其精力分散，设立独立于政府的财政部或其他行政机构的组织有助于减少这种状况。
　　政府应该在多大程度上积极管理国有化银行？最理想的似乎是政府以强有力的董事局的身份来行事，负责选聘CEO，签署重大战略决策，使CEO对企业负责，在需要的情况下更换CEO人选。这种均衡使政府能够保持其作为所有者应有的管理控制水平，同时保持传统的公司治理结构下的利益，并减少政治化倾向的潜在问题。这种方法在大陆伊利诺伊银行运作得非常好，该银行聘用美国石油公司退休的CEO吉姆·史瓦金担任董事局主席。他在任期间，更换了若干管理层成员，雇用新的管理者，最终把管理权移交给了一位在业界很受尊敬的银行家托马斯·西奥博尔德。
　　某些职能是否应该集中？将不同的国有化银行的某些职能联合起来或许会带来短期收益，但是即便如此，这也同将银行回售给私营部门的初衷背道而驰。银行应尽可能地以其将被出售的形式来运营，这将使未来的移交更迅速、更容易，且能以最高的价格出售。
八、选聘关键职位的管理者
任命一位强有力的CEO将会在很大程度上减轻人们对于国有化后银行出现混乱状况以及政治化倾向的担心。对于表明政府的愿望是充当积极的投资者而不是银行的直接管理者这一点上，CEO发挥着重大作用。找到合格的、对国有化银行高管职位有兴趣的、且公众和国会都能接受的CEO候选人并非易事。人们很容易围绕该行业领导者曾采取的行动或其所在机构曾卷入的麻烦事件来提出各种疑问。
　　在当前极其敏感的环境下，经营一家国有化银行不会对那些名誉没有受到太多玷污的CEO和高管产生吸引力。而今天的公众对于国有化银行CEO的期望也比20多年前更高，公众期望CEO能够打开窒息抵押贷款和小企业贷款的阀门，彻底解决遗留问题，重塑银行文化，创造利润，为银行重新私有化制定计划并做好准备，对于国会让其报告经营活动信息的频繁要求做出反应。这些对于一个具有公众精神的CEO人选来说，是其在竞争中迎接挑战的极好机会，如果成功，他们将为自己在历史上确立一席之位，为下一个自己期望的、报酬更高的CEO职位积累能力和经验，并有机会发展其政治生涯，或在内阁会议中谋得一席之位。
　　此外，对符合任职资格的人选进行资格审查也是一个重要且耗时的过程。政府行政部门应立即启动这一过程的设计。而且，新CEO将从现任银行高层管理者或近期顺利退休的高层管理者中产生，因为该职位不适合于新手。
九、宣布国有化，并加强公众对其他银行的信心
宣布国有化
宣布国有化涉及以下几个主要问题：
　　在接管之前保持机密性。有必要统一宣布银行国有化，并防止事先的信息泄漏，否则将带来市场恐慌，可能还会导致一些不成熟的提前行动的发生。
　　为行动制定一个清晰的方案。事实证明，以一种包括公众、国会、准备国有化的银行以及广义金融市场等主要各方在内的委托人都能产生共鸣的方式来阐释清楚该金融救援一揽子计划的各个步骤，是非常困难的。政府当局和各个监管机构必需为其行动出台一整套清晰的政策。
　　加强行动背后政府的影响力。如果付诸行动的话，加强政府的影响是极为重要的一步。若接管成功，这场经济衰退就会很快结束，反之，它就会变为在今后数十年都会被人们铭记的一场噩梦。开始阶段是最危险、也是最有希望的时刻。总统必需首当其冲，出面解释并支持国有化行动，监管机构和财政部官员应各司其职，议长应迅速表明其支持态度。
加强公众对其他银行的信心
大银行实施国有化后，剩下的那些没有被国有化的银行往往面临“挤兑”的现实风险。而且，恐慌往往会发生连锁反应，弱小银行的股价将直线暴跌。关于上述活动的负面宣传和公众信息能够导致存款挤兑，人们会感觉新的国有银行是存款的安全处所，这种情绪又加剧了存款挤兑。即使这种恐慌没有引起新的银行失败或破产，也很可能进一步抑制未国有化银行的贷款和其他风险承担。
　　因此，政府必须解释清楚在这一艰难时刻政府能给予未国有化的大银行以何种帮助，这一点很重要。政府的态度能够提供一种信心支持。主要有几个方面的措施：
　　提供清晰的解释，说明哪些银行继续存在，哪些银行由政府接收。在决定接收标准方面，政府应该尽可能做到信息公开。如前所述，在国有化银行和剩下的最弱银行之间，需要有一条宽阔的防火墙。这是透明度原则，它要求提供有关不良资产和其他资产估价的充分信息，特别是显示于国有化银行资产负债表上的贷款。足够的透明度有助于了解剩下的银行是否确实有充足的资本，或者其账面资本是否真实。
　　注入资本。拓宽“防火墙”的一个途径是政府对剩下的最弱银行追加新的资本注入，以便使这些银行的资本比率和其他表明其健康状况的指标能更清楚地把他们同刚完成国有化的银行区别开来。一个与此相关的观点认为，虽然政府已经提供了与“压力测试”捆绑在一起的“资本援助计划”，政府仍应作好追加资本的准备。这里的关键障碍是不良资产援助计划下的资金已没有充足的剩余授权，而必需回到国会争取更大的授权。
　　对新的银行债务放宽担保。扩展联邦存款保险公司目前的方案，为银行的新债务发行提供担保，这是个明智的选择。即使国有化后出现暂时性的恐慌，这一选择也将确保人们能够知道银行不会发生运营所需现金枯竭的局面。此种担保范围内的政策取决于政府是决定对国有化银行的债权人实施保护，还是放任他们承受一定的冲击。
　　扩大存款担保。提供综合性的一揽子贷款担保或显著增加担保金额，也是一种实用的方法。但这样的综合性担保就等于移走或解除了对银行的戒律，这源于债权人或存款人对于银行偿债能力的谨慎。
　　对最大银行的新国有化宣布一个有时限的延缓偿付期。表面看起来，这似乎是个拙劣的选择，因为至少还有发生变化的机会，或者新信息会出现，使得新的国有化更令人满意。因此，最好认真考虑那些使国有化成为必需的各种条件。
十、创立稳健的金融基础，着手制定“好银行/坏银行”体制
正如本文第四部分所指出的那样，新国有化银行应该从资本结构入手，迅速实现一种能代表健全的金融基础的资本结构，支持银行所期望的运营。除了资本注入以及使债券持有人承担损失以外，创设“好银行/坏银行”体制也是一个切合实际的选择。
　　把具有极大不确定性的“问题资产”从银行账面移走，将使国有化银行轻装前进。进而，银行的潜在买家也就无需担心这些资产中隐含的损失。同时，不良资产处置专家可以加入银行的人员队伍，并赋予他们以尽可能有效的方式盘活呆账贷款和有价证券的机会。
　　“好银行/坏银行”体制对大银行来说并不是“万灵药”。因为贷款损失中大约有三分之二来自于通常不被标为“有毒”资产的贷款和有价证券类目。相关数据显示，商业贷款和工业贷款将有4-7%的损失比率，这个数据没有夸大其词，也没有显示不良资产中存在的承销包销、价格和透明度方面的问题。由于贷款规模较大，4—7%的损失比率代表了相当大的绝对金额损失。
　　拆分开的“坏银行”必须有足够的资本，以使监管当局和其他相关方确信它确实能够吸收不良资产中仍存在的损失。然而，好银行的股东不大可能对坏银行可能存在的资本股价过高给予任何信贷，即使法律上它有剩余权益。所以，注入到坏银行中的任何资本对于好银行来说都代表了一种资本损失，除非这部分资本是从新的外部投资者那里获得的，而新的外部投资者很可能就这项资本的投入提出苛刻的讨价还价条件。
　　总之，从好银行的视角看，将坏资产剥离到一个独立的单元中就仿佛把这些资产保存起来并将其价值降低到最低的合理水平。政府面临的状况则有所不同。政府确实需要向好银行注资以便对剥离的资产进行补偿。但这并不需要直接将坏银行资本化，因为“坏银行”不是拥有外部客户的经营实体。这一单元的“资本”实际上代表了政府的意愿，即政府愿意接受这样的事实：当政府接收不良资产时，发现不良资产的损失实际上比政府注入好银行的资本更大。结果是，开始都由政府所有的这两个单位之间的这种资本转移并不是核心问题了；真正的问题是，好银行和坏银行的总体价值的上升或增加是否能大于实施重组所需要的注资金额。
十一、进行必要的管理变革
国有化过程中另一个棘手问题是管理层的变更。新的CEO应该在国有化完成后立即任命新管理团队，其核心层面应该有几个熟知的管理者，以承担关键职位的工作或担当准顾问。为了启动运营，新的CEO需要更多的优秀管理者，这在很大程度上要依靠银行内部现有的管理者，因为替换全部在职管理者的招聘项目太大，无法运作，而且现有管理者拥有实践中积累起来的大量经验性知识。
　　迅速果断地完成管理层的变更是最佳选择。但除了在指挥链的最高端层次，其他层次管理层的变更不大可能迅速完成。由于政治监督的缘故，管理层的确定可能要经历一个相当长的审查和测评过程。
十二、宣布新战略计划
新国有化银行的战略计划应该分两步走。首先，如果政府希望以不同的方式经营国有化银行从而推动其发展，那么就必须迅速宣布战略。而初始战略应针对最突出的问题。例如，花旗集团拥有的国外银行范围很广，而且通常是当地的重要银行。有些国家规定，这些银行不能被外国政府合法拥有，即使是间接拥有也不合法。因此，有必要果断采取措施，比如拍卖就是可能的选择。其次，在政策制定者规定的方向上，可能还会有一些其他的变化，比如削减所有权（财产权）交易头寸的规模，或把抵押贷款的增加作为目标。
　　新CEO采取的最初步骤之一是对银行的重大战略进行回顾，为此应制定有效的计划，该计划将包括下列主要议题：
　　确定哪个单元和经营活动对于银行的使命是最重要的。对一个新战略方案来说，这个问题至关重要，在银行国有化的个案中，该问题尤其重要。首先，国有化的激进行动是个从未经历过的开始，任何银行内部都没有现成的模式，因此，必须首先明确重要的业务单元和活动。其次，纳税人对政府经济救助计划的支持是基于加强银行履行其核心使命的能力。
　　将新的政府所有权考虑在内，裁制战略决策。有些业务活动从纯粹的经营角度看是合情合理的，但却与国有化银行的经营使命不一致。比如，所有权（财产权）交易是一项能充分利用银行内员工的专门知识和技能、能充分利用银行作为金融机构所遇到的诸多机会、为了银行自身利益进行交易的赢利性业务。但是，这项业务需要的单笔资本往往较大，纳税人提供资金，这使该项业务看起来像是用纳税人的钱对公众进行赌博。对于刚刚完成国有化的银行来说，如果数额巨大的财产交易出现损失，将使银行的社会形象严重受损。
　　此外，运营、薪酬战略、税务筹划等领域都需要做出调整和决策。尤其是在纳税问题上，国有化银行需采取更为稳健的态度，避免“走钢丝”。
　　确定核心业务。对于如何确定核心业务的回答将在很大程度上取决于某些细微问题。金融危机使银行重新审视自己的业务，银行很可能已经明确了自身的主要问题所在，新业务的战略和策略也许已经确定并运行，然而，仍然可能需要进行某些重大变革。
　　降价出售能维持下去的非核心业务单元。多数大银行集团都拥有一些与该组织的其余部分关联不紧密的业务单元。一旦有合适的价格，这些单元就不应被保留更长的时间；如果预计等待的过程较长，那么目前就有必要考虑减价出售。
　　关注最终出售。当管理者清楚地知道一家公司最终将被出售时，他们通常会以不同的方式经营该公司，其中有些经营行为是应该避免的小把戏，比如，如果损失直到出售之后才能暴露，管理层便会削减费用，或者采取更为激进的会计或财税策略，将麻烦留给未来。总之，除非银行的战略处于基本层面以至于在任何情境下都适用，否则就没有几项新措施是以五年结果为目标的。
十三、实施新战略计划
有效地实施计划比制定计划要困难得多。第一，战略计划一定是处在高度概括的层面，而把怎样实现目标的问题留给了执行经理们。第二，条件在变化，经济和金融市场摇摆不定；竞争者会回应你的举措或采取他们自己的战略步骤；消费者也在改变自己的消费行为，等等。第三，战略计划几乎总是在某些方面有缺陷，能够采取的最佳做法就是降低缺陷的数量和程度。计划中会夹杂着不一致性、一厢情愿的想法、无知以及权力攻势，使得完全实现目标是不可能的。
　　关于如何实现经营计划的目标，有几个关键问题对于国有化银行具有特定意义：
　　输导政治观点和信息。让政治领导人表达他们对于国有化银行应该如何经营的观点是合情合理的，但如果运作不当，也极可能导致新问题的出现。错误的方法将招致以权谋私和政治偏袒。即使没有这些极端问题，政治干预也会导致无效率、混乱以及资源浪费。
　　牢记银行的资本是纳税人的钱。纳税人的钱带来的是特殊的责任和敏感性，围绕着“不良资产援助计划”援助资金接受者所发生的各种丑闻和狂热行为都清楚地说明了这一点。这种清醒的认识并不会限制或阻止经理人追求合理的经营策略，而是需要经理人考虑自身的行为会给公众留下什么样的印象。
　　使团队的注意力集中于利润最大化目标上。要使两个不同变量同时最大化极其困难，有时甚至是不可能的，这样做可能会产生不一致和无效率。高层管理者选择的短期或长期战略应把公共政策目标考虑在内，并需要制定一些明确的限制条件。在符合目标和不违反限制条件的活动范围内，团队应当把注意力集中在利益最大化的目标上。
十四、适时出售国有股
出售国有股有三条主要途径：
　　寻找战略买家。如果能在同行业找到买家，则卖家将获得最有利的价格，因为同行专家具有评估这一产业的特长以及将两个企业整合到一起并协调成长的能力，包括减少支出、交叉出售机会或增加收入的其他方法。同其他途径相比，在同行业寻找战略买家可能更加艰难。一是因为买家本身要有相当大的规模，这可能会引起反垄断的担忧；二是出于政治或政策原因，政府对于出售给外国买家将持勉强态度，这就潜在地排除了一类可能的买家。
　　将国有股出售给金融机构。近年来，最常见的非战略性买家是私人基金或其他依靠财务融资的投资者。购买一家金融机构往往难以完成，这类企业往往已是债台高筑，再增加财务杠杆风险极大。对于用于收购的贷款，银行很难确保有稳定的红利流入来偿还本息。然而，为了使银行能够获得较优惠的价格，也为了国有股份能尽快地转移到私人手里，政府可能会为这种收购贷款提供大额的信用担保。这种做法将把银行最终要承担的风险暂时搁置，但如果风险低到一定程度，亦值得尝试。
　　公开出售。另一个出售国有股的重要途径是将银行股份的部分或全部通过公开出售的方式卖掉。这种做法具有拍卖贸易的优点，出售者能获取价格竞争的利益。从过去的情况看，当行市下跌时，公开出售均不得不以低于预期的股票交易价格进行定价，以吸引足够多的投资者购买。常见的策略是将20%的股票作公开出售，随后当股票有了合理的交易历史后再按以后的报价进行交易。在大陆伊利诺伊银行案例中，政府就是通过这种股份出售的办法将它在该银行的大部分国有股处理完毕，在国有股比例降至20%时，采取了战略性出售的方式，将该银行整体卖给了美洲银行。
　　因很难预知哪种出售方法是正确的，故政府应同投资银行家和潜在购买者进行早期磋商，以了解初期的各种选择和方法。政府最有可能得出的结论是：初期的价格过低，需要对银行进行整顿和改革，开始创建交易历史以使之成为一家被公众普遍认同的银行。正确的战略方案将不会在很大程度上受最终出售形式的影响——无论最终买家是谁，最佳的方法都是为了增加价值，降低风险。
（来源：《经济社会体制比较》2009年第5期）（作者单位：美国布鲁金斯学会；译者单位：东北财经大学）
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