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比较财政学 投稿：孔晗晘
幻灯片1 比较财政学 朱俊立 幻灯片2 第一章 导言 ? 一、比较财政学的时代要求 ? (一）20世纪90年代之前 社会主义计划经济体制下的财政与资本主义市场经济体比较制下的财政作比较。 幻灯片3 （二）20世纪90年代前后东西方几乎同时发生重大变化…
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比较财政学
? 一、比较财政学的时代要求
? (一）20世纪90年代之前
社会主义计划经济体制下的财政与资本主义市场经济体比较制下的财政作比较。 幻灯片3
（二）20世纪90年代前后东西方几乎同时发生重大变化
? 苏联、东欧国家社会性质变化
? 西方传统的凯恩斯主义受到冲击，新公共管理运动兴起。
? “再造政府”等
要求人们在新的分析框架中对财政制度进行比较。
（三）比较财政学的新任务
20世纪90年代以来，我国进入社会主义市场经济建设阶段对不同市场经济模式下不同财政制度和运行方式进行比较。
第二章 财政运行的经济体制背景比较
? 一、盎格鲁—撒克逊模式及其特征
? 以美国经济为代表
（一）突出强调市场机制在经济运行中的作用，政府对经济运行只能起到有限作用 幻灯片2
（二）在公平和效率的选择上，更推崇经济效率而相对忽视公平
? 美国约40%的人口只拥有全部财产总量的5%。
平均每8个美国人就有一个生活在贫困中。
（三）强调市场导向和消费者导向
? 货币投票
政府供给公共产品应借助市场机制，按照纳税人的需要来提供。
（四）生产要素具有较高的流动性
? 移民社会，崇尚自由，人口流动
通过股票市场融资，资本的流动性也较强。个人持股占主导地位。
（五）私人企业地位突出，并拥有相当充分的决策经营权
美国拥有企业2000万余家，几乎全部是私人企业，只要合法经营、照章纳税，其他任何超市场力量都难以干预或介入它们的运营。
（六）企业经营运营建立在资本市场主导的金融体制上，经营只强调股东利益至上 股份制有限责任企业是主导力量，年销售额在100万美元以上的企业普遍采取这种形式，占企业数量的15%，占销售额的90%以上。主要通过金融市场融资，资本来源于股东，“股东资本主义”。
（七）雇佣劳动者享受相对有限的法定权益和社会福利
? 公司没有为雇员谋取利益的义务，与欧洲国家往往通过法规使雇佣劳动者参与企业管理
的做法不同，美国雇员参与企业决策的机会甚少。
美国更强调个人对自己的命运负责。
（八）社会的主流观点是个人主义
认为社会的主要目地是促进个人福利。个人主义的基本元素：人的尊严、自主性、隐私、自我发展、抽象的个人。核心价值：平等与自由。自主性、隐私和自我发展则代表了自由的3个层面。
（九）看待社会成员间关系的主导观念是机械论观念
? 机械论：大千世界是物质在自主运动。
? 社会机械论：社会是由单个社会成员的机械加总构成的。
国家是为了更好地实现个人目标才得以产生和存在的。民众和政府之间是委托契约关系。 幻灯片10
二、莱茵模式及其特征
? 理解为以德国、荷兰（西欧）和瑞典等北欧国家为代表。
德国是突出代表。
（一）在政府和市场的关系上，德国奉行的是社会市场经济的原则
? 政府有所调节的市场经济，所追求的是一种在政府宏观调控下所实现的综合目标：为了
实现经济、市场、社会和公正之间的调和。
为市场运行设计总框架、监管、熨平经济危机、社会保障
（二）在竞争和垄断的关系上，较注重个人自由和社会公平稳定之间的协调关系 ? 强调维护个人自由免受强势团体特别是卡特尔及其利益团体等的侵害。
《反对竞争限制法》：可以解散垄断组织，同意或反对兼并。
（三）在效率和公平的选择上，较注重两大目标的适度平衡
德国更主张雇员和雇主的利益均衡。力求在实现较高的收入水平和相对平衡的收益分配上实现适度的协调。
（四）在所有制形式上，实现以私有制为主体、多种所有制形式并存的制度
? 与美国私有经济“一统天下”形成鲜明对比。
国有经济以：经济基础设施、社会基础设施（社会事业）、军事工业为主。
（五）在企业股权结构方面，实行银行主导的体制
? 德国企业的最大股东是银行，资本的流动性弱于美国。
美国股票市场是最终衡量公司业绩的核心指标。美国家庭股票投资达20%，德国只有6%。美
国经济景气时45%的家庭收入来自股票。
（六）在雇员的地位方面，德国的被雇佣者拥有一定直接参与企业决策的权力和地位 提倡“同舟共济”和“长远利益”，在法律上给予了企业员工拥有直接参与劳资谈判的能力和权力。
（七）有一套较为完善的维护劳工利益的社会保障制度
带来巨大的财务压力，改革的步伐在不断加快，寻求新的出路。
（八）社会的主流观念是社会民主主义
? 相对较多地着眼于草根阶层利益，在追求经济利益的同时，倡导社会平等的实现，是把
社会主义添加在民主之上形成的。
? 民主主义：“多数人专政”；
个人主义：自由自主。
（九）看待社会成员之间的关系更倾向于一种有机论观念
国家有自己的意志和追求，离开了国家的整体，不存在抽象的个人，个人是国家这个有机体的组成部分，“国家利益”高于个人利益。
三、日本模式及其特征
行政导向市场经济模式或称社团市场经济
（一）政府对经济的干预明显强烈
? 行政干预、经济计划、产业政策等一系列做法。
一个负责任的政府在不具有明确的合法权利的情况下，能够、而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动。
（二）日本政府注重于企业竞争力的培育
? 贸易发展立国，注重企业竞争力。
发展技术，提高劳动生产率。
（三）企业形态具有一定特点
? 虽然有反垄断法，但：
日本企业处于一种集团性的层级结构之下。三菱、三井、住友、芙蓉、三合、第一劝银这“六大系列”各自拥有核心银行和综合商社
? 营造职工对企业的“忠诚”意识和企业内部的“人和”观念。企业三大支柱： 终身雇佣制、年功序列制和企业内工会。
（四）法人持股比重相当高
? 法人资本主义，金融机构、工业企业法人、综合商社等相互渗透，形成企业集体。 法人持股占60%以上。
（五）消费具有较明显的节俭倾向
? 消费观念节俭、热衷追求企业的发展。
奉行农业保护政策、泡沫经济中房价的飞扬等原因而导致日本消费物价的高价。 幻灯片27
（六）以集团主义为主流观点
? 有关成员把所处的集团视为一个命运共同体。这是日本文化的突出特征。
? 超越集体的价值绝不会占统治地位。
缺少自我定位意识。
（七）整个社会经济结构具有较明显的纵式结构特征
? 市场竞争的关系本来是一种横向展开的关系。自上而下的从政府到财团、从银行到企业、
企业集团内不同企业从上而下的纵向关系。
脱离了等级观念，日本社会便会无章可循。
四、我国市场经济建设及其特点
2004年5月，美国高盛公司高级顾问舒雅·酷珀·雷默发表《北京共识》一文，一个新的概念正在世界范围内流行“中国模式”。
（一）把经济发展摆在中心位置，积极追求发展质量不断提高
成为世界上经济发展最快的国家之一。
（二）采用适应全球化时代要求的发展战略
? 经济上，制定适合本国国情的对外开放政策，趋利避害，与全球化齐头并进； ? 外交上，以邻为善、稳固周边；
? 政治上，稳步推进适合国情的民主改革；
军事上，在进行国防现代化的同时，将大量原本投入到军事领域的宝贵资源转为民用，极大减轻了国家的负担。
（三）坚持把国家的稳定放在首位，正确处理改革、发展与稳定的关系
先稳定后发展，以发展促改革
（四）坚持各项改革的循序渐进
1、中国的经济改革是从农业开始，逐步转入国有企业，建立股票市场，调整工资标准和股票市场。
? 2、中国的许多改革举措都是采用了先试验后普及的顺序
例如对外开发：先点（4个特区），推广到沿海一线，最后推向全国（面）
? 3、改革推进中的另一个循序渐进做法是在维持旧体制的同时不断扩大新体制的适用范
“双轨制”
? 4、处理政治改革和经济改革的关系
? 坚持经济改革先行，政治改革随后
得到美国等国的认可
5、积极汲取他人经验，以促进经济发展推动体制改革
对外开放是一个资金和技术的引入过程，也是一个学习先进观念和管理制度的过程。 幻灯片38
（六）在推动市场导向经济改革的同时，保持政府对经济的积极介入，保持强有力的政府调
? 始终注意维持政府的强势地位，不断加强执政能力建设。
在政府权力的介入下，合一国之力兴建经济。
（七）民族凝聚力发挥着重要的作用
? 中华民族凝聚力，中国各民族长期生活在统一的国家内而形成的认同感。
是在历史长河中维系整个民族生存与发展的重大内在力量。
财政体制比较
指国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间，国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。它是国家财政管理工作中的一项主要制度。
一、美国财政体制
美国的财政体制与其行政体制相适应，分为联邦财政、州财政和地方财政三级。联邦财政占全部收入的60%，州和地方政府占40%。
（一）在事权划分上，在不同层次政府所拥有的权能，都以法律形式作了比较清晰的划分
1、联邦宪法规定联邦地位高于州，同时也规定联邦政府与地方政府之间并没有行政隶属关系。联邦与州实行分权，联邦与州政府各按自己的权能分担不同的任务。
? 2、联邦政府拥有的权力
? 主要包括征税、信贷、发行货币、管理对外贸易和州际贸易。
? 3、联邦和州共享的权力
征税、借贷、设立银行和公司、设立法庭、制订与实施法律、举办社会福利、为公共目的而征收财产税。
? 4、州政府的权力
? （1）拥有独立的立法司法和行政权力。
（2）除联邦政府拥有的权限外，剩下的权限是保留权力。“凡宪法未授予合众国行使，而又不禁止各州行使的各种权力。
保留权力：包括管理州内工商业，建立地方政府，保护健康、安全和道德，保护生命财产和维护秩序，批准宪法修正案，举行选举，改变州宪法和州政府等。
5、地方政府的权力和职责
? 地方政府的权力是州赋予的。地方政府的权能各州差异很大。
传统：司法管理、公共安全、组织选举、新增：固态垃圾处理、公共卫生、图书馆、技术和
社区学院、环境保护。
? （2）自治市
? 是根据州授予的特许状或按“自主自治”方式运作的行政自治体。
? 大多数州都制定了通行的自治市特许状。
自主自治按自己所定的宪章行使权力，自治程度远高于按特许状运作的自治市。 幻灯片9
? 镇最早是县政府的分支，主要负责道路维修。现在发挥完整的政府职责。
治安、消防、垃圾收集、城区规划、土地使用、文化娱乐甚至是经济发展。
? （4）州还设立学区和特区
学区的管辖范围既可以和县、市等行政区重叠，也可以不重叠。州政府把公立学校的大部分实际管辖权限委托给地方学区。地方学区是美国教育系统的支柱。
特区：为了协调解决一些县市本身无法解决的问题。两个基本原因：一是州政府限制地方负债，建立特区以便发行公债，资助大型基本项目；二是有些问题涉及几个地方政府。约49.6%的人生活在人口不到1万的小城、小镇、或农村地区，任何一个美国人至少是两个联邦以下政府的居民。
（二）在财权划分上，按彻底的分税制原则安排税权的配置
? 三级政府实行彻底的分税制，各自有自身的税收安排。
三级政府均拥有各自独立的税收权，按自身的需要决定本级税收的征收，做出本身税收支出的安排。
? 联邦政府的税收体系以个人所得税、公司所得税和高薪税（社会保险税）三大直接税为
主体税种。
? 州政府的税收体系以营业税、销售税为主体税种。
地方政府以财产税为主体税种。
（三）转移支付制度在协调各级政府关系上发挥着较为明显的作用
? 1、美国的转移支付是自上而下的纵向转移支付
联邦对州与地方的拨款，州对地方的补助。
? 2、专项转移支付
? 指上级政府按照特定的目的将本级财政资金用于支持下级政府完成特定项目的补助形
联邦政府补助的重点是社会保障，州对地方的补助突出于教育。
? 3、一般补助：
? 与专项补助相比，比重明显小。
联邦对州较少有一般补助；州对地方较多有一般补助。
? 4、打包补助
用途界定较为宽泛的拨款，介于一般补助和专项补助之间。在新公共管理和地方自治不断发展的背景下，越来越多的专项补助被整合为打包补助。
（三）美国财政体制的突出特点
? 1、州和联邦的权能划分关系一直处于不断磨合、博弈之中
? （1）建国以后，联邦政府权限不断扩大对州的影响不断加强。
（2）70年代末期以来新公共管理运动兴起，逐渐把权力还给州。标志性事件：1996年解散了州际商业委员会
2、美国联邦政府权能的变化幅度问题
? （1）美国的国家结构中联邦政府更加离不开州政府的支持
联邦体系的形成是先有州府后有联邦，合众国是由州缔约产生的。
? （2）美国的政府设置中一直遵循着两项基本原则：
? 国家结构的联邦主义和政权架构的分权制衡。
? 在美国，限制政府的过度扩张。
既没有把整个国家全权交给联邦政府，也没有交给任何组成部门。联邦权力的划分，行政、国会和联邦司法部门都同样未被赋予绝对权力。
? （3）美国的主流价值观是个人主义
? 美国《人权法案》规定联邦政府在行使自己的权力时，必须时时考虑到对个人自由的维
政府权力过分扩张，以致危害了民众的利益，民众会强烈抵制。
3、地方自治的变化问题
地方社区居民可以制订起到宪法作用的自治纲领，但不得冒犯州宪法或州法律的纲领。新公共管理运动的推动，“邻里分权”发展，如某市向邻市购买图书馆的使用权。
二、德国财政体制
? 德国是联邦制国家，除中央政府外，有16个州。行政构架为联邦、州、县三级。德国
的财政体制与行政构架相适应，分为联邦、州、县三级。
联邦和州的权能主要通过《基本法》来明确。
（一）在事权划分上，对各级政府的权能做出了明确划分
? 1、联邦政府的事权
? 行政财政管理事务、国防、外交、海关、全国性的铁路水路航空交通、邮电通讯事业、
重大的科学研究发展计划、跨区域经济开发以及涉及医疗、失业、养老及福利补助在内的社会保障方面的部分开支。
? 幻灯片25
? 强调：德国的混合经济成分远高于美国
德国的铁路、邮政通讯均为联邦国有。公路分为联邦、州、县三级所有；城市基础设施部门、电视广播等大众传播部门绝大部分为联邦或州所有。其产品和服务的价格也由政府统一制定。
2、州政府的事权
州不是隶属于中央的下级行政机构，而是本身具有国家权力的政体。在与基本法的原则和精神相一致的前提下，各州拥有制定本州的宪法和法律的权力。
? 州政府的事权：
? （1）州级的行政财政管理、司法治安、教育和社会事业、医疗卫生、社会救济、环境
? 例如：各州学校的教学大纲、教学计划和教育内容都各不相同。
（2）按照高效率和低成本的原则，经过立法机构批准，联邦公路建设、航运、能源开发与利用等方面的职责也可以交由州政府行使。
3、地方政府的事权
? 保证县、城市和乡镇的地方自治。
? （1）向当地居民提供区域性特征极强的地方公共产品和公共服务：
地方道路建设、水电煤气供应、废水处理等地方基础设施建设和管理；
? 学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池在内的地方文化教育卫生事业。 社会救济、地方治安，城市发展规划等。
? （2）地方政府的自治事务区分为“自主办事项”和“委托办事项”
? 自治事项中减去“委托办事项”就是“自主办事项”。目的：给地方政府留下较多余地。 “委托办事项”：地方政府按法律规定有义务办，但上级政府的约束力是较为有限的，保留有效的监督权。
（二）在财权划分上，实行以共享税为主的分税制
? 1、联邦德国税收占财政收入的85%
大额税种主要有5个：工资税、固定所得税、非固定所得税、公司所得税和增值税。 幻灯片32
2、德国共享税的特点：
? 一是：实行统一征收。
? 二是：个人所得税和公司所得税的分成比例由《基本法》明文规定。
? 个人所得税：联邦政府占42.5%，州政府占42.5%，地方政府占15%。
公司所得税的分配比例是联邦和州各为50%。
3、专享税占政府总收入的仅约25%
? 联邦专享税：需要全国统一征收的—消费税、关税、资本转移税等。
地方专享税：不动产税、娱乐税等
4、德国的税收立法和征管权高度集中统一
? 只有联邦和州政府拥有制定税法的权力。
资源充裕的税种都属于联邦政府共享税和专享税，所以德国绝大多数税法事实上都是由联邦制定的。
5、德国的税收征管机构是财政部门
? 联邦政府的财政总局和州财政局都设有税收管理机构。
德国的财政管理体制既是一种分权程度较低（与美国相比）的体制，又是一种财税合一的体制，将税收征管置于财政部门的管辖之下。
（三）政府通过纵向、横向转移支付实现平衡
? 1、纵向转移支付
? （1）第一个层次：联邦政府对州的转移支付
? 一是增值税共享：对财力特别薄弱、收支矛盾较为突出的省。
二是提供专项拨款：完成联邦和州共同的任务；对州和地方的重要投资项目。
? （2）第二个层次：州对所属地方政府转移支付
? 没有统一规定，各州做法有较大差异
? 一是州对地方的一般性转移支付，占70%。
二是州对地方的专项转移支付，占30%。公路、医院、环保。
? 2、横向转移支付
? （1）州与州的横向转移支付：是以各个州的税收能力为基础计算的。
? 计算结果需要联邦参议院的同意。
财政能力超额的州捐赠给贫困州。
? （2）州内平级地方政府之间的横向转移支付
做法和州际间类似，但只有在部分地方推行，比重不大。
（四）德国财政体制的突出特点
? 1、在财政运行中，各级政府保有各自相对的独立性
? （1）各级政府拥有相对独立的自主权
? 第一、除外交、国防、货币、金融等，其他方面均属于各州。
第二、州以下的地方政府也有权在宪法的范围内，对地方一切事务独立自主的作出决定。 幻灯片41
? （2）在联邦有关财政问题的决策中，各州拥有较充分的表达意愿的权利
例如联邦总理每年必须数次邀集各州政府的总理，商讨国内重大的政治、经济、财政和社会问题，并在制定全国政策时尽可能听取各州的意见，与各州的意见协调一致。
? （3）在财政收支安排中，各自负责本级财政收支的平衡
由《基本法》规定：联邦及州各负担执行任务所发生的费用。
? （4）德国各级政府在履行特定职责时发生的费用，基本按照“负担分配原则”进行分
例如，由州政府执行联邦政府委托的事务时，由联邦政府负担费用。
? 2、在德国联邦制下，长期存在的，是联邦政府对财政权力的较有力掌控
? （1）在财政上，联邦和州保持着一种特殊的组织机构关联关系。
德国有16个财政总局，接受联邦和州的双重领导，财政总局局长兼有双重身份，既是联邦政府官员又是州政府官员，各支付工资的50%。总局下设两个分局，分管联邦和州的财政事
? （2）联邦对竞争性立法权和框架立法权的行使
竞争性立法：如果没有相应的联邦法律，则由州政府制定，但一但联邦政府作出规定，州政府就不得再对有关事权做出规定。
? 框架立法权：联邦能够制定框架性的法律，具体的规定由州制定。
在过去的十几年里。联邦频繁行使竞争性立法权，由于联邦法律优先于州法，这就使得联邦取得了很多原来属于州的立法权力。
? （3）法律规定了州负有服从大局的义务。
? 在保持联邦和州财政相互独立的同时，必须满足总体经济的均衡要求。
联邦参议院可以提出对州财政预算、中长期财政计划等普遍适用的基本原则。
? （4）联邦对混合出资制度的利用
对于州政府，为维护其自主性，会较倾向于拒绝联邦政府的财政支持，但对于州的民众而言，更愿意接受资助，基于选民的这种倾向，州政府只好接受联邦的财政支持。
? （5）“共同任务”给联邦提供的方便在一定条件下，联邦高校建设、区域性经济结构、
农业结构、海岸保护、教育计划和资助研究方面联邦政府得以协助各州。
这导致联邦政府插手传统上的州事务。
? 3、财政体制中的横向平衡制度
? 在法律框架下规定“富裕州”向“贫穷州”转让部分财政收入的财政平衡制度。 ? 目的：各州得到的公共服务大体相同。
落后的东德得以与西德平衡。
三、日本财政体制
日本是地方自治型的单一制国家。地方政府与中央政府实行一定程度的分权，它们在处理本地区事务中应享有较高的自治权，其活动范围、活动能量均应比中央集权型单一制国家中的地方政府要大些。
? 日本明治维新以来是个中央集权的国家，二战战败后，美国主导了日本地方自治改革： ? 1949年开始：道奇路线、夏普劝告、神户劝告。
本来美国主导下的地方自治还要进一步发展，但是由于朝鲜半岛战争的爆发，
? 美国迅速调整了对日政策，把日本作为远东地区重要战略伙伴加以培养，作为“优惠”
日本中央政府原有的权能得以保留，从而形成了日本强大中央权能下的地方自治型这种单一模式
日本的政府基本分为三级：中央政府、都道府县政府和市町村政府。
由于日本号称实行地方自治制度，都道府县政府和市町村政府这两级地方政府在日本宪法中被统称为“地方公共团体”。都道府县、市町村这两个层次的共同体共同构成所谓的“普通地方公共团体”。都道府县是包括市町村在内，对市町村起补充、支援作用及发挥跨市町村
界限的广域政府功能的自治本体；市町村则被称为“基础地方公共团体”。
日本全国共划分一都（东京都）、一道（北海道）、二府（大阪府、京都府）、四十三县，总计47个“广域地方公共团体”，下辖739个市、1317个町、339个村，总计2395个“基础地方公共团体”。
? 除以上普通公共团体外，日本还有一些指定城市和特别区，构成所谓的“特别地方公共
团体”，具有法人资格，有议决机构和执行机构。
例如：“财产区”主要是为解决公共产权问题而设立。
? （一）按“夏普劝告”、“神户劝告”的原则进行各级政府间的事权划分
? 三原则：
明确行政职责原则：彻底划分三级政府的事权，明确各级政府的职责和义务。
优先市町村原则：为了维护民众的利益，不论哪种行政事务都应首先考虑交给最能反映民意，并且行政权力最小的市町村来做。
? 效率原则：对于跨区域、需要协调关系的事务，要以办事效率高、费用低作为划分事权
根据“三原则”，日本的中央和地方各级政府间的职责范围大体划分为：
? 1、属于中央政府职责范围的事务：
关乎国家安危的事务、应在全国范围内统一规定的关于全民行为以及地方自治基本准则的事务、须在全国范围、从全国立场出发颁布实施的政策措施和项目等。主要包括：外交、国防、造币；需由中央政府统一规划办理的重大经济事务；与人民生活密切相关且需要全国统一协调的事务。
? 2、属于都道县“广域地方公共团体”政府职责范围的事务：
? 一是广域性事物：超越市町村区域受益范围的事务。
二是统一性事务：在都道府县内需要依照全国统一标准处理的必要事务。
? 三是联络调整性事务：对市町村组织、运作、管理需要提出合理性劝告、指导的事务。 四是补充性事务：超出市町村自有能力的事务、如高等院校、医疗保健设施的建设、产业振兴等事务。
3、属于市町村“基础地方公共团体”政府职责范围的是,都道府县级政府事权以外的所有其他事务。
? 4、“特别地方公共团体”的事权按其设置的具体目的而定。
? 由于日本实行的是中央政府领导下的地方自治体制，因此，在划分各级政府的事权范围
时，总体上是把尽可能多的公共事务交给地方政府去办。
地方政府直接执行的公共事务，区分为“固有事务”和“委托事务”两大类。
固有事务：应该由地方政府承担的事务。交由市町村负责承办。都道府县政府作为市町村的
上级政府，其主要职责是执行：治山治水、河流、道路等事业中超越市町村范围的事务；义务教育、警察的管理、经营，社会福利等方面的需要统一处理的事务；市町村之间的联系与调整；高中、医院、土地改良等事业中不适于市町村级政府执行的事务。
? 委任事务：指上级政府委派给下级政府的事务。一类叫团体委任事务，由中央委托地方
办理。另一类叫机关委任事务，是指中央或其他地方委托给地方政府的行政首长或地方政府的某一机构代为办理的事务，纯属执行上级的行政命令，代表上级机关办理。 地方固有事务大约只有40%左右，而委任事务却占60%以上，委任事务占比之高，在实行分级财政的西方单一国家中罕见。
? （二）按“统”“分”结合的方式实行各级政府间的财权划分
? 1、日本政府主要通过分税制实施各级政府间的收入划分。分为国税和地方税。
其中，地方税又分为道府县税和市町村税。税收立法、征收权相对集中和支配权、使用权相对分散，“统”“分”结合。
? 2、国税与地方税的划分原则
? （1）税源划分以事权为基础
? 立意在追求税权和事权的统一
（2）将便于全国统一税率征收的大宗税源归中央政府，征收复杂的小宗税源归地方政府。 幻灯片69
? （3)将基于能力原则课征的税收划归中央政府，而基于利益原则课征的税收归地方政
能力原则：主要指以个人、法人和收入、财产所得为对象的税。这类税具有较强的收入再分配作用，也有较强的收入稳定作用，由中央政府掌握这类税收有利于中央政府履行收入再分配和宏观经济稳定的职能。
利益原则：主要指那些对“事业”、“土地”、“房屋”、“折旧资产”等能够带来收益的客体为课征对象的税收。这类税收具有明显的收益税特征，纳税通常与纳税人从当地公共服务那里得到好处有较直接的对应关系。划归地方政府有利于地方政府根据各地居民对地方公共品的具体需求，履行资源配置职能，进行地方公共设施建设和公共服务提供，从而有利于发展地方自治。
按以上原则，中央政府征收国税，地方政府分别征收各自的地方税收，中央税、地方税互不干扰、互不打破，区划界限非常明确。在税收征管上，三级政府都有自己的税务机构，各自征收本级政府的税收。
? 3、日本的国税
所得税、财产税、消费税、流通税、目的税（地方道路税）五大类共26种，其中个人所得税、法人所得税及消费税为主体税种，合计占中央财政的70%左右。
? 4、日本的地方税
? 皆为税基较窄、征收范围较小的税种
? （1）都道府税
包括都道府县居民税、事业税、汽车税和餐馆饮食消费税等15种，其中以都道府县居民税
和事业税为主体税种，两项收入在都道府县财政收入总量中所占的比重约为65%。 幻灯片74
? （2）市町村税
包括市町村居民税、固定资产税、卷烟消费税、电税和煤气税等17种。其中市町村居民税、固定资产税，两者合计约占市町村税的80%。
? 5、立法权、征收权的划分
与日本政治上高度集权的状况相吻合，日本的中央税和地方税均由国会统一立法。 幻灯片76
（三）有利于中央政府行使权力的转移支付制度
由于日本总体上实行财权集中，事权分散的财政体制，地方政府的地方税收往往不足地方支出需要的一半，再加上各地经济发展不平衡，有相当部分地方政府仅靠地方税等收入难以维持运转，因此，日本也通过政府间自上而下的转移支付，维系地方政府的收支平衡。 幻灯片77
? 日本政府间转移支付主要由3种方式构成，即下拨地方税制度、国库支出金制度和让予
地方税制度。
? 1、下拨地方税制度
? 是中央向地方转移支付的最主要方式。
? （1）作用：公共服务均等化。
因而贫困地区获得的高于财力充裕的地区。不附带任何使用条件，也没用任何使用限制，保证了地方政府在下拨地方税使用上的自主性与灵活性。
? （2）下拨地方税的资金总额是由一个确定的配给总比例决定的。
? 第一，中央与地方法定分享比例：
所得税、法人税、酒税的32%（其中法人税自2000年度暂定调高为35.8%），消费税的29.5%，烟税的25%。
? 第二，具体的拨付给各个地方政府的方式
则按照财政平衡目标，根据一定的分配公式计算决定。其中94%是普通下拨税所对应的资金，6%是特别下拨税。而特别下拨税作为普通下拨税的补充，是为普通下拨税未能顾及的特殊财政需要而设置的。
? 第三，普通下拨税的计算公式
地方所获普通下拨税=基准财政需要额－基准财政收入额
? 2、关于国库支出金制度
? 也是中央对地方转移支付的基本方式之一。
? （1）国库支出金属专项补助
是中央政府根据特定目的拨放给地方政府的，并且往往是附带条件的。
? （2）国库支出金制度的分类
? 第一类国库负担金
对本该由中央和地方共同承担的事务，全部由地方承办，中央就按自己应当负担的份额向地方下拨国库负担金。
? 第二类是国库委托金
即本该由中央负责、但因考虑效益原则等因素而委托地方承办的事务，由中央政府通过拨付国库委托金负担其全部费用。具体包括国会议员选举费、自卫队驻扎费等。 幻灯片84
? 第三类国库补助金
这是中央政府认为需要对地方政府举办的事务予以奖励或资助或资助，从而通过国库补助金下拨给地方政府的资金。
? 3、让予地方税制度
? （1）定义：指税源本来属于地方，但作为国税征收之后，再由中央按一定政策意图返
给地方政府的税收收入。
让予税包括地方道路税、石油天然气税、汽车载重量税、航空燃料税、特别吨位税和消费让予税。让予税的税收额不大，约占地方普通会计收入的1%。
? （2）政策目标
一方面是为了利用中央的征收条件降低征收成本，另一方面是为了提高地方政府在修建公路、港口、机场等基础设施方面的努力程度。这种拨款与支出责任之间的对应关系一般更为明显。
（四）日本财政体制的突出特点
? 1、关于中央政府和地方政府关系的调整问题
? 以20世纪80年代以来，欧美“新公共管理运动为界划分
? （1）第一阶段：新公共管理运动以前
日本地方政府自治的单一制国家是“拉郎配”的制度安排，在相当长的时期内地方自治有名无实。
? (2)第二阶段： 20世纪80年代以来
? 受欧美“新公共管理运动”中权力下放潮流等因素的影响，中央政府与地方政府的关系
出现了较明显的变化。
举措一：1989年，日本制定“故乡创成基金”政策，中央政府每年给予各自治体一亿日元的资金，任由其自行运用，不需报中央政府批准。市町村的地位得到显著提升。 幻灯片89
? 举措二：进一步加大了地方分权改革的力度。
通过1995年颁布《地方分权推进法》、1998年《地方分权推进计划》、1999年《地方分权一揽法》，并于2004年开始实施，明确了中央政府与地方公共团体的角色分工关系，将中央政府与地方的关系从上下主从转变为对等合作的关系；
废除了地方事物官制度；调整了中央政府对地方的干预方式，对《地方自治法》中关于干预的基本原则、干预的基本类型、干预的程度及有关干预的纷争处理程序等规定按新的“对等合作”关系进行了调整；改变了政府间权能的配置，将中央政府的一些权能下放到都道府县，或将都道府县的一些权能下放到市町村，
并创建了“特例市制度”，以人口20万以上的市为对象，统一实行权限下放；调整了地方自
治体机构设置的规定，废除和放松了地方机构和员工的必置规制（即关于地方公共团体的公务员配置、机构构成等的硬性规定。）
评价：虽然变化还属于浅层次的制度调整，但对于日本这个长期实行中央集权的国家，这种变化幅度还是较为明显的。是其提出的“中央和地方应存在合作关系，而非支配服从关系”以及“地方优先”的口号的体现。
? 2、关于中央政府在关系调整中对财政权能的控制力问题
（1）与美国的分权趋势不同，也与德国联邦制下中央政府拥有较便利的行政机制不同，日本的财权高度集中于中央，事权则大多分散于地方。
? （2）随着日本财政体制改革中央实际支配的收入由过去的60%，降为30%左右，而地方
则由30%提高到60%左右。
但是日本的文化传统和主流价值观决定了财权的真正大幅下移不大可能。中央政府通过各种拨款方式将财力下放给“自治体”使用是一回事，真正的财权下移，需要一系列相关权利的切实下行，这又是一回事。
? （3）除了立法权和决策权的掌控之外，日本中央政府将财权掌控在手中的手段 ? 一是实行向中央财政倾斜的分税制。
中央税与地方税的比例大体是65：35。
? 二是中央政府利用财政投资信贷计划控制了全国的财政信贷资金。
? 三是中央掌握有公债发行权，从而控制了来自公债的收入。
四是为控制地方财政规模，中央握有地方计划和地方债务计划的编制权。
四、我国财政体制
我国属于单一制国家，在中央政府之下，按实际运行制度，分设省、地级市、县、乡镇四级政府。我国共有34个省级政府（含23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区） 幻灯片98
? （一）我国各级政府间事权划分
在中央和地方政府的事权归属上，对各级政府的支出范围做出了较明确的划分。 幻灯片99
? 1、中央政府主要承担国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、
协调地区发展、实施宏观调控必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
具体包括：中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制经费，地质勘探费，
由中央财政安排的支农支出，国防费、武警经费、外交和援外支出，中央级行政管理费，由中央负担的国外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
? 2、地方财政主要负担本地区政府机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。 具体包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费和行政经费，公检法支出，
部分武警经费，民兵事业费，价格补贴支出以及其他支出。
? 3、发展趋势
随着市场经济体制建设的推进，随着公共财政建设的推进，如何按服务政府、责任政府、效能政府的要求更好地在原有基础上对各级政府的事权进行划分，已受到各方普遍的关注。 幻灯片103
（二）我国各级政府间财权划分
? 1、划分原则
根据事权与财权相匹配原则，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将适宜地方征管的税种划分为地方税；将与经济发展直接相联系的主要税种划分为中央与地方共享税。
? 2、征税机构设置
分设中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例分给地方；地方税种由地税局征收。
? 3、按分税制所作收入划分
? （1）中央固定收入
关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税全部由中央财政负担。
? （2）地方政府固定收入
营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行以及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，城镇土地使用税，个人所得税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的部分），
房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税、农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易印花税。增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易印花税，中央分享80%，地方20%。 幻灯片108
? 4、税收返还制度
1994年分税制改革，为了保持地方既得利益，中央还对地方实行了税收返还制度。 幻灯片109
? （1）确定税收返还数额的办法
? 首先核算中央对地方的税收返还基数，核算公式为：
式中B为1994年中央对地方核定的税收返还基数；C为消费税收入；V为增值税收入；U为1993年中央对地方的下划收入。等式右边的两项之和（C+75%V）是分税制下将原来的共享收入份额转化为中央收入的数量；U为原体制下地方已得的份额。两者的差额B，就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额，这个数字是中央对地方税收返还的基数。 幻灯片110
? 然后在这个基础上，确定以后年份的返还额。1994年以后，税收返还额在这个基数上
逐年递增，递增额度按照增值税和消费税的平均增长率的1：0.3的系数确定，即本地区两税每增长1%，中央财政对地方税收返还增加0.3%。如果中央净上划的收入差额达不到1993年的基数，则相应扣减返还数额。
越富有的省份，得到的税收返还越多。
? 5、日起的“分税分成”改革
改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。
? 企业所得税：60%入中央级国库、15%入省级国库、25%入市（或区、或县）级国库。金
融、铁路、石油、石化等部分中央跨地区经营企业税收地方不分享;
个人所得税之利息税：100%入中央级国库；
个人所得税之其他个人所得税：60%入中央级国库、15%入省级国库、25%入市（或区、或县）级国库；
? 6、我国税权划分
? 实行税权集中，税政统一的制度。
? 中央：税收立法权。
? 全国人民代表大会及其常务委员会：制定税收法律。
? 国务院：有关税收的行政法规。
财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门制定：有关税收的部门规章
? 6、我国税权划分
? 实行税权集中，税政统一的制度。
? （1）中央：税收立法权。
? （2）全国人民代表大会及其常务委员会：制定税收法律。
? （3）国务院：有关税收的行政法规。
（4）财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门制定：有关税收的部门规章。
? （三）我国的政府间转移支付制度
由于通过分税制，税源大部分集中在中央，或共享，税源分散、收入零星、征收难度较大的税种一般划归地方税。因此，我国也实现中央对地方的财政转移支付制度。
? 1、1994年分税制改革以后，我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的
转移支付制度。
财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均衡化，由上级政府安排给下级政府的补助性支出。
? 2、现行财力性转移支付主要包括
一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。
? 3、专项拨款
（1）定义：是指附加条件和政府间财政转移支付，拨款提供者在某种程度上指定了资金的用途，拨款接受者必须按照规定的方式使用这些资金,专款专用是其最基本的特征。 幻灯片119
? （2）分类
? 按照有无配套要求,专项拨款可区分为非配拨款和配套拨款两种形式,前者不要求接受
方提供配套资金,后者要求接受方提供一定比例的配套资金。
按照政府间支出责任划分,专项拨款可划分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励或扶持性拨款。
? 按照用途划分，专项拨款主要用于基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、
贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等经济、社会事业发展项目实施。
按资金来源划分：目前，我国专项转移支付包括一般预算专项拨款和国债补助等。 幻灯片121
? （3）存在问题
目前，多数专项转移支付资金都已采用客观因素分配，有专门的管理办法。但是，不可否认的是，在专项转移支付管理方面仍然存在着挤占和挪用现象，由于缺乏有效约束和效益评估，存在着资金使用效率不高，分配办法不尽完善等问题。
? （四）我国现行分税制的特点
? 1、我国分税制属于不彻底的分税制
彻底的分税制是指中央和地方政府之间彻底划分税收管理权限各级政府具有自己的税收来源，中央政府和地方政府之间不设置共享税。例如美国。采用这一制度一般是分权程度很高的国家。
不彻底的分税制是指税收管理权限交叉，在设置中央税、地方税的同时又设置中央和地方共享税的一种分税制制度。德国、日本、英国等国的分税制均属此类。一般来说，管理权限比较集中的国家大多采用这种分税制度。
? 2、我国属于以集权为主的分税制
? 按照中央和地方政府权力分配状况的不同，分税制又分为3种类型：
以集权为主的分税制、以分权为主的分税制、集权与分权相结合的分税制
? （1）以集权为主的分税制
? 中央集权程度较高、税权相对集中、在整体税收中中央税居于主要地位。
现英国、法国、瑞典等国 的分税制就是属于这一类型。
? （2）以分权为主的分税制
? 各级政府权能相对独立、税收上各有一定的税权、在整体税收中各级政府的共享税是主
这种类型以德国为典型代表。
? （3）集权与分权相结合的分税制体制
有较健全的税收征管体制、有比较完善的中央和地方两个税收管理体系、有比较灵活的中央对地方的调节机制。这种类型的典型代表是美国和日本。
? (五）我国现行财政体制值得注意的地方
? 我国财政体制建设仍处于需要不断改进的发展完善阶段中。
? 1、财政体制的法制化程度不高
? （1）立法级别明显偏低
目前实际征收的是18个税种中只有3个种税是由法律予以规范的，其他规定多是国务院根据全国人大及其常委会的授权而制定的条例（甚至暂行条例）。
? （2）财政转移支付法、财政投资法等一些基本法律还没有制定出来。
（3）有些规定比较粗疏，过于原则、概括，缺乏操作性，难于执行。
? 2、各级政府间事权划分、支出范围划分仍不够清晰
（1）政府与市场的职能界定不够清晰由政府提供的公共服务投入不足，而应由市场发挥作用的领域政府又包揽太多。
? （2）中央政府与地方政府的职能界定不够清晰
中央与地方政府职能交叉重叠，一些属于地方管理的繁杂小事让中央承担了支出责任，中央有关部门也将属于自身职能的事务下放，致使一些公共服务因政府间推卸责任、相互扯皮而得不到保障，难以根据地方政府承担的支出责任及其财力缺口来确定合理比例与数额，难以保证资金流入需要的地区与领域。
? （3）从专项转移支付来看
专项转移支付的定位以及国外的制度实践证明，清晰的事权划分是专项资金科学、规范管理的前提，只有清晰划分事权才能奠定税收的分享程度，理清各级政府谁应该提供资金，是否应该由资金获得者提供配套资金，配套资金的比例是多少等问题。可见，理清事权并以此为依据分税是我国转移支付制度，尤其是专项转移支付制度改革的最为核心的前提。 幻灯片133
3、资金使用出现“一般性专项转移支付”现象
（1）“一般性专项转移支付”的含义
指随着公共财政越来越向民生倾斜，许多民生项目都被设为专项转移支付项目，但从资金性质上看，这些对受益人群具有普惠性的转移支付资金，更多的是体现均衡性、均等化，属于一般性转移支付。
（2）出现的原因
出现这种现象是由于随着我国经济体制改革的不断深化，经济快速发展，不断衍生出一系列新的社会问题，中央政府已经意识到,政府必须从促进经济发展转向促进公共服务的提供上来。除了加大民生方面的支出，中央政府也加大了一些长期效应政策领域中的支出，如环境保护、节能减排和农村基础设施建设等。
这些政策的特点是其效果一般，都需要较长时间才能显现，不能为地方GDP的快速增长带来直接效果，因而往往也不是地方财政所偏好的领域。中央政府控制地方政府最快捷、有效的
办法，就是通过专项转移支付,特别是配套性的专项转移支付,来固定资金的用途。这使得专项转移支付常常被用于解决矛盾比较突出的“棘手问题”。
（3）导致的矛盾
这些项目虽然以专项转移支付的方式下拨，其资金性质却属于体现均衡性、均等化的一般性转移支付，这显然与设立专项转移支付的性质定位相矛盾。
? 幻灯片137
? 4、省以下分税制财政体制的制度建设仍较单薄
5、县乡财政吃紧的现象较为普遍
? 6、中央与地方权能的合理划分是一个必须详加考虑的问题
? （1）支持集权的因素
? 从社会现实来看：从历史文化传统上有较易认同中央集权的思想土壤。
从公共经济学视角来看：合理的中央集权也是政府在提供公共服务时得以获得规模经济效应的条件之一。
（2）支持分权的因素
从社会现实来看：我国地域广阔，地区条件差异大，又需要有效发挥地方政府的作用，以便因地制宜地发挥好政府应该发挥的作用。
从公共经济学角度来看：地方政府因了解本地情况，对资源的运用将更具效率，在地方政府履行资源配置时，又确实需要有相应的可自行支配的税收作为财政来源。
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