互助养老的模式类型与现实困境
日14:36&&&
[摘 要] 我国互助养老创制自民间，是城乡社会应对人口老龄化的自发性策略。目前有四类活跃的互助养老模式：在农村主要是肥乡互助幸福院及其翻版，在城市主要有结对组圈式、据点活动式和时间银行式三种。在养老脸面观、政府角色定位、资金稳定性、满足服务需求等方面，互助养老面临现实困境。因此，借鉴国际经验，提高互助养老的成效尤为重要。
[关键词] 养老服务；互助养老；时间银行；多代屋；义庄
[中图分类号] D911 [文献标识码] A
近年来，基层涌现出多种互助养老形式，一定程度上是农村正式养老服务体系缺位情况下的策略应对，是城市养老服务体系的有益补充。针对这一现象，本文致力于回答如下问题：国内外有哪些互助养老模式类型，分别有什么特征和经验？这些模式有何异同，有何社会基础和成长脉络？发展中面临哪些问题？如何进一步提高？
一、互助养老的中国做派与探索
互助养老在我国有深刻的文化传统，“不独亲其亲”、“出入相友，守望相助，疾病相扶持”、“老吾老及人之老”等论述就是说明。其中，由范仲淹首创的义庄赡族式互助养老影响深远。义庄中的 义田来源于官绅、商贾、义民捐赠，经营所得是宗族互助养老的稳定经济来源，义宅用于为族中矜寡孤独废疾者提供住处。历朝政府多对义庄财产予以官方认可和鼓励，义庄自身也发展出一套完善的申请支付管理制度。此外，一些地区习惯采取族内 “过继”、姻亲“入赘”等形式，解决农村无子家庭老人赡养难题，[1]也具有互助色彩。
当前，我国大致有四类活跃的互助养老模式①：在农村主要是肥乡互助幸福院模式及其翻版；在城市，形式更为多样，根据组织和管理方式大致可分为结对组圈式、据点活动式和时间银行式三种，但推广程度均没有“肥乡模式”成功。反映出：一方面城市养老服务体系更为多元发达，另一方面“陌生人社会”互助和自组织的难度更大。
（一）肥乡农村互助幸福院
农村互助养老模式中，最为人们熟知的是肥乡互助幸福院。2008年，河北省肥乡县前屯村利用闲置校舍改造出供老人集中居住的“互助幸福院”。其突出特点在于“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”，被民政部李立国部长赞为“村集体办得起，老人住得起，政府支持得起”的农家门口幸福院。
作为成功典范，肥乡模式有大量特点、经验值得思考和总结。[2]
第一，村委主办，政府支持，社会参与。由村委组织主办和发起，各级政府从政策规划、基础设施、资金、管理培训等方面给予扶持指导，社会广泛参与，是农村互助养老模式的共同特征。在肥乡互助幸福院的建设期，县财政会给予一次性配套资金2.5万元，以配置卧具、炊具等生活必需品，平时给予运行补助，标准为每20人每年给予5000元补助，每超10人加1000元。2011年，肥乡县将互助幸福院建设纳入“十二五”和新农村建设配套设施规划，省政府出台了指导性意见。社会参与主要表现为，村民、志愿者和外出经商务工人士主动提供经济和服务支持。
第二，低成本、小福利和基本公共物品的集体供给。老人自带米、面、油，村集体统一提供盐、酱油和醋等生活用品。盐、酱油和醋、水电暖、文体等生活用品和设施成本并不高，却构成了实在的集体福利。前屯村幸福院公共物品的集体供给还体现在场地上，即幸福院由闲置校舍改造而成。这种小福利乃至微福利式的公共供给保证了较低的成本投入，缓解了个人和政府的支付压力。
第三，兼有居家、社区和机构养老的生活方式。 “离家不离村，离亲不离情。养老在乡村，享乐家门口”，这是媒体对肥乡模式的宣传，形象展现了肥乡互助养老的居家和社区生活特征，既保留了乡土味道，又凝聚了村庄情谊。经济来源靠自己或子女，“老人可以自己做饭，儿女们可以送饭、送菜，帮助老人洗衣服”，是居家养老的内容。“可以玩牌、扭秧歌”，“老人们都能说到一块儿，不寂寞”，是社区养老的优点。而集中居住、集体生活又有机构养老的痕迹。同时，农村互助养老是社区建设的重要领域，创新性地组织化了村庄，凝聚了社区情谊。
第四，自我管理，自我服务，抱团互助。幸福院制定了卫生、安全、互助等相关管理制度，规范了日常运行及老年人的行为。院长由入住老人民主推选产生，幸福院同时开辟小菜园自供新鲜蔬菜。为有效化解集体生活中的矛盾，选择积极性高、协调能力强的人进行管理也是肥乡模式的成功经验。从管理到服务，均充分满足了“老有所为、老有所乐”的需求。幸福院不配备专门服务人员，而由入院老人互助提供做饭、照料等服务，体现了抱团互助的特色。具体的形式是，身体好的照顾身体差的，年轻的照顾年老的，经济好的支持经济差的。老人身体意外时，日常生活由同伴自发照顾，遇紧急情况彼此照应是他们风险应对的合作策略。
“肥乡模式”示范作用巨大，代表性强，后来在农村遍地开花的“××模式”大多以其为范本。
（二）结对组圈式互助养老
该模式采取老人自愿或匹配结对与组圈的方式，进行抱团养老，是邻里守望相助的典型体现，包括结对互助、“关爱圈”互助、“老伙伴”计划等具体形式，在美国自然形成退休社区也有类似的邻里结对养老。[3]
早在2005年，天津市就有结对互助养老的报道。天津市和平区新兴南里社区为独居老人寻求同性知音伙伴，帮助其结对互助，并选派40岁、50岁的人担任服务员，照顾老人日常生活。2011年，辽宁省大连市西岗区也有类似报道，4位相邻的空巢独居老人为相互照应，自发结成“生活共同体”，本着邻里信任，她们共同持有联络家庭的钥匙，通过呼叫器进行家庭联网，相互帮衬，应对紧急情况。以此为基础，所在社区成立了空巢老人爱心会所，提供日常互助活动平台，组建义工队服务空巢老人。[4]作为老龄化的急先锋，上海市由政府推出了结对互助性质的“老伙伴”计划，以1名年龄在60岁至70岁、身体健康的老人为志愿者，与同社区的5名80岁以上高龄独居老人结对，由低龄志愿者向高龄老人提供家庭互助服务，以“健康生活方式”为主题，开展预防失能、健康科普、精神慰藉等关爱和辅助服务，促进高龄老年人生活质量和社会交往，也缓解了居委会和社工的压力。[5] “关爱圈”互助养老的结对规模更大些。新疆克拉玛依“关爱圈”式互助养老以社区为单位，一个“圈”包含10-15户老年家庭，“关爱圈”注意人口特征的搭配，体现为年纪大与小、身体强与弱的搭配，且保证“圈”内有孤寡、空巢和困难老人。活动形式包括一天一问候，一周一看望。“关爱圈”通过自治章程和负责人实现管理，每个“圈”有负责人和联络员，每月定期组织“圈”内活动；成员有参会、发表意见、选举和被选举、弹劾不称职负责人的权利 。[6]
（三）据点活动式互助养老
与结对组圈式相似，一些互助养老形式还有固定的活动据点，暂称之为据点活动式互助养老。活动据点通常由符合条件的老人家庭申请设置，或者由社区内企事业单位提供闲置场所。2007年，山东省青岛市四方区将辖区内52户孤寡或空巢老人家庭确定为“互助养老点” ，统一配备娱乐器材设施（麻将桌椅、棋牌、书籍等），并提供每年240元的水电费补贴，每个养老点由5名以上老人组成，低龄老人帮助高龄老人，身体好的照顾身体弱的，自愿结合，相互帮助，天天见面，每日活动，有效整合了政府、社会和家庭资源。[7]据点式互助养老中，政府或基层自治组织发挥了重要推动作用，如青岛四方区制定下发了《关于开展互助养老工作的通知》、《四方区互助养老管理制度》、《四方区互助养老公约》等文件，明确了区、街道、居委会三级职责，加强了对互助养老据点的监管。尤其值得推广的是，区民政部门统一安排了居家养老护理员定期走访互助养老点，及时收集意见建议，解决问题。[8]
（四）时间银行式互助养老
该模式的特色在于“客户”无需照料时“储蓄”服务，需要时再享受服务，形成服务时间存储―提取的管理安排，目的在于解决“老龄老人没人照顾，低龄老人希望有事干”两种需求。2007年，江苏省姜堰市率先推出“时间储蓄银行”，姜堰市退休人员管理中心在社区成立退休人员自管小组，动员身体好的低龄企业退休人员结对帮扶家庭特困的高龄退休人员，为他们提供买菜、烧饭、谈心等20多项服务，由社区居家养老服务站将其服务时间记录备案，等年老需要时享受其他低龄老人提供的相同时长服务。[9]2014年，《光明日报》特别对“时间银行”的金华模式进行了介绍，该“银行”的创立者为乐福社会工作服务中心，但目标管理者是社区，“时间银行”与“客户”签订服务意向书，客户按意向书提供养老服务，并存入自己的时间账户，在需要时“提取”服务。[10]
二、新型互助养老的国际经验
除国内已有的各种典型模式外，国际上尚有一些我们未见或少见的新型互助养老形式，值得借鉴,如美国会员式社区互助养老、德国“多代屋”项目和合租式互助养老等。
会员式社区互助养老以华盛顿的“国会山村”名气最大。[11]作为一家互助性质的非营利机构，联盟由老人自我经营，实行会员制管理，通过发展会员助力“居家养老”。志愿服务是其基础，志愿者绝大多数既是国会山社区居民，又是“国会山村”会员，因而，大量老人同时是服务提供者和享受者，构成互助养老性质。会员享受的服务包括乘车出行、更换灯泡、看病就医、法律咨询等，遇到复杂需要时，“国会山村”会求助专业公司，由公司对会员收取额外付费，但85%的服务能由志愿者提供。既满足了老年人就地养老的愿望，又经济实惠，“国会山村”的个人年度会费是530美元，家庭会费是800美元。[12]
德国“多代屋”（Multigenerational Houses）是一种自上而下推进，具有开放、志愿和互助性质的社区养老模式，它创造性地解答了一个问题：能否同时将年轻家庭和老年人的照料服务放到一个屋顶下？[13]项目不局限于老人，打破家庭和代际界限，安排儿童、年轻人和老年人在互通的功能区隔内居住，给不同年龄人群以社会交往和融合的平台，同时提供大量义工机会和服务。作为典型的日常活动场景：在这里，老人与孩子们建立祖孙式的关系，帮助年轻家庭看护孩子，55-65岁的活跃长者可以照顾更年长的老人，而年轻人可以教会老年人电脑等现代技能，固定的职员和志愿者则提供专业的儿童看护和老人陪护服务，[14]从而既让老人日常生活得到照顾，又使得孩子们有人照看，这恰恰是传统多代同堂家庭具有的功能。“多代屋”是福利机构，没有盈利项目，提供无偿服务。运行管理上，设置在斯图加特的“多代屋”，每个每年可得到4万欧元的政府资助，日常管理由社区负责。该项目2003年起源于德国下萨克森州，2006年由德国家庭事务部建立推广，被认为是促进德国社会公民责任意识的“心脏”，同时也是义务服务和专业机构合作的典范。
为避免入住养老院，德国还发展出了新式的合租互助养老。运行形式如下：数名老人合租一间公寓，互相照顾，另有几名助理看护员日夜轮流协助房客料理日常生活。由于费用低于养老院，能保持个性又兼顾团体的生活方式，有24小时全天候医护服务，市场潜力巨大。
三、互助养老的一般发展历程与比较
除个别外，国内互助养老的一般发展历程可概括为：需求生思路，创制自民间；成效引关注，政府来介入。各种互助养老模式创新首先来自民间，源自老人的现实需求。受社会保障体系的限制与人口形势的变化，老人自己和社区精英通过自力更生，自下而上摸索出了互助养老，也是村民自治、自我管理、自我服务的重要形式。摸索出成效后，得到了媒体和社会广泛关注，政府再积极介入，进行政策引导。2010年，肥乡县决定将互助幸福院在全县推广，很快建成219个农村互助养老院，泽被3500多名孤单老人。2011年2月，民政部李立国部长率队赴肥乡作专题调研，充分肯定了其成效。3月，河北省民政厅在肥乡召开全省经验推广会，并出台指导意见。2012年3月，全国社会养老服务体系建设工作会议在邯郸举行，“肥乡样本”得到更大范围推广。此后，全国十几个省市先后到肥乡观摩学习，涌现了大量肥乡模式的翻版。
比较国内外不同形式可发现如下特点：雏形源传统，古今本相续；城乡呈差异，模式大相同；国际兴潮流，本土有创新。传统义庄赡族养老与现代农村互助养老的主要差异在于，前者公共物品的提供者多为地方精英，由家族实行管理，是家族式互助，社会参与度较低，但也惠及邻里；后者公共物品的提供者主要是村集体或者基层自治组织，由自治组织（村居两委、老人协会、互助小组）进行管理，社会参与度要高，是社区普惠性的福利行为。相同的是，都促进了社区社会资本的积累，增强了社区邻里情感，具互助性质和慈善效果。城乡互助养老的差异在于，农村模式的组织化程度更高，院舍管理更规范，有包括餐饮住宿乃至生产在内的共同生活，而城市模式更为随意，主要开展问候、探视、应急、娱乐类活动，当然“时间银行”式养老具有非常现代的管理设计，但实践不多。
遍观国内外不同时期互助养老模式，都含有自助互助、合约管理、共同参与、志愿服务、慈善精神、政府鼓励等重要元素。
四、互助养老面临的现实问题
尽管互助养老在缓解养老压力方面形式新颖，成效显著，仍面临许多现实困境。
（一）脸面观与入住机构间的冲突
在肥乡前屯村幸福院建成初期，“没人住”是困扰创始人的主要难题。这与我国传统的孝道文化有关，入住幸福院被普遍视为家庭养老的失败。进养老院影响老人及子女脸面的观念在城乡中国具有普遍意义，成为互助养老院成立推广的重要障碍，相信在强劲现实需求面前，人们将与时俱进，改变观念。
（二）政府介入所引发的角色定位纷争
政府在互助养老领域的介入容易引发有关政府角色职能的争议。首先，如何确保政府予以政策引导、财政支持的同时，保持互助养老的自治性质，使其免受行政介入的负面影响？其次，如何平衡鼓励互助养老与兜底养老责任间的关系？德国“多代屋”项目尽管效果不错，仍招致是政府从社会照料服务部门撤离后“遮羞布”的批评，[15]可见，民众在养老照料服务的政府责任上有更多期待。上述问题与争议有待理清。
（三）服务有限与需求巨大的关系紧张
服务有限与需求巨大的关系紧张有四方面的具体表现：一是床位少，服务接纳能力有限，无法满足日益增长的孤寡空巢老人需求。二是服务内容与项目不全面，在医疗护理与其他养老服务提供上严重不足。三是在互助养老机构中，专业老年社会工作缺位，缺乏对入住老人适应过程、精神和集体生活方面专业的指导。四是选择性限制入住对象。以前屯村为例，入住互助养老院需同时满足如下条件：70岁以上；身体健康且生活能够自理；本人愿意，儿女申请；五保户、特困户还需经村“两委”研究决定。低龄老人、需护理的“残病”老人都被排除。
（四）缺乏长效稳定的资金注入
以河北互助养老幸福院为例，主要资金来源包括：村集体投入、有限的政府运行补贴、捐助等社会投入。[16]在政策扶持上，国家层面的支持政策尚未出台，省市财政仅起到辅助作用，且各地做法不一，亟需形成稳定的财政供给渠道。而村集体与捐赠投入在中国也具有明显的地域差异和不稳定性，资金链存在断裂风险。与德国“多代屋”每年4万欧元的运行资助相比，肥乡模式按人头计的运行补贴（满20人5000元）加上后来的一次性县财政配套建设资助（2.5万）仍略显单薄。相关调研表明，“缺少资金”是今后幸福院运行的最主要困难。[17]
五、提高互助养老成效的政策建议
基于上述分析，本文提出如下提高互助养老成效的建议。
一是明晰和规范政府的角色定位，主抓政策创制与制度完善。出台国家层面的互助养老法人登记注册、管理和激励专项法规，加强慈善与志愿服务法、“时间银行”管理办法等配套文件的创制，动员和鼓励慈善自愿与专业服务的介入。互助养老的产生与正式养老服务保障体系不发达有关，实乃无奈之举。因而，进一步完善城乡养老保险、医疗保险、老年津贴等基本保障，将养老设施配备纳入新农村建设和社区改造规划中，与居家、社区和机构养老有效配合，建立村/居组织、乡镇/村居级卫生所、专业社工机构、互助养老及其他养老服务机构的合作机制。
二是以社区为单位创新性地整合需求与养老资源。即基于家庭基本需要整合社区资源，优化日间照料中心、托儿所、学校、社区卫生服务中心等社区资源功能（如“多代屋”），兼顾老人和儿童，统筹满足多种家庭需要。
三是鼓励多元长效的资金“开源节流”渠道。一方面加强在互助养老土地占用、场地建筑、工商运营、吸纳投资、社会捐赠等方面实现税费减免。另一方面鼓励通过财政专项发展基金、村庄/社区集体经济、慈善捐赠、便民经营等多渠道筹集资金。同时，利用公益慈善服务节省成本。如德国“多代屋”模式中，政府每年给予运行资金，但特别限制只允许一半预算花费在薪水上，以鼓励志愿者的使用。
四是充分调动社区精英和关键自治组织的积极性。在老龄社会，养老关涉千家万户，是公共政策性问题，互助养老实践中激发出大量草根社区精英和社区组织，应充分调动这些基层力量的积极性，给予一定物质资助或名誉嘉奖。
[1] 高和荣,张爱敏.中国传统民间互助养老形式及其时代价值――基于闽南地区的调查[J].山东社会科学, 2014(4).
[2] 李运强,周丽婷.河北肥乡的低成本互助养老模式[N].中国妇女报,.
[3] 候立平.美国“自然形成退休社区”养老模式探析[J]. 人口学刊, 2011(2).
[4] 丁雷.一家的钥匙三家管[N].大连日报, .
[5] 上海推“老伙伴”计划 低龄老人与高龄老人互助[N].解放日报,. http://www./fsm/sites/newmain/preview1.jsp?ColumnID=362&TID=.
[6] 杨英春，杨作清.“关爱圈”让老年人实现互助养老[N].中国社会报,.
[7] 杨炳珑.青岛市四方区探索社区互助养老新模式[N].中国社会报,；李强.低龄老人帮助高龄老人 四方区推出互助养老新模式[N].青岛日报,.
[8] 姜慧丽.老来互为伴 相携享晚年[N].青岛日报,.
[9] 李秀英,杨建华.今朝我助他人 来年他人助我[N].中国劳动保障报,.
[10] 严蓓蓓. 浙江金华：“时间银行”推动老人互助养老[N]. 光明日报,.
[11] 吴洪彪:瑞士、美国、加拿大养老服务业考察报告[N].中国社会报,.
[12] 住在美国“国会山村”的老人们[EB/OL]，新华网，，/world//c_.htm.
[13][14]刘铮.德国馆：“多代屋”直面老龄社会[N]. 新京报, .
[15] Germany's 'multi-0generation houses' could solve two problems for Britain[EB/OL], The Guardian, ， /world/2014/may/02/germany-multigeneration-house-solve-problems-britain.
[16] 河北省社会科学基金项目课题组.互助养老：农村养老新探索[N].河北日报,.
[17] 耿卫新. 河北省农村互助养老发展问题研究[J]. 统计与管理, 2014.(12).&
（作者：王伟进，民政部政策研究中心助理研究员、社会学博士。来源：行政管理改革）
使用微信“扫一扫”功能添加“学习微平台”
(责编：王惟田、谢磊)
热点关键词
热门点击排行榜
12345678910人民日报刊文：养儿难养老 河北尝试老人抱团互助|人民日报|养儿防老|养老_新浪财经_新浪网
　　河北部分地区对农村独居老人推行“抱团取暖”方式
　　养儿难养老 试试老帮老(民生调查·问诊养老院的空与挤④)
　　核心阅读
　　在养老机构无法满足需求，农村独居、留守老人日益增长的情况下，部分地区开始尝试互助养老：让老人们集中居住，在生活上相互照料。这种模式一定程度上缓解了农村养老资源紧张的态势，但急需明确的法律规范和政策、资金的进一步支持，同时也需要完善管理和考评机制。
　　人民日报&记者 史自强
　　年轻时辛勤耕作，养儿育女；年老时孑然一身，无人照料。这是时下一些农村老人的真实写照。
　　农村年轻劳动力大量外流，“养儿防老”日渐式微。河北邯郸肥乡县开始推行一种全新的“互助养老”模式，这能否破解广大农村老人的养老困境呢？
　　没有专门看护人员，老人们抱团互助
　　初冬的下午，在肥乡县前屯村一个几十平方米的院子里，老人们有的玩棋牌，有的围着电视，还有的在门口健身、聊天。然而，这里并不是一间传统意义上的敬老院。
　　既没有专门的看护人员，也没有全职的厨师、清洁工，老人们在生活上抱团互助：年轻点的照顾年长点的，身体好的照顾身体弱的，各自取长补短，形成一种生活共同体。
　　这里是肥乡县第一家农村互助幸福院。2008年刚开始时，这里仅有6人。如今，已经发展到30多人。
　　“住在这里挺好的，花费少不说，关键是我们这些老人凑在一块后，能做的事就多了起来。”70岁的柳秀云是这里“资历最老”的一批住户。7年的时间，她从刚入住时的“有些犹豫”变成了现在的“撵都不想走”。
　　在互助院，老人们两人一间卧室，方便彼此有个照应。柳秀云的室友是今年76岁的王云的。王云的性格开朗，两人时常一起唠嗑，给柳秀云带来不少欢乐。而王云的腿脚不好，尽管能挪动，但能做的家务活并不多。柳秀云每天就搭个伙，把饭菜送给王云的，“做的时候多添点米菜就行，又不费事。”柳秀云说。
　　“大家聚在一起，就感觉不到孤单了。”柳秀云说。与县里的养老机构不同，这些住在互助院的都是同村的老人，彼此生活的背景、环境都非常类似，交流上基本不会产生隔阂。
　　62岁的蔡清洋在1998年至2014年间在前屯村担任村支书。2008年他最先提议修建互助幸福院。如今，他也住进了互助院，并担任院长，既服务所有人，也接受大家的帮助。
　　蔡清洋说，村集体建设互助幸福院，县财政会按照新建一所10万元、改扩建一所5万元的标准进行奖补，每年还给每位老人补贴500元。村集体也会自筹一些资金用于添置配套设施和基本日常用品。老人们都是免费入住，享受免费采暖和生活设施，每个人每个月的开销也就二三十元，比自己在家过还要节省。
　　机构无法满足需求，互助养老也属无奈
　　提起2008年开设第一所互助幸福院，蔡清洋的感觉就像在昨天：“当时是在2007年10月份开始动的工。那年的冬天非常冷，路都结了冰。但我们一直没有停工，结冰的地方就用秸秆烤一烤，化了之后就继续开工。”
　　蔡清洋和施工队之所以如此急迫，是因为有一件事让他觉得“不能再等了”。那是在2007年，村里72岁的老人张明堂半夜里突然发起高烧，并伴有强烈不适。由于是独居老人，张明堂无法向身边人求救，只能强忍到天亮才一步步向村医家爬去，最终在家门口不远处晕倒在地，幸亏被人及时发现，才捡回一条命。
　　“这件事对我触动很大，加之当时还听说，有的留守老人在家中已经去世好几天了才被人发现。我觉得必须得有一个机构，把这些老人集中起来进行照顾。”蔡清洋道。
　　今年70岁的张国生在2010年搬入互助院之前，也是一名独居老人。尽管有3个子女，但都在外打工，“每年只能盼着过年能见上一面。”张国生说。
　　对于独居生活，张国生将其形容为“进门一盏灯，出门一把锁”，有时候还“有点像是在蹲监狱”。为数不多的活动无非就是扫扫院子、看看炉火、换换煤球之类，生活上备感凄凉。
　　然而，即便是这样，张国生也并没有想过要搬进养老院居住。肥乡县目前全县仅有两家公办养老机构。一家是县光荣院，床位120张，已入住28人，要求为军烈属等优抚对象；另一家是县中心老人院，设计床位670张，因为在建原因，目前仅入住五保对象50多名。县里的民办养老机构只有两家，一共有100张床位，现已入住58人。
　　而据统计，肥乡县60岁以上的老人有4.39万人，其中单身老人1.3万人，占全部老年人口的29.6%。“从数据来看，全县现有的社会养老机构还远远无法满足实际需求。”肥乡县民政局老龄办主任杨振红说。
　　除了一床难求之外，民办养老机构相对高额的费用也是阻碍农村老人入住的拦路虎。像张国生这样的普通农村老人，每月唯一的直接收入就是新农保里的75块钱，多的花销则要伸手朝子女要。而“那些民办养老院动辄每月六七百，多的一千多，我们住不起，不想给子女增加太多负担。”张国生说。
　　实际上，这种农村养老的巨大缺口是我国面临的普遍现状。民政部政策研究中心助理研究员、社会学博士王伟进认为，互助养老的产生与正式养老服务保障体系不发达有关，实为一种无奈之举。在农村“养儿防老”受冲击、市场养老难补台的局面下，互助养老的出现也就有了一定的社会必然性。
　　有需求没“名分”，互助养老缺少政策支持
　　自2008年肥乡县办起第一家农村互助幸福院后，在民政部门和村集体的推动之下，截至目前，全县已建成互助院240家(包括联建25家)，实现了265个村全覆盖。
　　根据《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，尽管互助养老已经被纳入了社区养老服务中，互助式养老服务中心也被列入“十二五”规划城乡社区养老服务设施建设重点，但在此后实行的《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》中又明确将城乡互助型养老场所排除在外。
　　目前对于农村社区互助养老较为明确的政策支持，见于财政部、民政部于2013年制定的《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》。该办法指出：每个农村社区互助养老项目给予3万元补助，每年年初下达农村幸福院的补助数量指标。
　　“缺少相关政策资金的支持，将影响农村互助幸福院的后续运行和长远维护。”专门研究农村养老保障的河北石家庄学院副教授赵志强说。
　　目前，即便是农村互助养老发展得比较成熟的肥乡县，互助院的修建改造和生活设施添置也属于前期的一次性投入，此后每年给每位老人补贴的500元仅用于水电气等基本开销，无法用于设备更新和维护。
　　“互助幸福院数量多、人员密集，更不能掉以轻心，而这需要相关政策、资金的进一步支持。”肥乡县民政局副局长杨明刚说。
　　目前，对于互助型养老机构的具体管理至今还没有相关的法律规范。当遇到涉及服务内容和服务方式、当事人的权利和义务、意外伤害责任认定和争议解决方式等方面的问题时，到底应该适用哪一套办法，至今仍不明确，这为互助性养老机构可能产生的法律纠纷埋下了隐患。
　　此外，目前对于农村互助养老的实际开展效果仍缺少一套有效的考评机制。赵志强认为，互助幸福院在推广的过程中，一些基层单位为了完成上级下达的任务指标，制造了一些政绩工程和数字游戏，这势必会对农村互助养老的发展造成危害，导致农村社区成员对互助养老产生不信任之感。
　　因而，要从根本上改变这种“对上负责、对下不负责”的现状，“有必要将农村互助养老开展的实际效果纳入基层干部工资绩效的督导考核机制，让参与互助养老的农村老人参与评价，并且在必要的时候，在互助院的公共区域安装监控，这样就可便于上级主管部门随时随地掌握老人的互助养老情况了。”赵志强说。