关于“城中村”改造改制的法律思考_晋明辉律师_新浪博客
关于“城中村”改造改制的法律思考
来源：http://liangjianjie614.html
关于“城中村”改造改制的法律思考
目 录 提 纲
一、&城中村的现状及形成原因
二、 城中村对城市化的影响
三、 城中村改造必须解决的六大问题
1、 管理体制及解决办法
2、 土地问题及解决办法
3、 集体经济与乡镇企业转制
4、 规划与拆迁的解决
5、 社会保障的衔接
6、 未来的发展与出路
四、 本课题组的调查建议
五、 本所的作用
一、城中村的现状及形成原因
“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
目前，城中村问题日益成为困扰许多城市健康发展的头疼问题。这些问题主要体现在以下几个方面：
1)缺乏整体规划，建筑混乱。由于历史原因，城中村在发展中缺乏统一的规划，所以整体建筑非常混乱，尤其是已经处于城市中心的城中村，村民为了出租牟利，村内建筑密度极高，建筑间距极小，建筑环境是“室内现代化，室外脏乱差”。
2)缺乏完善发达的道路系统，严重影响城市交通。在长期的发展中，城中村完全是按照农村的布局发展的，对外道路非常不发达，数千人的城中村，往往只有一、两处宽度仅5-7米的对外联系道路；城中村内部道路则几乎没有，多以房屋间距充作步道，大多只有村镇在批出宅基地２、３米，最宽不过５、６米。
3)缺乏配套公共设施。绝大多数城中村均是从城郊或郊区演变而来，由于城市发展的速度之快超过许多人的想象，因此，绝大多数城中村，仍然保留着原始的布局状态,
大多没有集中绿地、公共面积，中学、小学、幼托等公建配套不足。
4)市政管线工程薄弱。城中村的建设往往是自发形成的,缺乏统一规划。原来作为村镇聚落时就缺乏供电、电讯、煤气、给排水等市政设施，当演变为城中村时，市政管线也仅只作了粗糙的配套，而且由于缺乏管廊空间，各种市政置线建设极不规范，随意拉线铺管，留下不少隐患。比如狄村北街，多年没有地下排水管线，一下雨就成了河。
防灾救护能力差。一方面防洪涝灾害能力下降。过去以农田果林为主的透水下垫面变成城市建成区后成为不透水下垫面，使区域降雨径流系数聚然增大；原有水塘、河涌、灌渠在开发过程中被盲目填平缩窄，加之城中村竖向标高一般达不到城市防洪标准，至使暴雨时“水浸”频繁。另一方面，城中村消防管理几近失控，到处都有出租屋，电线乱拉，由于建筑布局混乱，一旦发生大火，消防车、救护车无法进入，势必造成严重的损害后果。。
人口构成复杂，治安隐患多。城中村内既有农村人口，也有城市居民与外来人口。由于缺乏土地和职业，原始居民大多处于失业状态，一大批游手好闲的土著居民成为城中村的一大特色。由于房屋便宜，所以外来人口、流动人口也多集中在城中村，这样就难免鱼目混珠，滋生各种腐败现象，各种刑事、治安案件层出不穷。
产业畸形，具有整体竞争力的不多。城中村的经济一般以房屋出租为主，各种发廊、餐馆、药铺、无牌医疗门诊、洗脚屋、干洗铺、杂货铺等充满了城中村的主要街道。城中村俨然已成为城市地下“性产业”基地，危害了城市治安与社会风气。此外，城中村经济具有依附性、迁变性特征，经济结构不完整、不稳定，往往随周边城市地区经济状况变化而变化。
违法用地、违法建设严重。对尚有剩余土地的城中村，
村委会越权批地批建，擅自将保留耕地出租搞商业以及农民自行违法搭建现象普遍。对于宅基地的审批更是混乱。由于出租屋的利益刺激，这几年房屋的建设混乱局面加剧，已经从原来的平房演变三、四层、五、六层的楼房，拆迁改造难度非常大。
造成上述局面的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的原因，既有文化的原因，也有经济的原因，既有法律法规滞后的原因，也有管理不善的原因。归结起来，主要以下几个方面：
一、土地管理制度
直接原因——土地管理制度&
1978年我国农村开始实行长期土地承包制度后，计划经济时期城市绝对支配农村的体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城”“乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。
二、征地遗留问题
另一方面，目前对城中村尚未建立可行的城乡融合机制。城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量，便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。
三、经济发展原因
改革开放后，城市周边村镇经济迅速发展，经济结构由单纯农业向以工商业为主、农业为辅转变。村民从事非农活动的收入大大超过种田、副业的收入。盖房出租、搞企业或经营房地产开发使不少乡镇数年间就实现了工业化，村民生活水平也迅速达到小康甚至富裕程度。
在各种内外部因素的综合促进下，以出让土地、房屋建筑、出租、集体企业、服务业为主要方式的城中村经济逐渐发展起来。这种发展形成了“以地招商、卖地致富、靠房发财、适当扩张”
的发展模式。因此，村镇便设法尽可能多地控制土地。这种村镇经济发展方式成为城中村产生的另一直接原因。
四、历史文化原因
城中村的产生有着深刻的社会历史与地域文化背景，从历史原因讲，我国农村长期以来形成了自解自足的小农经济模式，建国以来农村集体经济的发展模式又限制了农村城镇化的发展和商品经济的发展，因此，在改革开放迅速发展的背景下，城中村的发展实际上存在一个剧烈转型的形势，但绝大多数城中村没有适应这种形势。从文化原因讲，农民长期以来形成了靠地生活、耕作为生的文化习惯，对于失去土地、靠技能谋生有一种本能的抵制情绪。从思想根处讲，农民生来就有求稳怕乱的心态，对于靠服务、靠市场竞争谋生，具有一种天然的恐惧。但一旦有一个现成的榜样，又会出现群起效仿的局面，所以就出现一方面适应不了形势发展的要求，另一方面经济结构严重雷同的局面。
五、法律法规规定滞后原因&
尽管在改革开放二十年来，我国的立法以前所未有的速度进行，但对于飞速变化的城市发展来讲，法律法规还是显的严重滞后了。实际上，法律除了约束作用外，还有一种重要的指引作用，对于城中村的演变和发展，实际上法律没有起到相应的指引作用。根据我们的调查收集，到目前为止，我国还没有一部关于城中村改造改制的具有高度前瞻性的地方性法规，城中村问题最严重的广州也是最近才出台了一个粗放的政府规章。这种法律法规严重滞后的情况也是导致城中村现状的一个主要原因。
二、城中村对城市化的影响&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
城市化是我国未来经济和社会文化发展的必然选择，而城市化的扩张过程必然要涉及城中村问题，从某种程度讲，城中村问题已经成为制约城市化发展和提高城市品位的制约瓶颈。目前。城中村的存在对于城市化的影响主要体现在如下几个方面：
一、由于管理体制不顺，导致社会管理职责的混乱。&&&
根据我国目前的立法，村委会有《村民委员会组织法》，是集社会与经济职能于一体的混合自治组织，而居委会依据《城市居民委员会组织法》行使的却主要是社会职能。由于村委会组织法、居委会组织法赋予村、居的权利和义务有严格的区分，村、居的管理体制完全不同，在城市建设与管理中发挥的功能、承担的作用也有很大不同。居委会是城市的基层组织，在城市管理、社区服务、社会救助等方面发挥着重要而积极的作用，是党和政府联系城市居民的桥梁和纽带，而村委会在城市建设和管理中发挥的作用就比较弱。村居交叉，职责不清，给相关管理工作带来很大的混乱，已明显不适应城市现代化的发展需要。&二、居住人群复杂，管理难度大，影响了城市的长治久安。
城中村农民和市民混居，外来人口主要集中在城中村，使得城市管理难度很大。我国目前依据的户口管理体制显然已经与城中村的人口结构发生严重的冲突，而暂住证的管理只能看作是一个应急性措施，在一个流动性人口比例很大，各类人群鱼目混珠的环境中，靠目前一两个片警进行管理简直是不可能。因此，近几年发生的治安问题突出的区域，基本上全部集中在城中村。特别是城乡结合部和农、市民混居区域，管理上基本处于失控状况，已经严重影响了整个城市的政令畅通和社会稳定。&三、基层民主建设滞后，腐败现象严重。
城中村的经济结构已经发生了根本性变化，一些社会公共权力隐含着巨大的经济利益。但在现有的村委会管理体制下，基层民主政治建设相当滞后，腐败现象非常严重。由于城中村管理体制的原因，村民自治章程和村规民约难以贯彻落实，村委会的自我教育、自我管理、自我服务作用没有充分发挥，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督很难体现。特别在换届选举中，工作难度较大，矛盾最为突出。另一方面，村委干部一旦当选，往往利用手中的共同权力大肆损害村民利益。四、村建制不符合现代化城市发展的要求，严重制约着城市的发展。
城市化需要进行整体规划、布局，需要设置各种公共设施、场地等，但城中村及其村民的农村、土地、局部观念较强，城市化意识相对差，已经日益成为城市开发、经济发展以及社区精神文明建设的重大制约因素。行政村建制不利于城市的统一规划、开发、建设和管理，不利于加快推进城市化进程。像一些刚刚从农村被包围进城市范围的城中村，胀、乱、差现象非常严重，已经成为城市形象中牛皮藓地带。
五、资源配置浪费，推动成本加大，耗费了大量有限的城市建设资金。
城中村村居交叉、各自为政、社会资源共享程度低的现象严重影响了城市的发展。实施城市化战略，就必须立足于解决城市资源的优化配置问题，注重提升城市整体功能的聚集效应、承载能力和辐射带动作用。只有推进村改居工作，才能实现村、居公用设施的共建共享，进一步完善城市的综合服务功能，提高城市的承载能力。增强市民的凝聚力，促进城市的稳定和发展。
六、单一经济结构，严重影响城市的整体经济实力提高。
由于城中存在建设过程中，缺乏统一的规划、协调，经济结构畸形化现象非常严重，居民主要依赖房屋出租、简单服务业为生，在某种程度上，他们属于一种隐性失业群体。许多靠房屋出租为生的人整体在打麻将、游手好闲中度日。城市化发展要求高素质的人才，而城中村的村民整体文化素质非常低，在这种情况下，城中村对城市整体经济结构的优化已经造成严重的负面影响，对于提高整体人口素质也带来很大的影响。
总之，城中村已经成为各地推进城市化进程中的一个制约瓶颈，因此，研究城中村，分析城中村改革改制当中存在的问题，提出切实可行的解决问题方案，已经成为国家和我市迫在眉睫的任务。为此，本所以国家发展大计为己任，组织专门的课题调研组对城中村改造改制问题进行专题调研，相信我们的工作成果能够对国家和各地解决城中村问题有所价值。
三、城中村改造必须解决的六大问题
根据城中村改造、改制工作的需要，我们将城中村改造、改制当中必须解决的问题归结为以下六个方面：
（1） 村改居管理体制问题
一、“城中村”村委会的现状
当前，“城中村”的管理体制仍然建立在《村民委员会组织法》的基础上，根据该法的规定，村委会是村民自治组织，集经济管理和社会管理职能于一身，拥有很大的公共权力。近几年，城中村经济飞速发展，土地急剧升值，加上村民投资能力的增强，导致各种建设快速发展。但由于村委会管理体制的原因，结果出现了种种与城市化发展不协调的现象。一是村委会干部权力过分集中，公共财富浪费严重，甚至出现了许多腐败现象；二是规划混乱，村委会乱批宅基地，村民建设不按照城市规划进行；三是债务结构复杂，担保债务多。由于村委会具有经济职能，因此、村委会、村办企业等之间，连带担保现象严重，村委债务结构非常复杂。
这种管理结构，已经严重不适应城市化的要求，城市化要求的全面规划、产业布局、协调发展等要求在城市化推进中，必须改变现有的村委会管理体制。
二、“村改居”实施方案
1、总体目标：“城中村”改造范围内的村民委员会的社会管理职能由居委会替代。经济职能由股份制公司管理机构取代。
2、居委会职能：原村民委员会在改制后取消，市辖区政府按照便于居民自治的原则，在原村委会的范围内设立居民委员会。
居民委员会行使下列社会管理职能，协助市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；
（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；
（三）调解民间纠纷；
（四）协助维护社会治安；
（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；
（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
3、选举制度：居委会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。居委员主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。
4、经费保障：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。
5、办公：居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。
二、居民身份的转变
1、目标：“城中村”改造范围内村民身份全部由农民转变为城镇居民，转居人员将在就业、子女升学、社会保险、最低生活保障等方面得到实惠。
2、程序:首先，在改造范围内的“城中村”，成立农转居工作组，工作组对本村尚未农转居的村民登记造册，报当地户籍管理部门按户籍管理部门按户籍管理制度办理农转居手续。
其次、对达不到城市最低生活保障线、丧失劳动能力的居民，纳入城镇居民最低生活保障，享受城市居民最低生活补助。
再次：对年富力强的劳动力，根据居民自愿原则，组织进行就业培训、法制教育，由政府统筹安排到改制后的村民自办企业、集体股份制企业、市政公用企业等工作；
第四、对于自谋生路、自创企业的身份转变居民，政府可以比照下岗职工的规定，享受各种手续办理、职业培训、税收减免等政策优惠；
（2）城中村改造中的土地问题
一、 城中村的土地现状及其形成原因。
1、城中村土地存在的方式
城中村是城市发展到一定阶段的特定现象的产物，是城市在发展中不可避免的课题。所谓城中村是城市在发展的总体规划中不得不保留的仍在实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。依据我国土地管理法的规定，土地的所有权有国家所有和农民集体所有两种形式。其中农村集体所有的土地，依其使用权的用途的不同，又可分为：农用地（承包经营权）、农建地（乡村企业建设用地和公益用地使用权）和宅基地（使用权）三种形式。在城市化的过程中，有部分农村化入了城市规划的范围，按照法律的规定，这些农村所拥有的土地就应转化为国家所有。但由于村民的身份等没有及时转变，土地依旧是农民所有，农民依旧固化在集体所有制的土地上，因而成为城市中的农民，村庄也成为了城中村。结合本市的实际，我们可以初步把城中村化为三种形态，每种形态的土地存在方式也各不相同。
（1）、已被改造的农村（城市化的农村）。这种城中村的农用地已经基本上被征用完。剩余的只有村民的宅基地和村办集体企业用地。
（2）、已被城市包围的农村（典型意义上的城中村）。这种城中村除有村民的宅基地和村办集体企业用地外，还有部分农用地还未被征用。但随着城市化的改造进程，这种村庄已完全被城市所包围。
（3）、已列入城市规划但尚未进行城市化改造的农村。这种农村处于城市的边缘地带，其土地存在的现状与真正意义上的农村并无区别，农用地、村民的宅基地和村办集体企业用地都还存在。
2、城中村土地现状产生的原因。
城中村土地现状是伴随着城市化的进程而逐步形成的。1978年我国农村开始实行长期土地承包制度后，计划经济时期城市绝对支配农村的体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城、乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。
3、城中村土地改造的目标。
前面已经谈到，根据我国土地管理法的规定，城市市区的土地属于国家所有。这意味着对于目前现存的城中村，其土地性质均要由农民集体所有转化为国家所有。但问题在于，这个转化过程如何实现？从某种意义上说，土地所有权的转化问题是“城中村”改制的难点之一。之所以难，一是因为土地是农民的生存之本，在转制过程中必须充分考虑如何切实保护农民的利益，同时还要考虑到政府利益、社会利益；二是由于“城中村”土地改制必须满足一定的前提条件，是以前期的改制工作为基础的，必须在农转非和撤村转居之后才能进行；三是土地改制涉及行政村多，面积较大，历史遗留问题多，如一户多宅、一宅超面积、集资房等情况比较多，处理难度大。农民也怕变成城市户口后无业可就，无田可耕。怕失去已有的既得利益。怕政府承诺不兑现，在改造中的经济损失得不到合理的补偿。
另一方面，正如我们前面所分析的，本市城中村土地存在的现状是三种形态并存，而每种形态中的土地存在形式又各不相同。那么，在进行城中村改造时，就又存在如何平衡的问题。
二、城中村改造过程中土地转化的法律途径。
1、对城中村土地转化方式的分析：
A.集体农用地转为国有农用地，土地所有权性质发生变化，但使用权权属不变。如果城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续；反之，转制后的集体经济组织如按原用途继续使用时，则是无偿的，相当于划拨使用。
B.集体农建地（村集体留用土地）和村民宅基地，土地所有权转为国有，集体和村民享有土地使用权。其使用也是无偿的，相当于划拨使用。同时享有的优惠政策是，转让时免交土地出让金，这意味着转让金将归现在的村集体和村民所有。
以上转化方式，其有利的一面是：A.在城中村土地改造（转化）过程中，政府无须提供大量的资金给原土地所有者或使用者进行补偿，就可实现土地性质的转变，这样可以减轻政府的财政压力；B.村集体和村民的收益主要体现在以后土地开发的转让过程中，即土地二级市场。
其不利的一面是：A.集体农用地在转变为国有农用地时，原土地的所有者（村集体）和使用者（承包户）将得不到任何补偿；建设单位进行城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续，所付的出让金也是上缴国家的。而不是比照集体用地，采用征地补偿的办法。B.原来农村时，主要的生活来源依靠土地。现在土地转为国有，意味着农民失业。城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而最缺乏的就是创业的启动资金。另外，村民的社会保障问题，也涉及到资金的来源问题。而村集体在解决这些资金来源问题上，除了原村办企业的集体积累外，一个十分重要的来源和渠道就是土地。因此，城中村的改造过程中，没有对土地变现的通盘考虑，将会影响到其他问题的改造进程，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等。
2、我们建议的方式极其法律依据。
从全国看，大量正在进行或准备进行改造的“城中村”并无可供量化的村级集体资产，更无传统意义中的村级集体企业可以提供足够的就业岗位。此时，村民变市民，无非是以失去承包农地为代价，换取一份并无多少实际意义的城市户口本罢了
征用农村集体土地，是涉及被征农民工切身利益的大事，当前征地补偿安置工作中出现了不少问题，一方面是被征地农民只得到低额的一次性征地补偿费，另一方面则是一些地方部门通过土地转让大尝甜头。由于农民的“保命田”被占用，征地款被截留的现象很多。征地补偿标准低，我国《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿倍数，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准为该耕地被征用前3年年产值的4至6倍。但许多地方征地补偿费作明显偏低，主要是在计算上普遍取法定补偿标准的最低限，有的甚至低于法定标准。征地补偿费拖欠严重，在法律规定支付给农民的补偿费，在乡镇、村、村民小组之间长期拖欠打白条，在分配中乡镇、村得大头，农民所得比例很小。个别政府、相关部门在征地过程中搭车收费、层层克扣，使原本较低的征地补偿费分到农民手中少得可怜，致使被征地农民的安置难以落实。对征地安置法律尚无明确规定，政策不具体，致使各地基做法不一，主要安置途径一是货币安置；二是留地安置；按规划预留一定比例的土地，或留用地指标等方式，由被征地集体经济组织从事土地开发和经营。三是农业安置，调整承包土地或开发土地进行安置；四是发展乡镇企业就业安排或由用人单位招工安置；五是保险安置，将征地安置费用购买养老或医疗保险。土地征用是政府行为，补偿费给多少，由单方面决定，忽视农民的权利，是一种不平等的产权转移行为。征地中土地的补偿没有按价值规律办事，侵害了农民的利益，土地补偿的分配也没有法律约束去向不透明，农民有合法权益受到侵害。　&
现行“城中村”改造基本上属于政府主导下的市场化房产综合开发行为，有些地方甚至直接由地方政府在前台操作。现行法律规定，村民对农地只有使用权而无所有权，政府从村民手里征用农地，通常只支付几千元一亩的补偿费，而政府再转手将这些农地拍卖给地产开发商时，地价常常飙升了几十倍甚至上百倍，这中间的巨大差价很大一部分流入了地方账户。再有，不管村民是否对农地拥有所有权，农地至今是村民最后的生存保障。地方政府在享受到“卖”地的直接收益后，理应为村民们的“后路”买单。
城中村土地改造的核心问题
城中村土地改造核心问题是农民失去土地以后无以为业，如何使农民失地不失保，失地不失业，让失地农民安居乐业，就成为城中村土地改造关键问题。对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。具体办法可参照广州市的关于农村集体土地经营权流转管理办法
改造后的土地利用方式
依法建立有利于小城镇经济发展的土地使用制度。在稳定农村土地集体所有制、家庭承包经营政策的基础上，在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权进行合法流转，并依法办理土地使用权变更手续。小城镇发展乡镇企业和进行公共设施、公益事业建设，经依法批准，可以使用集体土地。小城镇内的单位和个人也可以以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业。&加强农民集体所有土地管理。农民集体所有的建设用地要根据国家土地管理法和省的实施办法，依法取得建设用地指标。未经依法批准的农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或出租用于非农业建设。
（3）集体经济与乡镇企业转制问题
&一、 集体经济的现状与存在的问题
城中村的集体经济和乡镇企业都是在城市化不断推进的过程中，依托城市发展的需求发展起来的。对于本市的城中村而言，集体经济实力较大的也有，很弱的也有，不可同一而足。
1、决策不科学
由于在建立集体经济组织的过程中，缺乏科学的论证，加上项目上下完全取决于村委会或村党支部个别人的判断，所以现在的城中村集体经济基本上是建立在盲目的决策基础上的。甚至有许多项目完全形成投资的全面亏损，这种盲目决策造成的投资浪费、亏损现象在城中村非常普遍。
2、产权不清晰
除了一些公共设施比如学校、澡堂、剧场外，城中村的集体企业产权是普遍不清晰的，有的登记为集体企业，但实际上投资主体非常复杂，有集体投入，有贷款投入，有自然人投入，联营、合资投入，还有国家扶持投入等等。村民名义上享有所有集体经济的产权，但实际上这种产权与村民的利益并不挂钩。更有甚者，对于按照《村民委员会组织法》应当公开的关于集体企业经济一块，往往都是不公开的，所以这种产权模式实际上造成了集体经济利益处于一种失控、流失状态。
3、结构不合理
在城市化发展进程中，依托城市经济发展成长起来的集体经济，在产业结构上存在着严重的畸形。从比例上讲，第一产业很少，第二产业几乎没有，基本上所有的集体经济都是服务类型的，比如各种商场、宾馆、歌城、商业门面房等，还有一些规模不等的房地产开发企业，一些依托资源的矿产开发企业等等。高科技、产品型经济成分几乎是零。
4、经营不规范
除了一些收取房租、管理费用类型的集体经济外，绝大多数的集体企业，村委会一般并不进行直接管理和经营。大致可分为三种不规范的经营模式，一种是任命、委托给村委、党委干部的亲戚进行管理，一种是采取对外承包的方式进行管理，再一种就是联营、合作模式的，一般是由对方进行管理，村里收取一些固定的分红。这种不规范的经营模式导致集体经济在很大程度上收益不高，甚至存在着普遍的幕后交易、腐败现象。
5、利益不均衡
由于产权结构的模糊与管理结构的混乱，导致实际上作为真正产权人的村民与实际的集体经济、企业之间利益是严重失衡的。集体经济、企业实际上成了村委会、党支部个别人的摇钱树。近年来，由于城市化的快速发展，城中村的土地等资源价值越来越高，由于利益均衡造成的上访比比皆是。因此，急需要在改造城中村的同时，将集体经济股权化、清晰化。
6、债务负担重
由于八十年中期我国金融管理松懈，这个时候正是城中村经济发展的启动时期，贷款条件的宽松导致城中村企业大量进行贷款建设，结果由于普遍的经营管理不善，现在城中村企业普遍资产负债比例很高，互相连带担保严重。一旦金融机构起诉变现，实际上集体企业就可能面临被抽空的局面。
7、发展后劲差
城中村集体经济的产权结构、管理结构、产业结构的现状，已经对城市经济的未来发展造成很大的负面影响。如果不尽快改变目前的产权结构、完善管理结构和调整产业结构，城中村的上述经济组织就永远不可能发展壮大。
二、 城中村改造中集体经济的改制问题
鉴于以上城中村集体经济的现状和存在的弊病，在改造城中村的过程中，对集体经济进行改制实际上已经成为城中村改造过程当中的一个重中之重，改制的好坏将对城中村未来的发展和社会的稳定产生深远而持久的影响。我们认为，应该从以下几个方面着手解决城中村的集体经济改制问题。
1、改制的目标
城中村集体经济改制的目标应该是，在确保集体资产不流失的前提下，将模糊的集体产权清晰化，根据一定的原则量化成村民的股权。在此基础上，探寻建立产权清晰、权责明确、管理科学、居企分开、结构合理、立足长远的现在股份制企业。在实现集体利益最大化的同时，实现全体村民利益的最大化。
2、改制的程序
集体经济改制，应当尊重严格的程序规范，尽可能做到科学细致，合理合法。我们认为应该按照以下程序进行。
A、由专业会计、审计、评估机构进入，对所有集体经济进行清产核资，资产评估，首先对集体经济有一个总的定量；
B、在定量的基础上，由专业律师事务所按照国家规定，根据投资来源、积累过程，全面审查，对集体经济产权进行产权界定，做出科学的定性结论；
C、在定量、定性的基础上，由专业律师根据不同情况制定出相应的量化分配原则、方案，经全体村民大会公开讨论、修改、通过；
D、根据讨论通过的改制方案，由专业律师协助进行工商登记变更手续，设计未来的集体股权、村民股权管理模式、方案。
3、债权债务处理
从城中村集体经济长远考虑出发，在改制过程中要坚持债权债务问题的彻底处理。对于没有连带担保问题，资不抵债的集体企业，可以依法进行破产重组；对于资产与负债大体相等的集体企业可以在解除担保责任的前提下，进行对外兼并、拍卖重组；净资产较大、优势资产可以利用的集体企业可以进行分立式重组；承包经营、租赁经营期间的债务，一律由承包回租赁经营者自己承担，村集体已经承担担保责任的，应当在改制时限期追回。
4、改制后治理结构
城中村集体经济改制以后，应当根据不同的改制模式建立不同的经济治理结构。不论如何，都要建立一种资本说了算而不是职务、身份说了算的所有者制衡机制。未来的村民依据股权可以行使选任管理者、重大决策、管理监督、分配利润权利，管理者应当对股民负责。对于受托进行管理的，委托人可以随时根据经营情况进行权利变更、调整。未来集体经济公司应选举产生董事会、理事会，根据法律规定行使对集体经济、股权的管理权，享有股权的村民可以聘请律师、财务人员对未来集体经济的运做、管理进行监督、审计。
5、中介组织的作用
为了保证集体经济改制工作的客观、公正、规范化，在改制过程中，应当高度重视社会中介组织的作用。改制工作的总体设计应当由熟悉法律、政策和改制技巧的律师事务所进行总体设计、全面协调，由审计、评估机构对集体经济资产进行全面的清产核资、价值评估。争取在较短时间内，使改制工作顺利完成，尽可能不留、少留遗留问题。
三、 未来集体经济的运转模式选择
1、股份合作制
将城中村现有非企业性集体资产，包括土地收益、公共设施、对外投资、对外债权、公共积累等，经过评估确认其价值后，根据不同的年龄、村龄等指标，量化分配成村民股份。在此基础上，成立股份合作制性质的集体资产经营公司，由股东大会选举产生公司领导，代表居民经营管理量化后的股权资产。持股居民依法享有绚丽管理者、重大决策、收益分红等出资人权利。村民死亡或者调离，其股权可以继承和转让。
2、有限公司模式
将城中村现有企业性集体资产，经评估定量后，依照现代企业制度产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对于净资产部分可以采取公开拍卖、协议转让等方式进行处置，将该类型企业改制成完全符合《公司法》的有限责任公司。对于净资产比较多的企业集体资产，还可以采取保留一部分、转让一部分、吸收一部分的方式，组建多元化投资主体模式的有限责任公司。属于集体的股权由集体资产经营公司拥有，按照村民所获量化股权比例享受分红权等。
3、物业公司模式
对于房屋、店面等集体资产，在评估作价后，可以按照前述原则折算为居民股权。还可以结合部分村民自有出租房屋，共同组建物业管理公司，代表村民对该部分资产进行管理，所收取的房租、承包费等利润，在承担物业公司运转费用后，其余部分由村民按照量化后享有的股权比例进行分配或转股。
4、信托模式
对于一些村民自有的房屋店面或闲散财产，在改制时可以考虑设立资产管理信托公司，由村民集体入股建立信托公司，然后由村民与信托公司签订信托管理合同，由该公司进行统一的规划、管理，确保村民利益的保值增值。
（4）规划与拆迁问题
一、规划调整
——变脏乱村为园林区
如果说武汉市“城中村”改造是一项浩大建设工程的话，那么“城中村”的规划就是绘制蓝图；而“城中村”的拆迁就是为绘制这宏伟的蓝图提供一张洁白的纸张。万丈高楼平地起，要高标准的完成武汉市的“城中村”改造，实现发展的总体目标,首先必须高质量地做好“城中村”规划与拆迁基础工作。
一、 武汉市“城中村”在规划方面存在的问题
1、游离于武汉市城市总体规划之外
由于“城中村”行政体系从源头上讲归宿于农村体系，因此长期以来无论是各级政府还是农村自身的决策者，都将“城中村”定位于——农村这一角色上或者至多是服务于城市的近郊。自然，城市规划——这一城市行政管理便无法或者不能将“城中村”纳入其管理的范畴当中。由此造成了“城中村”被排斥于武汉市城市总体规划之外，任其自然流放。随意发展。虽然是近水楼台但也难得月。
2、“城中村”自身建设规划方面的弊端
基于农村角色的定位，加上规划方面的滞后，“城中村”建设长期处于无序、低水平、初级阶段、各自规划的状态。首先、农村中的决策者仅站在本村的、传统的、封闭村落式的、短暂的、惟利的、自给自足的自然经济角度来规划全村，缺乏全局的、现代化的、开放的、长远的、环保的、充满活力的市场经济的眼光。虽然，“城中村”日益受到城市冲击或演变，但其先天性的农村本质始终无法改变，其规划的格局始终徘徊在城市化的边缘。其次、缺乏统一规划管理。由于农村原先的社队经济单位的存在，导致一村内部又存在若干相对独立的组织主体；联产承包经济模式毕竟是建立在自然经济基础上的家庭经济。所有这些从本质上都跟城市化趋向相背；而有于个人或家庭利益的维护。因此，难免在进行建设时损公利己，缺乏集体或整体观念。所以出现下列问题也就不足为奇了。违法批地、用地、占地突出，违法建房、建厂，房屋建设布局零乱、基础设施不完善、不配套。第三、现有的建设布局极不合理、隐患丛生。住宅、厂房连为一体；存放危险物品的仓库与民居毗连；院大路窄、平坦大道无几、曲折小道遍地分布；垃圾随处存放，污水满街横流；泄洪排水设施简陋或者完全没有。极易发生火灾、洪灾、爆炸、流行疾病、地震挤塌等各种自然或人为的事故灾害。防灾、救灾能力极差。第四、基础设施配套脱节。供电、供气、电讯、煤气、给排水，有的是自行设置、有的是根本没有、有的是破旧不堪功能尽废。
二、 关于“城中村”规划应遵循的几个原则:
1、城市化原则。
2、可持续发展原则。
3、服从城市总体功能原则。
4、继承和发扬传统文化的原则。
5、因地制宜、循序渐进的原则。
6、物质文明、精神文明兼顾的原则。
三、“城中村”规划的几种模式:
1、异地重建生态新村
2、就地规划新社区
3、立足长远、着眼局部、积累经验、持地而待
4、整体翻版、一步到位
四、“城中村”规划的步骤和方法:
1、立即采取严禁扩建、私建的强制性规定，禁止抢建搭建之风。从而便利于规划、特别是减轻拆迁的负担。
2、组织规划、文物、交通、环保、计划等个部门进行一次彻底的摸底统计，对文物和有价值的人文景观、自然景观、湖泊池塘、古树林木都要记录在册。这摸清家底、了解“城中村”实际状况的比经程序。
3、在听取专家意见的基础上制定进行具体规划。确保规划的高标准和超前性。
4、采取听证会的形式通过规划方案，广泛听取多方意见。
5、对“城中村”相关干部和骨干人员进行培训宣讲，确保规划的顺利实施和贯彻执行。
6、进行各种形式的宣传，使规划目标和“城中村”的美好未来前景、意义深入人心，使改造得到广大人民群众的真心支持。
二、拆迁和补偿安置
城中村的改造涉及到许多问题，实际操作难度较大，改造涉及范围广、涉及面大，不论是对旧村村民房屋的搬迁，还是资产评估以及公共开支，一个村就需要上千万元，如何负担和分摊费用，这是摆在政府面前的一个不容忽视的问题。拆迁补偿安置政策的制定更是既要尊重历史，又要面对现实；既要确保政策的科学性，又要确保政策的公开、公平、公正；同时应以切实考虑群众切身利益为前提而对农民进行补偿。拆迁补偿安置这一问题不仅为旧村居民最为关心，也应是政府部门的工作重点，应当被列为城中村改造工作的重中之重。
在城中村改造改制中，对城中村改造建设的拆迁和补偿安置政策以及具体方案的分配标准的制定，应以我国《民法通则》、《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》以及国务院《城市房屋拆迁管理条例》及武汉市《城市房屋拆迁管理办法》等法律法规为依据，制定一整套符合武汉市城中村改造具体情况的拆迁补偿安置方案。
1、城中村存在的现状以及针对不同现状应采取的拆迁补偿安置方案
我国土地管理法规定，土地的所有权分为国家所有和农民集体所有两种形式。其中农村集体所有的土地，依其使用权的不同可分为农用地、农建地和宅基地三种形式。城中村是城市在发展的总体规划中不得不保留的仍在实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。目前武汉市这种城中村共有——个，从按实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况来看，武汉市的城中村可分为以下三类：第一类：完全没有农用地的农村，或已经完全被城市所包围的农村，如移村、菜园村；第二类：有小量农用地的农村和地处城市近期重点建设区域的农村，如南寒村、北张村；第三类：有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村，如南屯村、彭村。目前武汉市列入首批改造的城中村为40个，在这首批改造的40个城中村中，应坚持一村一个拆迁方案
、一区一个规划的原则,针对不同类型的城中村，制定不同的改造和改制方案
，制定适合各村、各区的拆迁补偿安置方案。拆迁补偿安置方案的制定应涉及到需拆迁房屋的资产评估、需分配的各种住宅楼的计价方式，以及分房安置的标准等等。安置标准应细致到有无老人、几个子女、男孩女孩、孩子多大以及离婚后户口如何安置等等，总之，拆迁补偿安置方案的制定应做到既要真正代表绝大多数群众的利益，又要平衡好政府、村集体、开发商和群众等各方面的关系。
2、城中村改造建设中拆迁与补偿安置的方式
根据国务院及武汉市《城市房屋拆迁管理办法》之规定，城中村改造建设中应以作价补偿、产权调换或产权调换和作价补偿相结合的方式对旧村村民进行安置。采取作价补偿安置方式的，拆迁安置补偿费应包括房屋及其他地上物补偿费、搬家费、拆房费、周转费、单位拆迁费等；采取产权调换安置方式的，对已核发房屋产权证的，按载明的建筑面积实行产权调换；未核发房屋产权证的，应根据国家现行对村民宅基地的土地面积标准，测算本村平均容积率来确定标准建筑面积，实行产权调换；采取产权调换和作价补偿相结合安置方式的，应结合各村具体情况制定各村具体的补偿安置方案。
当前急需实施改造和改制的是第一类和第二类的城中村，即移村、菜园村、北张村、南寒村等。这些村庄已完全或基本没有耕地，农业收入在其经济收入中所占的份额微乎其微，而且这些村的“三水三电”等市政设施已完全或基本同城区接轨，而管理体制属于典型的城乡二元体制。这类城中村大都有较强的经济实力，且村领导班子能力较强，村民自愿改造。对这类城中村可实行自筹资金，进行自行改造建设的方案，并由区审核后推荐上报。改造建设原则：一是政府不直接投资；二是不进行商业性房地产开发。城中村改造建设可由村民委员会或改制后新组建的具有相应产权的单位在原地上拆迁改造；也可以与投资商、开发商联合改造或通过招标方式选定开发商独立改造。对开发商的选定应以资金、规划方案、开发商信誉、旧村改建的补偿等四个方面综合考虑，以有利于城中村改造建设的顺利进行。
对于那些集体经济强大的，具有自主改造能力的城中村，可以采取村集体经济主导、非市场化的社区改造模式；将开发商拒之“村”外，自行改造开发，而村里自行开发，在拆迁补偿上，则会充分考虑居民的实际需要，除依据武汉市的补偿办法外，还可结合本村的实际制定补偿措施。
对于那些没有固定的收入来源，或村集体经济相对薄弱、实力欠缺的一些城中村，可在政府的帮助下，同投资商、开发商达成开发改造协议。由投资商、开发商负责对此类城中村的开发，并负责拆迁费、过渡费、搬家费等，由区政府帮助拆迁。在开发之后，对原居民采用回迁和货币两种安置方式。
“城中村”改造之所以在珠海得以顺利开展，主要得益于该市的城中旧村改建配套政策较好地兼顾了旧村居民、开发商、政府三者利益。旧村居民所有合法房屋，均按1：1·2—1·3进行补偿，旧房换新房，且住房的面积普遍扩大；旧村改建中免收土地配套费、消防费、人防费等费用，使旧村居民和开发商同时获益；吸引国内外房地产开发商投资承担旧村拆迁、安置和新社区兴建工作，实行公平、公开、公正的招投标，择优选择开发商；开发商回报可达到同期房地产开发的平均利润率；据珠海市政府有关负责人介绍，政府在城中旧村改建中不直接投入资金，但是政府通过优惠政策投入了高达几十亿元的预期收益，同时，政府在旧村改建中也受益匪浅；大大改善了城市投资环境；改善了旧村居民乃至全体市民居住环境；而且全面提升和加快城市化建设进程，促进当地房地产业上档次。
3、城中村改造建设中拆迁与补偿还安置的资金来源
拆迁补偿安置需要投入大量的资金，资金来源是最关键的问题。在城中村改造过程中存在着利益矛盾的三方，即政府、房地产商和旧村村民。政府担忧拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，因成本过于高昂，政府自己开发的方式往往难以启动，如果依靠优惠政策吸引房地产开发商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场；房地产商的担忧是这种拆迁开发矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没消散正常收益；旧村村民以及村集体经济组织则担忧他们既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区房地产升值前景的好处，他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对既得利益寸金必争。在这个过程中，政府处于主导地位，可以通过另辟一块住宅地来置换城中村的地产，也可以通过放宽房地产商改造城中村中建设高度的限制，以及减免开发中部分附加费用等方式，使房地产商有能力以新建住宅的期权来逐渐置换城中村的现有住房，还可以通过将现有村落住宅的使用证变更为城市住宅产权证，使村民获得可以出售和抵押的完整产权，以此来换取村民在住宅拆迁补偿价格上的让步。
对于开发资金的筹集，可采取村自筹一些，或同开发商合作的方式，同时需要政府的政策扶持。具体可有三种方式：
(1)、由当地村的集体经济或改制后的股份制经济实体筹措。可以考虑由集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资和筹措银行优惠贷款等；
(2)、由所在区政府财政切块拿出一部分资金，专款用于“城中村”改造；
(3)、市政府支持。主要通过减免“城中村”改造的各项税费和提供部分市政基础设施和公共配套设施的建设.
总之，城中村改造当中的规划调整与拆迁工作，对于已经没有农建地的城中村来讲，是触动居民利益最大的一项工作，政策措施得当，就可能得到村干部和村民的支持，保障规划调整与拆迁改制工作的顺利完成，确保社会稳定，政策措施不当，势必会遭到居民和干部的抵触与反对，给拆迁改造工作带来难以估量的工作难度。为此，建议政府在此方面工作开展前，应当做好以下几方面的工作：
1、在具体方案出台前，委托律师事务所等中介组织，根据不同类型的城中村，对干部群众进行实地调查，分析出解决问题的难点所在，在制定政策时仅可能做到尊重大多数人的意见，维护大多数人的利益；
2、工作开始前，一定要有地方立法或政府规章作为依据，各区应当按照统一的法律、法令、规章进行统一行动，不能发生不同的区域政策不一样的情形；
3、认真做好宣传工作。在相关政策出台后，一定要动员各级干部有法律部门配合，对政策出台的背景、对村民利益的考虑、相关优惠措施等进行广泛宣传，让村民切实感受到政府的良苦用心和巨大决心；
4、对于拆迁改造发生的利益调整矛盾，要借鉴长风大街改造的经验，号召党员干部发挥模范带头作用；对于极少数自私自利的尖子户，尽量多做争取工作，无法做通工作的，由法院依法进行强制拆迁。
城中村改造中的环境问题
环境是人类赖以生存的栖息地，涉及到国计民生的大事，环境的好坏不仅直接影响了人们的工作、学习、生活，而且反映了一个城市的市容市貌、文化的文明程度，进而关系到城市现代化的发展。
一、城中村的环境现状及解决方案。
1、大气问题，城中村是城乡结合部的农村随着城市发展演变而来，依旧保留着农村一家一户、一院多房的居住模式和原煤起灶的方式，随着城市建设的扩大、土地的占用，这些村民得到了经济实惠，使原来一家一户的平房变成一家一栋小楼房，做饭的小火炉变成了又取暖又生活（洗澡）的小锅炉，这些小锅炉是最原始的土产品，不但存在安全的隐患，同时污染物严重超标，众多的小烟筒形成了一个污染群体，直接影响到了武汉市的环境质量。经初步测算：武汉市共&&
个城中村，平均每个村100户计算，一户一年按&
吨原煤消耗，全武汉市的城中村耗煤量达到&&&
吨，按无组织排放计算，烟尘每年向大气要排放&&
吨，二氧化硫排放& 吨。
解决方案：首先要大力宣传环境保护法律法规，提高村民的环境意识，在此基础上要从根本上解决大气的污染问题，从两个方面着手：一方面在条件具备的情况下，搞大型的集中供热，把所有的小锅炉彻底推倒，或者引进天燃气、利用煤气、电改变燃料结构。另一方面是在条件不具备的情况下，搞联片采暖，每个城区实地调查，根据情况因地制宜拿出实施方案，大力进行发动宣传，因地制宜搞出试点，2004年全面推开。在搞联片采暖条件不成熟的情况下，城中村的所有家庭灶口使用液化器气、饮食娱乐业的灶口、锅炉、茶炉一律使用型煤、无烟煤等请洁燃料。
2、污水问题
由于没有统一的下水管网（市政设施）城中村的村民仍保持着农村习俗，饮食、洗菜生活废水顺手院子一泼，加之现在有小锅炉洗澡、采暖等污水不加任何处理大量的排放，不仅污染了地表水，也是地下水污染超标的重要原因之一。
解决方案：城中村的改造，市政工程的建设，统一的规划，生活、生产的污水统一进入城市管网，并进行统一的污水处理。
3、城中村的环卫垃圾问题：
现状，城市新区划分后，城乡交错的城中村区地问题并未解决，环卫工作也未列入市区管理。城中村垃圾暴露。其原因，即有农业人口，又有城市居民，但政府不承担清运任务，农村管理不善，无规范的管理规定，垃圾清运收费无标准，城乡管理不协调，加之清洁作业人员服务意识较差，使垃圾清运工作在城中村难于落实。
解决方案：
（1）、将城中村的环境卫生工作纳入城市化管理的范畴，组建城中村市容环卫站及清洁环卫队伍。配备必要的环卫作业机具设备，安排必要的经费，专门负责城中村的市容环卫管理工作。
（2）、尽快出台环卫清洁作业体制改革具体政策，把环卫清洁工作推向市场，有利于提高服务质量，增强服务意识。
（3）、在全市推行上门收采垃圾，政府制订城乡统一相应的政策，配备收集车辆，出台上门收费标准，真正实现从源头上解决垃圾暴露问题。
4、城中村的绿化问题：
1、现状，市区重新划分后全市众多的乡村虽划入市区，但绿化管理体制还是保持原有不变，城中村的绿化属于林业局管理仍是原有农村一种简单的植树造林传统方式，市区属于园林绿化局管理，因此城中村缺乏城市的园林绿化统一的管理和设计
解决方案：在体制上进行改革，由政府统一地科学协调，系统归口，把城中村列人城市化的统一规划进行绿化管理。
总之环境问题是一个非常重要的问题，要随着城中村的改造而同时解决，社会效益环境效益经济效益要综合考虑，同步规划同步建设同步运行，而决不能在改造完后再去考虑。
（5）社会保障问题
&&&&一、“城中村”社会保障体系现状
国民经济的快速发展和城市化水平的不断提高，城市规模进一步扩大，新兴城市大量涌现，为我国经济的快速和持续发展增添了新的增长点、注入了强劲的推动力。同时，一些地方在现有城市规模扩大、新兴城市建设的过程中，普遍存在城市中的农村——即人们所说的“城中村”。
“城中村”是新兴城市发展到一定阶段的特殊现象和产物，是城市在发展中不可避免的课题，是城市在发展的总体规划中不得不保留的仍在实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。“城中村”的存在反映了我国城市与乡村仍处于二元化的经济体制结构之中。在国家快速推进工业化进程时，城市往往以超常规的速度发展，一些城市边缘地区的农村很快就进入了城市的规划之中。但是，在“城中村”农村人口的制度上，仍没有改变城乡就业、城乡户籍、社会保障等政策，“城中村”农民在集体所有制的土地上，依然是城市中的农村。这只是“城中村”存在的原因之一。其二，随着我国社会经济的快速发展，城市经济的规模收益递增的特点越来越显著，城市规模越大，效率越高。城市功能的扩张，使进城农村的土地大幅升值，这就给“城中村”带来了巨大收益，只要是农村户口，每人每年就可获得几千元甚至上万元的收入。此外，有的村民有社保和医疗保障，甚至有的还享有分红继承的权力。这样“城中村”农民不会轻易放弃已有的既得利益，再加上不愿意迁离本土的思想根深蒂固，以及有些地方政府安抚政策不到位或不落实，“城中村”的转制一直是一个难点。第三，人口增加与土地减少的国情性矛盾也是造成“城中村”长期存在的重要因素。农村人口控制相对宽松，“城中村”的优越生活条件，造成人口不断增加。而“城中村”的土地逐渐减少，这主要是三方面的因素造成的，一是人口增加而宅基地面积也要相应增加；二是国家由于公用建设征用其土地的数量也不断增加；三是“城中村”集体经济组织为发展集体经济将农用地转为非农建设用地不断增加。土地是“城中村”农民的基本生存资料，它承担的对农民的福利保障功能大于其生产功能。如果改为城市居民户口就意味着失去赖以生存的土地。在政府不能完全保证村民获得生存保障的前提下，“城中村”有其存在的必然性与合理性的一面。?&&&
目前，一些新兴城市中的“城中村”普遍存在基础设施建设薄弱，村内建设杂乱无章，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题。在有些地方已经到了影响城市的形象的地步，成了制约城市发展和提高城市品位不容忽视的因素。因此，解决和消除“城中村”问题是新兴城市不能忽视和回避的重要课题，是社会经济发展对城市提出的客观要求。
解决和转制“城中村”虽然是一个棘手问题，但是，它符合国家和人民的长远利益。只要政策明确，工作方法得当，以代表人民的根本利益为出发点，难题也就自然易解了。解决“城中村”问题，要消除三个障碍。第一，要消除“城中村”农民的思想上障碍。说白了就是要解决农民存在的“三怕”：一怕变成城市户口后无业可就，无田可耕。二怕失去已有的既得利益。三怕政府承诺不兑现，在转制中的经济损失得不到合理的补偿。第二，要消除政策上的障碍。对“城中村”的政策涉及一系列的政策问题，如土地利用制度、户籍制度、城市管理体制等政策法规问题。在没有统一现成的东西作依据的情况下，一是必须经过村民大会表决。二是要因地制宜，不能一刀切。第三要消除成本上的障碍。“城中村”转制涉及许多问题，说起来容易做起来难，因为不论是搬迁，还是资产评估以及公共开支费用都是很大的，有时一个村就需上千万元甚至上亿元。怎样分摊和负担都是不容回避的问题。地方受财力所限，迟迟难以出台相关政策解决矛盾。也是“城中村”得以长期存在的一个重要因素。城市化是社会发展的必由之路，也是眼下各级政府的工作重点。问题是，顾全大局的“城中村”的农民在以成本价出让了自己赖以生存的生产资料之后怎么办？进城之后又怎么办？谁来保障农民的切身利益？面对时下“要地不要人”的城市化模式，农民的顾虑至少有三：征地补偿不足以支付失地后的养老、医疗等保障；失地后意味着成为城市中没有失业保障的失业市民；村没了，地没了，但集体资产消失不了，这份遗产怎么处置？农转非、撤村建居、合作社股份制转制等等，不单是户口本的更换；旧村变新社区，更重要的是要让失地农民从经济上、心理上完成身份的转换，顺利融入城市生活。“城中村”农民是城市化发展的参与者、建设者和受益者，解决城市化问题首先要解决好“城中村”农民的实际问题。只有解决了农民的后顾之忧，城市化的步伐才会更快，社会才会更加稳定。
针对上述“城中村”改制中的问题，结合武汉市的实际情况，建议采取以下多层次、全方位的社会保障体系。
二、建立、完善社会保险体系
一、养老保险
1984年，中国各地开始进行养老保险制度改革。经过近20年的改革，中国的基本养老保险制度已经形成社会统筹和个人帐户相结合的模式，但主要局限在城镇企业的职工养老保险制度，在农村，从1991年开始，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度形成以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人帐户模式。在山西省，没有专门针对农村养老保险制度的规定，主要也局限在对城镇企业的职工养老保险制度的规定，确定的是养老保险基金实行省、地两级管理，省对地、市实行差额调剂，地、市对县实行统收统支的模式。
目前，在实行“城中村”项目转制中，为了保护村民的合法权利，应该把“城中村”村民纳入现有的城镇居民养老保险的范围内，让改制后的村民享受城市居民同样的社会保障。最主要的是政府要保证这项工作的顺利实施，这就需要政府扩大养老保险的覆盖面、强化养老基金征缴和清欠任务落实到人，层层签订目标责任书，严格考核兑现。对各级政府内部负责养成保险金工作人员没有认真履行自己的职责的给予行政处分等。对企业法人代表不得授予荣誉称号，不得享受政府及有关部门的各种奖励、奖金。同时，各级政府每年要对落实情况进行一次专项督查。在具体运作当中，要针对不同村庄、不同年龄层次、学历、性别制定出切合实际的养成保险法规，尽可能地将历史遗留问题与新制度划分开来，实行“老人老办法，新人新办法”的原则，具体方法可以实行社会统筹和个人帐户相结合的模式，在“城中村”转制前的缴费，由出让土地的收入或者村里的集体积累，负责缴纳平均收入的20%，个人缴纳平均收入的8%，在“城中村”转制后，过渡到由用人单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳本人工资的8%。同时把不同历史时期的人划分开来，而不是让新人继续进入老制度。特别是在改制过渡期间如何进行，政府应做出特别规定，或做出原则性的规定。然后根据各个“城中村”的实际情况，即有利于城市的整体发展，整体规划，又能解决“城中村”村民的后顾之忧的原则分别处理。
二、医疗保险
我国政府从1988年开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革；1998年，开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度；
2002年，中央发布《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，针对目前农村卫生工作比较薄弱，体制改革滞后，资金投入不足等现象，提出到2010年，要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。对“城中村”居民成为城市居民后，如何实施医疗保险，并没有一个统一标准，各省也是在“城中村”转制过程中，根据本省、本地区的实际情况进行一些试点。在我省实施“城中村”转制过程中有针对性的进行一些试点村落实行医疗保险，并结合城镇职工医疗保险中的一些好的经验，好的措施吸引进来，形成一套比较完整的医疗保障体系。
具体实行仍以社会统筹和个人帐户相结合的模式，在“城中村”转制前的缴费，由出让土地的收入或者村里的集体积累，负责缴纳平均收入的6%，个人缴纳平均收入的2%，在“城中村”转制后，过渡到由用人单位缴纳工资总额的6%，个人缴纳本人工资的2%。同时建立以大病统筹为主的新型“城中村”转制后的合作医疗制度，重点解决村民变居民后因患传染病、地方病等大病而出现因病致贫、返贫问题。还要建立由政府、集体、社会、个人举办的医疗卫生机构体系，推进原乡镇医疗机构（卫生院）的改革，增加政府向该类地区卫生经费的投入。
三、失业保险
自1986年开始，我国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1999年，国家颁布《失业保险条例》，把失业保险制度推进到一个新的发展阶段。
“城中村”转制后，原来的农民失去了土地，失地后意味着成为城市中没有失业保障的失业市民，必须进行再就业，也应纳入我国的失业保险体系，由企业和职工共同缴纳失业保险费。单位缴费比例为工资总额的2%，个人缴费比例为本人工资的1%。在非因本人意愿中断就业并且办理失业登记和求职要求后，开始享受失业保险待遇。
四、生育保险
1988年，中国的一些地区开始进行企业生育保险制度的改革，1994年，有关部门制定了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险费由企业缴纳，个人不缴的制度。
在“城中村”转制过程中，对于已婚妇女应当给其建立一套适合其合法权益的生育保险制度，解决了他们的后顾之忧之后，会为转制的顺利实施扫清障碍。在实际制作过程中，可参照《企业职工生育保险试行办法》实施。
三、建立、完善社会福利制度
社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊群体提供生活保障，维护生活权益而建立的制度，为此国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。有关法律法规规定：对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养，对农村孤寡老人符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行；对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。具体要建立、完善以下社会福利制度：
一、救济制度
农村社会救济主要包括救灾和扶贫。在社会救济方面，普遍存在标准偏低、资金不足和覆盖面窄的状况。国家应在转制后的“城中村”逐步建立最低生活保障线的社会救济制度。各级财政要增大对社会救济的支持，以保障农民最低生存需要。
二、优待抚恤和退伍军人安置制度
优待抚恤和退伍军人安置是一项特殊的保障，是涉及国防建设和农村稳定的十分重要工作，这方面的主要问题是补助标准偏低、革命残疾军人的医疗就医难，军人优待金主要通过乡统筹而导致贫困乡的补助标准更低、复员退伍军人安置难等。因此除扩大统筹范围以解决乡镇间负担不均衡外，各级财政应增加支出，力争保护优抚优待对象的生活水平不低于当地平均生活水平和解决残疾军人的就医难问题。农村社会福利的改善方面，地方财政应适当增加投入，走依靠地方、集体和社会力量来逐步加以解决和完善。
四、优抚安置制度
优抚安置制度是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助；对义务兵家属普遍发放优待金；对革命伤残军人等重点优抚对象实行医闻费用减免；城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置，对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助。革命伤残人员伤残抚恤金、烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属(以下简称“三属\\\\\\\")定期抚恤金和在乡退伍红军老战士、红军失散人员生活补助标准。
四、最低生活保障制度
1993年，我国开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到1999年，全国所有城市和县城均建立了最低生活保障制度。同年，颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市所有居民提供最基本的生活保障。
“城中村”改造后的居民的最低生活保障的资金，要由地方政府列入财政预算，地方政府根据维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民可以申请领取最低生活保障待遇。
五、社会互助制度
邻里互助是中华民族的优良传统。2000年颁布的《社会公益捐赠法》，对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。我国积极倡导政府机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶持贫困记脱贫致富。“城中村”改造后，基层政府通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。也可以参照全国各级工会组织每年开展对困难职工家庭的“送温暖”活动，建立起“城中村”改造后的“送温暖”活动。​
四、支撑和保障&
一、职业培训、就业和再就业&
&&&&为解决“城中村”农民转为居民后的就业问题，首先就要开展就业培训工作，要在“城中村”改制中全面推行劳动预备制度。各区劳动就业训练机构要为“城中村”有劳动能力和就业要求的居民（原村民）开设专门的技术培训，可由居民选择参加减、免费培训一次，培训经费从区财政专项资金列支。其次，积极推荐就业。认真做好“农转非”居民的推荐就业工作，充分利用市、区、街道、居委会四级劳动就业服务网络，优先为就业困难的“农转非”居民提供就业服务。各级有劳动就业服务机构每年至少帮助有劳动能力和就业要求的“农转非”居民推荐就业一次。&
&&&&解决无地农民如何生存，应建立就业机制、培训机制和考核机制，把政府行为与市场机制相结合，就地安置与外向发展相结合，充分就业与社会保障相结合，办市场，兴企业，吸纳农村劳动力。通过调整产业结构，把农村劳动力从传统产业转向第三产业。对部分较难适应新岗位的农民，采取外购土地的办法，重新安排其生产。&
二、培养高素质的领导人&
&&&&组织人事部门要抓住对“城中村”改造后的领导的任免权，保证基层领导&“听使唤”，这也是大连、苏州、北京等城市发展经验。政府应有计划对城中村基层领导，尤其是年青领导，进行现代城市经济与规划建设管理的专项培训，提高其认识水平。&
三、抓好学校教育工作&
&&&&原来村里建起的幼儿园、学校等公益性设施和非经营性设施，应该交接给政府，居民今后的劳动就业、子女升学、社会保障等，应该与城市居民接轨。“城中村”的孩子从小在复杂的地方成长，对他们的品德容易造成负面影响，而他们的父母由于自身文化、观念的原因，对他们的正面影响又相当的有限。同时，“城中村”的孩子家庭经济条件较好，他们中有的人从小娇生惯养，缺乏吃苦耐劳精神。这些，都是前几年媒体报道过的“城中村”里产生“二世祖”的原因。教育的规律是：身教重于言教。而“城中村”里有的父母在这方面是做得是比较欠缺的。&
&&&&已经富裕起来的“城中村”，其实是非常舍得在教育上投入的。有些“城中村”学校的硬件，已经不比社区学校差，但是教育的效果是在互动中产生的，教育需要教师和孩子间的互动，同样需要家长和孩子间的互动。“城中村”孩子的教育，缺乏家长与孩子间的互动。应该了激发、鼓励这种互动，设立家长学校，请教育专家给家长上课，提升了家长的家教能力和他们自身的素质，激发了他们的家教热情，通过家庭教育，体现在学生身上出现的效果。&
四、资金来源、管理和监督&
&&&&建立社会保障体系，需要大量的资金，我们建议，应从征用土地补偿金和村集体经济组织的公积金及其它收益中提取社会养老保险费、医疗保险费、失业保险费、生育保险费用等，多渠道实施保险制度，建立和完善“农转非”人员的社会保障制度。“城中村”转制后的居民，享受城市居民同样的社会保障。已参加工作的“农转非”居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。&
&&&&为避免管理监督不力，部分地方出现这样或那样的问题，如多部门争办农民养老保险而形成部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等，加快新型社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理和监督，使其纳入规范化轨道并健康发展。首先要完善管理体制，使社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。其次，建立统一的社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。社会保障的职能部门主要涉及到民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进社会保障事业的发展。第三、要针对不同的社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。&
&&&&还要提高管理效率，职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。提高行政管理人员的素质，改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法。&
&&&&对社会保障还必须强化监督机制。就国家对社会保障工作监督机制的强化而言，主要包括：(1)强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等；(2)强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会保障职能部门的监督等；(3)强化农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督；(4)利用行政诉讼等司法程序进行监督；(5)重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。&
五、保险金的委托发放&
&&&&对基本养老金，要全面实现由社会保险经办机构委托银行、信用社、邮局等社会服务机构发放。失业保险金，由失业人员凭失业保险经办机构开具的单证到指定银行领取。基本医疗保险统筹基金支付的医疗费用，由经办机构和定点医疗机构、定点药店直接结算。生育保险基金支付的医疗费用也由经办机构和定点医疗机构直接结算。&
六、法制建设&
&&&&对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。农村社会保障关系依其内容不同，可分为以农民养老保险、医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系，以救灾和扶贫为重点的社会救济关系，以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。如果把上述内容概括起来，并就其共同点加以归纳，农村社会保障关系又可分为农村社会保障体制管理关系，农村社会保障资金筹集关系，农村社会保障项目标准确立关系，农村社会保障发放关系，农村社会保障监督关系等。&
&&&&“城中村”转制的关键是利益问题，特别是村民的利益，所以要尽量做到合法、合情、合理。我国农村社会保障立法的原则应主要包括：普遍性保障和重点保障相结合的原则，与农村经济社会发展相适应的原则，满足农村基本生活需求的原则，权利与义务相一致的原则，政府统一管理与农民自我管理相结合的原则等方面。&
&&&&目前，我国已经有《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》、《关于建立城镇基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《关于进一步加强农村卫生工作的决定》、《企业职工生育保险试行办法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律、法规、政策，但是，以上主要是以政策为主，在未来，国家应加快《社会保险法》、《基本养老保险条例》等相关法律出台的步伐。&
七、加快出台配套政策&
&&&&城中村转制要政策先行，尽快制定出切实可行的配套政策。这些政策要涵盖到城中村转制全过程的各个环节：包括原房屋和土地的确权、违法建筑的处理、宅基地管理、集体经济管理、拆迁补偿安置、转制资金筹措的原则等。配套政策的核心和关键是要处理好村民的现实利益和最终出路，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方的利益关系。&
&&&&长远来看，城中村必然被转制为城市的一部分，而近中期则始终应坚持渐进方式。解决城中村问题的方式与力度，要考虑社会承受能力。在有限的近期内，可维持村(镇)办企业集体经济所有权、经营权不变和村民享受的福利待遇不变，远期则应与城市人口同等对待。
八、几点思考
&&&&在整个社会保障制度方面，价值取向与建制理念还需要再确定；基本养老保险方面，统账结合模式的实践表明了世界银行的三支柱方案并不完全适用于中国，这一制度还需要修订甚至是重大的变革；医疗保险中个人账户实际作用不大，而统筹基金到底解决什么问题还有疑问，这一制度应追求的目标是费用控制还是国民健康还需检讨；失业保险是继续单纯的保险制度安排还是向促进就业方向转变，仍需再探讨；贫困救济是只要最低生活保障还是建立综合援助制度，也是要深思的问题。这些都需要在检讨中进行再选择。这些都表明“中国的社会保障政策仍在选择之中。”&
&&&&“城中村”转制是贯彻落实党的十六大精神，全面推进太原市城市进程，提升城市功能、城市品位的重点项目，梁剑杰律师作为向社会提供法律咨询的专业律师，在“城中村”转制过程中，秉承“智者居于侧”的服务理念，愿意与团队其他律师接受政府的委托，进行社会保障体系方面的各个层次的民意调查，解答村民的疑难问题，为政府的决策提供立法建议、法律咨询，帮助构架社会保障体系，设计社会保险、社会福利等可行方案。&
（6）未来的发展问题
&&&&&引导城中村的城市化，不单是规划建设问题，还涉及经济、人口、土地等方面的配套政策与措施，城市应承担更多的经济、政策上的义务，最终目的是同步实现城中村的城市化与城市经济发展。为此，除继续强化规划控制措施外，建议从八个方面入手，标本结合，综合治理。&
&&&&(一)&从发展决策入手，进一步集中城市决策权&
&&&&城市规划管理应自上而下实施，若以“块块为主”，将助长局部利益。不久前国家宣布停止设立新的县级市，表明这个问题已开始受到重视。“撤市（县）设区”，撤村设街，人口农转非是未来区域中心城市行政区划改革的方向。深圳市1997年撤宝安县，设宝安区、龙岗区，为改善城市人居环境，提高城市环境质量，以及高新技术产业的发展排除了长期干扰因素，这不啻是历史性的举措。广州目前实行的市、区(县级市)、镇(街道)、村(居委)二级政府、四级管理的行政体制，总的来说仍符合当前社会实际。但应进一步加强市级政府决策的权威性、有效性。建议将城市总体规划范围内的村镇则逐步改为区街体制。&
&&&&(二)&从城中村内在要求入手，启发、鼓励其自身进步&
&&&&失去耕地的城中村，经济构成中已没有农业成分，必须转向第二、三产业，体制上也应向城市管理体制转变。广州部分城中村已逐渐意识到这一点，对自身长远发展问题已有所觉悟。如天河区石牌村于1997年5月组建企业集团公司；在1999年5月的‘撤村改制’过程中，杨箕村投了100%全票等。对此，应加以鼓励引导。&
&&&&(三)&从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制&
&&&&目前广州在城市扩张过程中，“只占地，不管人”，使城中村社区仍停留在松散落后的传统农村状态，没有同步实现人的城市化。为此，必须改革城市土地、人口与规划管理体制，走城市主导型的城郊农村城市化道路。建议将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。&
&&&&城中村村民不愿意放弃农村户口，是因为：1、村民教育水平低，即使&“农转非”也不能改善他们在城市谋职难的处境；2、农村户口可满足村民生育两胎的愿望，即使超生，也无开除公职之忧；3、农村户口是参与村镇经济收入分红的条件；4、农村户口拥有60－80m2/人的宅基地配额，村民可建屋收取租金。针对以上状况，必须从户藉管理上将并不务农的“村民”纳入城市人口管理系统。如对2000年以后出生的城中村子女一律纳入城市户口，政府提供教育、就业上的优惠倾斜。同时，逐步理顺市、区、镇、村之间的事权关系、利益关系。进一步集中城市土地、规划的管理，建立健全“五统一”机制(“统一规划、统一开发、统一出让、统一招商、统一管理”)，为解决城中村问题创造体制上的条件。&
&&&&(四)&从经济入手，将城中村纳入城市经济体系&
&&&&城中村问题的核心是农民失去土地以后无以为业，对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。一方面，政府对这类公司提供优惠税收与财政政策，另一方面，集团公司具有经济与社会双重职能，经济职能是经营城中村继承的企业、物业，社会职能是设法改变城中村传统社会型态，促进社区城市化。或许有人会问，农民失去了耕地，再失去栖身的城中村将何以为生？其实，城市征用农村土地所付出的代价已可以为村民提供更好的教育机会和生活机会，村民完全有条件凭自己的劳动加入到千百万城市产业大军中去。如果靠“食利”为生或将土地征用补偿费用于消费挥霍，再多的补偿也不够。&
&&&&(五)&从文化入手，针砭城中村弊端，弘扬城乡融合与现代文明&
&&&&利用传媒树立正面典型，促进村民转变观念，融入城市社会。要调和城乡冲突，长远之计在于提高村民素质，扫荡黄赌毒，抨击丑恶、媚俗、低级趣味的社会现象。为使村民融入城市社会，可向村民提供就业上岗培训、普法教育机会关注村民后代教育问题等。一旦没有了“城中村人”，城中村存在的时间也不会太久了。&
&&&&(六)&从法律入手，严肃处理城中村所滋生的违法现象&
&&&&要在短期内扭转城中村治安混乱、违法建设的现象不是一件容易的事，但可集中力量抓一两个典型，细致检查城市治安与规划建设执法情况。此外，应加快地方性配套法规的立法，建议近期制定《武汉市村镇规划管理条例》《规划发展区村镇住宅规划建筑条例》《&&武汉市村镇人口管理办法》等法规，明确城市与村镇的法律关系，明确城市周边土地权宜让渡的法律程序，建立公平、公开、公正的村镇集体土地一级、二级市场。&
&&&&(七)&从组织人事入手，培养高素质的村镇领导人&
&&&&组织人事部门抓住对村镇领导的任免权，保证基层领导&“听使唤”，这是大连、苏州、北京等城市发展经验。政府应有计划对城中村基层领导，尤其是年青领导，进行现代城市经济与规划建设管理的专项培训，提高其认识水平。&
&&&&(八)&借鉴其它城市处理城乡矛盾的经验&
&&&&对于村镇聚落来说，深圳与苏州的经验值得借鉴。近十年来苏州新区与新加坡工业园区开发了130km2土地，是苏州老城14km2的近十倍。新加坡工业园区位于农业发达、村镇密集地区，一次性征用数十平方公里土地，将区内分散的村镇聚落，迁移到区外，实现了“空城转让”，苏州新区内的村镇聚落，&则统一规划，建设集中的村民居住区，这些居住区在秩序、文明友善与美观整洁上，堪与城市别墅区媲美。深圳市最近加大治理城郊村镇，如宝安县有的村镇选送优秀青年进大学深造，有的村镇把平时自由懒散惯了的14～35岁无业青年，组织起来举办青年培训营，有军事训练、形势教育、专题知识讲座等。将青年学习、培训情况与本村股份公司分红及其它收益挂钩，同时为他们寻找就业机会。&
&&&&长远来看，城中村必然被改造为城市的一部分，而近中期则始终应坚持渐进方式。解决城中村问题的方式与力度，要考虑社会承受能力。在有限的近期内，可维持村(镇)办企业集体经济所有权、经营权不变和村民享受的福利待遇不变，远期则应与城市人口同等对待。&
五、本课题组的调查建议
&&&&城中村问题是任何一个政府在推进全面城市化进程中所不得不面临的一个重大问题，解决的好坏直接影响到城市的稳定和城市社会、经济生活的整个方面。因此，我国的广州、济南、石家庄、成都等地都已经开始尝试探索解决城中问题的方式方法，太原市目前有————个城中村，涉及——万人口，城中村的位置分布在市内的各个区域，这次六项整治工作中，城中村问题已经明显地暴露出来，到了非痛下决心解决不可的关键时刻。实现武汉市的率先发展、全面工业化的整体目标，城中村问题解决得越好、越彻底，目标就越容易实现，反之，就会出现目标脱节、拖后腿的现象。为支持武汉市委、市政府的宏伟目标，协助政府做好城中村改造改制工作，本课题组特郑重提出如下建议：&
一、建议太原市人民政府认真组织专家对本所所提一揽子方案进行详细论证，并对相关建议方案进一部予以完善；&
&二、建议市人民政府在城中村改造、改制前，组织城建、民政、公安、规划、劳动、社保等相关部门，对城中村改造、改制问题进行详细的讨论、协调，制定明确的职责分工；&
三、在充分讨论的基础上，针对城中村改制当中需要解决的问题，分别制定或统一指定有关城中村改造改制的地方性立法、政府规章，一定要使城中村改造、改制有法可依；&
四、一定要做好改造、改制的宣传教育工作，使广大城中村居民充分理解城中村改造、改制工作的积极意义，支持和配合政府的工作；&
五、做好试点工作，选择不同类型的城中村分别进行试点，树立改造典型，使广大城中村亲身感受到改造、改制带来的优美环境、稳定局面和延续的经济利益；&
六、充分发挥专业律师、会计师、评估师等中介机构的作用，尤其要注意发挥律师在整体改造、改制工作中的主协调作用、和节省财政费用，化解社会矛盾的作用。&
晋明辉律师
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