（学习贯彻党的十八届五中全会精神）&&
人民日报：以管资本为主加强国有资产监管
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　　党的十八届五中全会强调，以管资本为主加强国有资产监管。这为完善国有资产管理体制进一步指明了方向，对于国有资本优化布局、规范运作、提高回报、维护安全都具有重要意义。
　　以管资本为主加强国有资产监管意义重大
　　深入推进政企分开政资分开、形成面向创新发展的国有资产管理体制的需要。我国国有资产管理体制改革与国有企业改革相伴相生，始终围绕正确处理政府与企业的关系逐步深入。1988年国家设立国有资产管理局，探索由专门机构统一负责国有资产基础管理等工作。2002年党的十六大提出，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。国有资产出资人监管体制的确立，有力提升了国有经济发展质量和运行效率，但政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位等问题。必须按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，继续推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，破除影响国有资本服务创新发展的体制机制弊端。
　　强化国有企业市场主体地位、激发企业活力的需要。经过多年改革发展，公司制股份制成为国有企业的重要组织形式。直接管理企业的方式已经不适应国有企业组织形式的深刻变革，必须按照公司治理规则，以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位，保护公司制企业法人财产权，保障国有企业作为独立市场主体依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展，在市场竞争中成为实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的中坚力量。
　　推进国有资本布局结构战略性调整、放大国有资本功能的需要。目前，国有资本还存在分布过宽、战线过长、集中度不够等突出问题，严重制约着国有经济主导作用的发挥。要以管资本为主，紧紧围绕服务国家战略目标，充分利用多层次资本市场和国有资本运营平台，着力推进国有资本布局结构战略性调整，充分发挥国有企业的功能作用。
　　维护国有资产安全、防止国有资产流失的需要。一些国有企业内部管理混乱，侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产现象时有发生。要以管资本为主，加强国有资本经营管理全链条监管，全面规范管理制度，落实国有资本监管责任，严格执行国有资本监管政策与纪律，建立健全监督长效机制，确保国有资本安全运营，严防国有资产流失。
　　牢牢把握以管资本为主加强国有资产监管的总体要求
　　科学界定国有资产出资人监管职责。进一步理顺政府公共管理部门、国有资产监管机构和国有企业的关系。政府公共管理部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有资产监管机构对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不承担社会公共管理职能。国家出资企业依法接受国有资产监管机构的监管，不得侵害所有者权益。国有资产监管机构的主要职责是：对所监管企业依法行使资产收益、参与重大决策、选择管理者等出资人权利，承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任；贯彻党管干部原则和党管人才原则，按照管理权限加强和改进企业领导人员管理；依法落实国有资本经营责任，依法落实企业法人财产权和经营自主权；除履行出资人职责以外，不干预企业生产经营活动。
　　突出国有资产监管重点。一是管好资本布局。围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，建立健全国有资本形态转换、合理流动机制。合理确定国有经济发展战略规划，优化国有资本布局结构，推动国有资本在国防安全、能源安全、粮食安全、信息安全等关系国家安全领域的保障能力显著提升，在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国民经济命脉和国计民生重要行业的控制力明显增强，在重大装备、信息通讯、生物医药、海洋工程、节能环保等行业的影响力进一步提高，在新能源、新材料、智能制造等产业的带动力更加突出。二是规范资本运作。建立健全国有企业财务预算审议、运营状况监测分析和财务决算审核基础管理制度，加强对国有企业清产核资、资产评估、产权流转和上市公司国有股权管理等事项的管理，加强国有资本投资运营平台建设，探索投资融资、股权运作、资本整合、价值管理的市场化运作机制与方式。三是提高资本回报。建立健全国有资本经营目标考核评价体系，完善激励约束机制，落实国有资本保值增值责任。健全国有资本收益管理，完善国有资本投资制度，建立国有企业常态化的资本注入机制。四是维护资本安全。建立健全监督工作制度，形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，综合运用强化企业内控机制建设、加强经济责任审计、开展资产损失责任追究、披露企业经营信息等各种监督手段，整合监督力量和资源，增强监督的针对性、实效性。
　　改进国有资产监管方式。坚持权利以出资为限、监管以法定为据，大力推进依法监管，改进监管方式。注重事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责，更多运用法治化、市场化监管方式。注重通过公司治理履行出资人职责，加强公司章程管理，规范董事会运作，严格选派和管理股东代表和董事、监事。完善国有资产监管信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管信息。
　　积极落实以管资本为主加强国有资产监管的主要任务
　　转变国有资产监管机构职能。准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向以管资本为主转变。科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。要围绕以管资本为主加强国有资产监管的重点任务、关键环节，积极开展试点，探索有效途径和方式，形成可复制、可推广的经验和模式。
　　推动国有企业成为独立市场主体。推进公司制股份制改革，健全权责对等、协调运转、有效制衡的公司法人治理机制，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权。推行职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。
　　提高国有资本配置和运营效率。改组、组建国有资本投资运营公司，探索依法自主开展投资融资、产业培育、资本整合的有效模式，打造国有资本市场化运作的专业平台。坚持以市场为导向、以企业为主体，按照“做好增量、盘活存量、主动减量”的思路，加大国有企业、国有资本调整力度，促进转型升级。
　　推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资运营公司。加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。
　　强化监督，防止国有资产流失。加强和改进党对国有企业的领导，切实落实反腐倡廉“两个责任”。完善企业内部监督体系，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督。坚持出资人管理与监督的有机统一，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制。建立健全国有企业重大决策失职、渎职责任追究和倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等违法违纪行为。建立健全企业国有资产监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任。
　　《 人民日报 》（ 日 07 版）
(责编：白宇、文松辉)
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright &
by .cn. all rights reserved以管资本为主加强国有资产监管
日 08:39:21
来源：《红旗文稿》2014/14　　作者：谭 啸
党的十八届三中全会提出，要积极发展混合所有制经济，以管资本为主加强国有资产监管。有人认为，区别于过去管资产的国资监管体制，管资本为主就是强调管好资本权益回报，除此之外，政府不应再干预企业市场经营，以确保企业法人财产经营权的完整。这样的观点似乎符合政企分开、简政放权的精神，但实际上片面理解了三中全会精神，混淆了政府出资人与一般财务投资人的区别。
　　即使是信奉自由主义的西方国家，政府出资人都会介入企业的重大生产经营决策，并提出很多监管要求。比如，法国通过国家参股局（APE）派出股东代表参与公司董事会决策，并要求企业定期报送财务信息；美国对金融危机中政府注资的使用提出了诸多限制；英国、意大利等多个国家都保留了国家“金股”的一股否决制度，等等。对于我国这样的社会主义国家而言，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及人民对于加强国有资产监管的要求，都决定了政府出资人不能只做财务投资者或者战略投资人，而要成为一个“积极的大股东”。根据党的十八届三中全会精神，结合近年国有资产监管实践，笔者认为，以管资本为主加强国有资产监管内涵丰富，当好“积极的大股东”至少需要做好六件事。
　　第一，管好国有资本的投向。国有企业很大程度上是落实政府宏观调控、经济增长职能的工具，因此，国资的投向不能“唯利是图”，而应当围绕各级政府职能确定国有资本的投向。在中央政府层面，国有资本应当主要投入关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发展重要的前瞻性、战略性产业，发展跨区域的公益性企业，保护国家生态环境等；在地方政府层面，国有资本应当主要投入区域公共基础设施建设、发展公共服务产业，围绕地区功能定位孵化培育发展具有比较优势的产业集群和新兴产业等等。在这些产业领域之外，国有资本不宜再新增投资；对于历史形成的布局不够合理的国有资本，政府应当按照“市场在资源配置中起决定性作用”的原则处理，对于不能适应市场竞争的要坚决退出，避免更大的损失；对于发展势头良好的要加强管理，择机退出，争取国有资本经营收益最大化。
　　第二，管好国有资本的“伙伴”。发展混合所有制经济，国有资本必然需要与非国有资本开展合作，但是合作必须以双赢为前提，切忌为了混合而合作，更要防止落入国有资产流失的陷阱。因此，必须管好国有资本的“伙伴”。一是“伙伴”选择应当设立一定门槛。它们必须是遵纪守法、管理规范的“伙伴”，避免合作走入歧路；要能优势互补，“伙伴”能带来国有资本不具备的技术优势、管理优势、资本优势等。二是“伙伴”选择机制要公开透明、操作规范。经过多年的国资改革，现在不少国企已是“靓女不愁嫁”，追求者众多，政府出资人应当在阳光下“比武招亲”，才能实现公平竞争，做好选择。三是“伙伴”合作要定好“规矩”。“规矩”就是公司章程，政府出资人应当重视对公司章程的审查和管理，确定好混合所有制企业运营的“游戏规则”，要把“丑话说在前头”，运用底线思维提前防范合作纠纷风险，确保国有出资人权益不受侵害。
　　第三，管好国有资本的“掌柜”。由于政府出资人的非人格化，在完成出资后，所形成的资产必然要让渡给“掌柜”打理。现实中，企业因一人兴、因一人衰的案例比比皆是，“掌柜”的重要性可见一斑。国有资本属于全民，对于资本的安全性要求更高，因此，政府出资人尤其要重视选好管好自己的经营代理人。一是要合理增加市场化选聘的比例，建立职业经理人制度，筛选出清醒、聪明、在状态的“掌柜”，并合理授权，更好地发挥其作用。二是建立长效激励约束机制，绑定“掌柜”与老板的目标与利益，让制度自动管人。三是加强履职考核，既要考核年终业绩，也要定期沟通经营情况，并应当合理确定并严格规范“掌柜”的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，决不能出现美国通用汽车公司CEO乘着豪华专机向政府要救助的情况。
　第四，管好国有资本的“账本”。财务信息是出资人掌握资本经营状况的重要途径。我国国有资产“家大业大”，“家底”越大，就越要管好“账本”。一是“账本”要清。政府出资人应当确保国有投资产权清晰，特别是在层层多次混合之后，更要管好国有资本的产权界定、评估作价，防止混合变成“浑水”。二是“账本”要实。作为股东，政府出资人有权查阅公司会计账簿，也应当不时抽查财务信息，确保账实相符，确保国有资产，包括境外国有资产的完整安全，严防美国安然公司的悲剧在我国国有企业身上重演。三是“账本”要透明。国有企业归根结底属于全体人民，因此，政府应当最大程度地提高企业账目的透明度，自觉接受人民的监督。对此，三中全会已要求探索推进国有企业实行财务预算等重大信息公开制度，政府出资人应当积极落实。
　　第五，管好国有资本的回报。国有资本与财政事业经费不同，它已经企业化运作，具有资本属性，政府出资人就应当理直气壮地要求资本回报。一是要合理确定业绩指标。应当根据不同国有企业功能确定各自的业绩指标，明确国有资本运营应当产生的经济效益。比如，对于公益性企业，资本报酬率的要求可以适当降低，但对于资源性垄断性企业，业绩指标应当从高。二是要合理确定国有企业分红政策。三中全会对此提出了总体要求，即提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%。在混合所有制经济环境下,政府出资人应当据此与其他股东协商制订国有企业的分红政策，兑现国有资本的经济效益。三是要合理使用国有资本收益。目前，国有资本收益已经纳入国有资本经营预算管理，主要用于进一步发展国有经济和改善民生。三中全会提出要将国有资本收益更多用于保障和改善民生。这就要求政府出资人应当进一步管好用好更为有限的国有资本再投资，把资金用在解决国有经济布局和体制机制性问题的“刀刃”上，并要更为积极主动地履行社会责任。
　　第六，管好国有资本的“形态”。一是应当进一步推动国有资产证券化，让更多的国有资本以上市公司的股份形式存在，以此提高国有资本的流动性，并通过上市让国有资本的运营接受更多的监督。二是应当尽可能减少缺乏话语权的国家参股形态。国有股东不是财务投资者，根据政府投资的功能定位，同时为了规避国有资本失控的风险，除了获取境外资源等少数投资事项外，政府出资人不宜做“搭车赚钱”的消极小股东，国有资本应当更多地以控股方式存在。三是探索国有资本适度参与有限合伙制私募股权投资（PE）。PE具有资本、人本有机结合的特点，经营效率较高。对于“走出去”和产业孵化等风险较高的业务，国有资本可以考虑通过PE化改造融通机构资本，引入增值服务能力，增加活力，提高效率。特别是对于国有资本“走出去”而言，这种方式能够借助境外PE的经验和力量，降低跨境经营面临的政治、法律、文化和社会风险。
　　在2014年的“两会”上，习近平总书记在谈到国企改革时指出，国企不仅不能削弱，而且要加强；不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。习近平总书记的讲话为新一轮国企改革提出了目标和要求，政府出资人需要用积极有为的行动来落实，以管资本为主加强国有资产监管，处理好授权与控制的关系，不越位不缺位，做好“积极的大股东”应当做好的六件事，为人民监管好共同的“家底”。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
责任编辑：吴 强
（ 网站编辑：张盼 ）加强国有资产监管
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加强国有资产监管
　　杭州市国有资产营运体系基本建立，至2003年末全市有国有资产营运机构16个，授权经营国有资产占全部经营性国有资产90%以上。积极推进授权经营和考核工作，制定《国有资产授权经营职责暂行规定》，规范国有资产授权双方的管理职责，开展授权单位经营者年薪制考核，及时兑现奖励政策。充分发挥财务总监职能作用，完成第二轮国有企业财务总监招聘工作，向市工业资产经营公司等11个国有企业派驻财务总监，实行财务总监工作报告制度，强化财务总监的监督作用。国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所
地址：北京市西城区南草厂街1号 邮编：100035
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以管资本为主加强国资监管的总体思路
版权所有：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所 京 ICP 备号
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加强和规范国有资产管理的几点建议
　　近日，根据工作需要，笔者参加了对区属部分单位国有资产管理使用情况的监督检查。检查中发现，由于历史、人员调动、区划调整、企业移交、单位撤并等因素，国有资产存在帐实不符、闲置被占用，房产因长年失修存在安全隐患、未办理产权登记等问题。为确保国有资产的安全完整，提高其使用价值，应做好以下工作：
　　一是完善国有资产的管理制度。政府主管部门应结合本地区实际，按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的相关规定，制定符合本地区情况的国有资产管理使用细则，做到有章可依，有制可循，明确责任，规范运行。
　　二是实行资产的动管理态。主管部门应定期对国有资产的使用情况进行监督检查，尤其是在单位撤并、人员调整时，重点对管理使用的国有资产进行盘点，并监督做好交接工作。
　　三是处置和出租实行审批和报备。管理使用单位在资产处置和出租时，必须报主管部门同意并向资产管理部门上报备案，避免处置的随意性，确保资产的处置和出租收益足额完整上缴国库。
　　四是及时进行产权登记。单位在取得资产后，及时进行产权登记，明确权属，维护国有资产的安全和完整。为资产的管理、使用、变动、处置提供依据和保障，避免产权纠纷，为防止国有资产使用中的不当损失和浪费提供有力保障。
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