>2016我国的农业保险没发展起来的原因在耕地、气候和农民素质设定为既定条件下，农业科技、农村金融和农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱。在三大支柱中，我国的农业科技从引进、研发、推广应用到人才、投入等，已经形成了相对来说比较完善的体系;但是农村金融和农业保险，至今仍是一片&荒芜&、&萧条&、&破败&景象。特别是我国的农业保险至今尚未破题。三大支柱缺了两个，现代农业的发展和农村金融健康发展不但是不可能的，而且终将使农业基础地位动摇，届时悔之晚矣!
农业保险，既是现代农业发展的一大支柱，也是农村金融健康发展的重要条件之一。应该指出，中央决策层早已看到了这一问题，并且做出了决策。24年至27年，连续四年的中央&一号文件&都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是27年中央&一号文件&明确要求：&积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。&问题在于，落实中央这一决策，尚有较长的路要走。
一、我国农业保险的&荒芜&、&萧条&和&破败&景象
我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失(5亿美元左右)的1/4左右。从国内来看，我国每年约有.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在4%以上。频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少，而且造成了农业生产的物质条件的破坏。24年，全国农作物洪涝受灾面积1159万亩，成灾面积628万亩，受灾人口1.17亿人，直接经济损失6多亿元。28年初的雪灾，导致电力瘫痪、高速公路和铁路中断，引起世人震惊，农业种植业、养殖业的损失至今尚未统计公布，但是肯定不会小。广大农民抗御自然灾害的能力很脆弱，急需提供风险保障。
长期以来，人们谈到我国农业保险的问题，无一例外的归结为农民缺乏经济实力，买不起;农民缺乏保险意识，不愿买;农民缺乏信用，常骗保。这些判断并不符合实际，因而是非常错误的。
(一) 农业保险的覆盖面太小
我国农业保险的覆盖面十分狭窄。有资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有.1%，棉花.2%，大牲畜1.1%，奶牛3.6%，生猪.8%，家禽1.3%，水产养殖2.5%。另据测算，1998&&2年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占.27%。而且，即使这么低的保险，基本上全是农业龙头企业投保并受益，广大农民几乎没有参与，无法通过农业保险得到任何补偿，影响了农业生产的良性循环与健康发展。
我国的农业风险的保障水平，同发达国家相比十分落后。加拿大农作物投保面积占总耕地面积的65%左右;日本的农作物投保率高达9%;美国2年农作物保险承保面积2亿英亩，占可保面积的76%。
(二) 农业保险的供给主体太单一
23年以前，我国只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司，经营农业保险业务，其中业务量最大的中国人民保险公司，但22年农业保险保费收入也仅占公司保费总收入的.6%。23年以来，我国先后成立了安信、安华、阳光、安盟等几家专业性的农业保险公司，在江苏、四川、辽宁在等地开展了一系列农业保险的试点。纵观这些农业保险，普遍存在两大困惑：一是经营机制不活，业务拓展不顺;二是受道德风险、逆向选择等的困扰，骗保现象时有发生，农险业务经营困难重重，进而限制了其他商业性保险公司对农险业务的开展。由于农业保险的供给主体缺位，现有的业务仅仅属于另星性质，当然远远不能满足市场对农业保险的需求。
(三)商业保险业务萎缩的太快
商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾，农民没有交费能力;二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此，农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质，即农业保险缺乏竞争性，存在非排他性和利益外溢现象。正因为此，对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。
自2世纪9年代中期，中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后，我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。从保费收入来看，1982年我国开始开办农业保险业务，1992年农业保险保费收入增加到8.17亿元，达到历史最高。随后农险业务迅速减少。1993年为5.61亿元，2年为5.2亿元，22年为3.41亿元，23年为2.36亿元，24年为3.77亿元。其中，24年农业保险费收入同比减少 .83亿元，下降幅度达到18.4%，农险保费收入仅占财产保险业务保费收入的.35%。按全国2.3亿户农户计算，户均保费不足2元。再从保险的险种数目来看，也由农业保险开展较快时期的6多个下降到目前的不足3个。
(三) 农业保险法规建设太滞后
农业保险作为一项农业发展和保护制度，对法律、法规的依赖性很强。而我国于1995年颁布、22年修订的《中华人民共和国保险法》不适用于农业保险;22年修订的《中华人民共和国农业法》也只是&鼓励商业性保险公司开展农业保险业务&，并没有新的条文来进一步规范和促进农业保险业务的开展。
在国外，农业保险都具有一定的强制性。日本的有关法律规定，对具有一定经营规模的农户实行强制保险。美国虽对农业保险实行自愿的原则，但美国的《农业保险修正案》又明确规定，不参加政府农作物保险计划的农户得不到政府的其他福利计划，这实际上也是一种强制保险。相比之下，我国农业保险的正规制约仍是一片空白，这与我国农业大国的地位极不相称。
在国家法律缺乏农业保险的基础上，地方性法规对此也是一片空白，农业保险业务的开展仍处于法律盲区。
(四) 政府行为缺位太离谱
农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责，而我国政府却长期处于缺位状态，对农业保险的补贴和扶持非常少，也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰
由于农业保险具有非常强的正外部性特点与准公共产品的性质，世界上大多数国家都建立了较完善的政府支持农业保险系统。如对农业风险实行强制保险，以保障农业生产的稳定发展;对投保人和承保农业保险的保险公司进行补贴，以增加农业保险的供给;实行农业风险再保险制度;建立农业巨灾风险专项基金等。例如，日本政府对农业保险给予15%的补贴，遇有特大灾害，政府承担8%～1%的保险补偿;菲律宾的农险保费大部分由政府补贴，行政开支全部由政府负担;美国对参加保险的作物提供3%的补贴。而在我国，除了对经营农业风险的保险机构减免营业税之外，到目前为止还没有专门支持农业保险的财政政策和金融政策，并没有其他有力的措施来支持农业保险的发展。这也是我国农业保险发展缓慢的一个重要因素。
(七)现有试验收效太微小
为了改变农业保险落后局面，近年来我国逐步组建了一些专业性农业保险公司，并开展了多种形式的试点工作。24年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信、安华和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农险公司;在江苏、四川、辽宁、新疆等省(自治区)，依靠地方政府支持开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作，开发了多种农业保险品种。然而，以上措施收效并不明显。26年，尽管全国农险保费收入达8.5亿元，较25年增长16.2%，但在总保费中的占比仅为.15%，对农业发展、农民增收的贡献仍然微不足道。
二、我国的农业政策性保险迟迟发展不起来的原因
我们年年都在说农业重要，而且用了&重中之重&以加强语气，从没有听到过不同的声音。但是，在实践中却不是那么回事，农村金融和农业保险至今仍是一片&荒芜&、&萧条&景象，便是最有力的证明。问题在于，我国的农业保险为什么迟迟发展不起来?
长期以来，人们谈到我国农业保险的问题，无一例外的归结为农民缺乏经济实力，买不起保险;农民缺乏保险意识，不愿买保险;农民缺乏信用，常骗取保险。
早在改革开放之初，在解放思想的大环境下，主要由农民和基层地方政府为主要角色的农村改革轰轰烈烈，农业保险与农户家庭经营责任制、农村金融、农民经济组织等，都被提到了议事日程，在各地区热火朝天的试验着、探索着。虽然有个别左派精英时不时地发出几句质疑之声，但是总的看来改革是持续发展的。中国人民保险公司从1982年到23年21年间使出浑身解数发展商业农业保险，最后却是赔得一塌糊涂，现在除了一些零星的试验项目外，基本上已经不开展农业保险。还有现在的中华联合保险公司，也只能把它的业务范围控制在新疆建设兵团。这些事实都说明，单纯依靠商业保险公司的力量是没法做农业保险的，必须要运用政策性的手段来推动。
应该指出，国家最高决策层对于农业保险、特别是政策性农业保险，是重视的，早就提出了要求，并且写进了法律。日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、 22年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第四十六条，就明确要求：&国家建立和完善农业保险制度。 国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。&到26年6月15日，国务院颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，更明确要求&探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系&。
问题在于，在我国至今尚未建立中央决策、法律规定的督导制度。因此，没有机构落实和执行中央的好决策、法律的好规定，也就是人们见多不怪的事情了。
那么，有关部门为什么对于农业保险、、特别是政策性农业保险，不持积极态度呢?
原因之一，在于涉及到拿钱的问题时，谁都往后躲。大凡政策性规定，实际上就是政府财政要拿钱，政府财政不拿钱当然好办了。而政府是由一个个的机关组成，每年的财政预算是一个大体上规定的数目，如果一项支农的项目有了钱，各个政府机关都会出来争着负责;反之，如果一项支农的项目没有钱，各个政府机关都会推脱，谁也不会负责。政策性农业保险就是一项没有说好政府拿多少钱的项目，当然也就没有政府机关会积极了。
原因之二，在于政府机关太多，难以协调。据了解，目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和基层乡镇政府和村委会等多个部门和组织。由于其中大多机构都属于平级行政或事业性单位，谁也不服谁，而在缺乏一个统一的领导协调时，在工作中往往不好调度，在执行政策中也经常出现衔接不上的问题。例如，安徽省能繁母猪保险在推行中，就曾出现在给母猪打耳码和建立档案方面各部门的衔接不畅，造成保单迟迟无法出来，给养殖户参保带来了影响。
三、农业政策性保险新模式是什么样子?
(一) 充分借鉴国外的成功经验
根据世界各国发展农业保险的历史、特点、操作方式和法律制度的不同，农业保险大致可以分为五种不同的模式：一是政府垄断经营模式，如前苏联模式，政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金以及大量的管理费用。这种模式的特点是官僚习性严重，效率低，而且容易产生腐败，实践中利少弊多，是不足取的;二是政府主导模式，如美国、加拿大模式，是国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。三是政府支持下的相互会社模式，如日本模式，民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持;四是民办互助模式，如西欧模式，是相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但给农业保险以税收等政策优惠。五是国家重点选择性扶持模式，如亚洲发展中国家模式。
我国学者大都赞赏在以上五种模式中，我国学者大都赞赏美国农业保险的经营模式，认为对我国最具有一定的借鉴意义。美国的农业保险由联邦农作物保险公司管理，负责对全国性农险险种的费率厘定，对经营农险的商业性保险公司进行指导和检查，提供管理费补贴，国家对农险给予免税和法律支持。24年，美国各家经营农险业务的保险公司共收入保费41.9亿美元，其中政府对农险的补贴为24.8亿美元。美国这种在政府支持下商业保险公司办理农业保险的模式，在许多国家得到推广和使用。但是，这种模式也存在一定的局限性，主要是从公平角度上看，受益的只有少部分人，如美国有3万农民，仅有约3多万人参加了政府支持的农业保险计划。政府不仅补贴保费，还要补贴管理费，业务规模越大，补贴费用越高。
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(二) 设计中国农业保险模式的原则
我国是农业大国，农业产业化、区域化、现代化、标准化发展很不平衡，农业保险不可能完全照抄照搬国外农业保险做法，完全套用一种模式，但也不宜过于多元化、分散化。如果完全由各地分散决策，自行选择农险模式，今后全国整合和统一将是一个大问题。因此，设计中国农业保险模式，应坚持以下原则：
一是农民买得起的原则。如果农民买不起，那还有什么保险而言?!
二是保险机构微利的原则。如果保险机构一点利也没有，也就没有了积极性、可持续性;如果保险机构象现在这样追求高利，农民就会将其拒之门外。
三是政府合理补贴的原则。近几年来，我国财政收入大幅度增加，为政策性农业保险的建立奠定了雄厚的经济基础。因而在此之前，政府官员和学者们不厌其烦的鼓噪所谓的政府不要多补贴农业保险的理由，已经不存在了。
四是适度竞争的原则。在政府主导下，在一个地区里，应鼓励多个保险机构开展竞争，以利改善服务。
(三)中国农业保险新模式的要点
中国农业保险的新模式，有5个互相联系的方面：一是政府主导，但不包办;二是由若干专业性保险公司办理，但不垄断;三是农民自治组织中介，;四是农户和农业企业自愿投保，但不放任;五是商业性保险公司和外资保险公司积极参与，但给予优惠。
四、中国农业保险新模式的具体内容
(一) 农业保险的法律法规比较健全
我国1995年颁布的《中华人民共和国保险法》第155条规定：&国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定&。但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定。特别是规定的&农业保险由法律、行政法规另行规定&，至今已经14年了，未见配套的法律、法规出台。
在农业保险上，几乎所有农业发达国家和不少不发达国家都制定了专门的法律制度，就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》，美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。2年6月美国国会通过了《农业风险保护法》，计划在此后5年内提供总计82亿美元财政支出，补贴农业保险。22年美国又通过了新的农业法，进一步加强了对农业的补贴力度，决定在未来1年内给农业拨款191亿美元，较目前实行的补贴增加了8%，在价格支持和收入政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新的举措。正是由于有了这些政府补贴政策和相关的法律制度支持，各国的保险经营机构的农业保险业务才得以蓬勃发展。
学者们一致建议，《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等;规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行;还应对政府行为予以约束，对政府的管理职能、支持方式、作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持;明确农业保险的经营主体应该享受的具体优惠政策，保险双方权利义务，业务经营范围，业务运作(包括保险金额确定、费率形成机制、赔偿办法、会计核算制度、精算制度)，财政补贴险种、补贴标准及计算方法，农业再保险办法等，形成发展政策性农业保险完备的法律、制度保证。
(二) 政府要切实担负行政指导责任，缺位问题已经解决
政府在推行农业保险时，应该设立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，负责统筹协调农业保险涉及单位的矛盾和问题，如：研究农业的风险有多大、各地农作物的风险有多大，研究相关险种，设计保险单，参与费率制订，管理管理政府补贴资金和大灾准备金，制订农业保险规划、政策等。
新设立的政策性农业保险领导协调机构，最好作为国家保监会下属的一个机构。
(三) 新设专门保险公司运作
有的学者建议利用现有保险公司，运作农业保险，这是有一定道理的。但是，现有保险公司在乡镇服务的网点少、人员少，有的县支公司一共才十几个人;同时农民又多，且住得分散，如果参保农民到乡镇找不到赔付的地方或找不到相关的责任人，肯定会有怨言，也会影响农业保险的宣传和推广。
因此，新设立专门政策性农业保险公司势在必行。由于我国农民收入低和保险意识有待提高，因此由政府成立专业农业政策性保险公司，引导农业保险发展是比较切合我国实际的。政府支付政策性农业保险公司一切经营管理费用，采取自愿与强制相结合的农业保险，并享有免税待遇。
(四) 组建政策性农业再保险公司
通过再保险机制，最大限度地分散农业风险，分摊损失，消除第一次性保险公司对农业保险的畏难情绪，才能促进农业保险的发展。也可允许其他保险公司经营农业再保险业务，超额赔付部分由政府负担，减少原保险经营者的风险。
再保险具有天然的分散风险的能力，通过再保险，可以将灾害区域内的累计的风险责任，向区域外分散和部分转移。例如，美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司，提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合，提供两级再保险。这些经验，都很值得我国借鉴。
(五) 依托农民组织中介
我国农民居住具有相对分散、交往不便的特点，这就给出办理业务的政策性农业保险公司和商业性农业保险公司，带来人员、时间和业务经费等成本过高的问题。在此，一个可行的办法，是充分利用农村中的农民自治组织联结农民的优势，依托、委托他们办理相应业务。例如，请他们代收保费并参与保险的协调、灾害的查勘、定损理赔等，利用他们对农民相关产品产量、品质的熟识程度，分担一部分工作。
农民自治组织可以是现有村民委员会、村民小组，也可以是农民专业经济组织，还可以根据农民意见而新成立农民组织。这些农民自治组织，都是本乡本土人，&熟人社会&的优点是道德约束力强，农民对他们有一种天然的信任感，而且他们的时间相对较多、时间成本相对较低。让他们作为中介，对于保险公司来说，也就弱化了成本，分散了风险。据报道，许多地方的农民组织都很乐意与政府、保险公司合作，组织农民会员购买保险，提供产前、产中、产后的相关服务，并对保费、费率等认真核算，这样也有利于最大程度保证参保会员利益。
(六) 财政资金支持
对农业保险予以财政支持，是WTO对农业扶持的重要绿色通道。我国应充分利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制。
一是对投保农民提供保险费补贴，提高农民对农业保险的购买力，鼓励其参加农业保险。以美国为例，对不同险种给予不同比例的保费补贴政策，其中，巨灾保险补贴全部保费;多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为4%。日本保费补贴比例则依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高：水稻补贴7%，旱稻最高补贴8%，小麦最高补贴8%。我国政府也应根据不同地区的农业生产情况和政府的财政负担能力，提供不同程度的保险费补贴。但保费补贴比例不能太低，太低则调动不了农民参保的积极性，更会在国际对比上体现不了社会主义的优越性;太高则会加大政府的固定补贴支出，国内其它利益集团有意见。根据我国目前的财力状况，可将补贴的范围限定在关系国计民生的农产品如水稻、小麦、大豆、油菜、棉花、生猪、奶牛、羊等的保费补贴上，平均补贴额为保费的5%&&6%为宜。
二是对保险公司提供费用补贴，减轻专业保险公司和商业保险公司的费用压力，鼓励其经营农业保险。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供2%～25%的业务费用(包括定损费)补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。借鉴发达国家的做法，我国政府也应给专业保险公司和商业性保险公司以适当的管理费用补贴，以鼓励其经营农业保险。
三是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。上述资金来源可以从涉农的国家转移支付中调剂，具体可以研究通过调剂部分农业直接补贴资金、农业税减免份额、农业灾害救济金、财政专项支出等渠道筹集。具体补贴标准、实施办法应由财政、税务部门负责研究。由于自然灾害伴有偶然性和周期性特征，农业保险当年核算所形成的利润可作为风险准备金封闭式管理，以丰补欠，专款专用。
(七) 减免农业保险一切税费
在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而我国政府补贴和扶持缺位的情况。
税收减免，是各国扶持农业保险的通常做法。美国《联邦农作物保险法》就明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。目前，我国除《营业税暂行条例实施细则》第二十六条第四款规定&为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税&以外，没有其他税收优惠。为了增加准备金积累，降低保险机构经营成本，提高其抗风险能力，同时降低保险费率，减轻农民支付保险费的负担，我国应该在税收方面，给予保险机构更优惠的措施，如：免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税;而且，在税收减免的某些具体问题上，还要注意对强制保险和自愿保险、对政策性保险机构和商业性保险机构有所区别，以通过税收杠杆实现一定程度上的宏观调控。
(八) 金融政策支持
金融政策支持，也是农业保险得以顺利发展必不可少的。我国应当规定如下金融政策支持的方式：农业保险机构因赔付率高经营亏损时，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，或者争取国外政府和国际金融组织的优惠贷款，用于支付赔款;应建立多样化资金运用机制，允许农业保险经营机构公共性、政策性、低利性的放款等。
(九) 放宽农业保险经营机构业务范围
允许农业保险机构在经营农业保险的同时，经营人身保险，实行以险养险。如:墨西哥农业保险的承保范围除种植业保险和畜牧业保险外，还经营农业生产设备的保险和农民人身保险。我国应在允许农业保险机构经营农业保险的同时，放开其经营农民人身意外伤害保险、农民短期健康保险等。特别是，农业保险在农村站着脚后，可以允许其利用人力、设备等资源，开展一部分农村金融业务等，既增加收入，又方便农民。
(十) 农业巨灾风险专项基金建立并健全
农业巨灾风险专项基金，是专门用于应付特大自然灾害而积累的专项基金，主要用于巨大灾害发生时的大额保险赔付。目前，发达国家大都设立了农业巨灾风险基金，一旦大的自然灾害出现，由国家农业巨灾风险基金赔付。在法国，农业巨灾风险基金由财政部的资金和农业保险保单的一部分税收共同组成。我国目前可根据政府的财力，由中央和地方政府、经营农业保险业务的保险公司共同出资，也可以向社会募捐，设立农业巨灾风险专项基金，确保巨灾发生时的巨额保险赔付。
(十一)与农业信贷衔接
建立农业保险和农村信贷相结合的保险制度，是美国和法国开展农业保险的重要经验。我国可在农村金融组织不断健全和发展的基础上，将农业保险纳入农村金融体系，即将农业贷款与农业保险相结合。在初期阶段，可对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠，鼓励农民参加农业保险。待条件成熟时，可进一步将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。这一方面有利于分散银行的信贷风险，提高银行信贷资金质量;另一方面，保险公司也可以借此扩大承保范围，实现农业保险的良性发展。
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“三农”决策要参
年第9 期（总第65 期）
中国农村研究院
2014 年6 月16 日
完善我国农业保险制度
需要解决的几个重要问题*
内容摘要：我国农业保险在中央政策的引导和《农业保险条例》
的规范下，正在空前蓬勃发展。自 年以来，我国农业保险保
费收入规模已跃居全球第二。在这种良好的发展形势下，也存在一
些需要解决的重要问题。针对这些问题，本文提出了一些解决思路
和具体建议：坚持已经确立的农业保险制度；中央要指导各省制定
或完善农业保险经营模式；加速建立中央和省两级农业保险大灾风
险分散制度；继续加大财政政策支持力度；尽早建立农业保险费率
精算制度及合理调节机制；努力探索农业保险市场的竞争与合作机
制；抓好经营主体依法合规经营；全方位加强对农业保险的监管。
关键词：农业保险 制度建设 政策
本文是清华大学中国农村研究院 年课题“现代农业发展与完善农业保险
政策研究”（课题编号：）的阶段性成果。
中央财政自 年开始实施农业保险费补贴政策。此后，全
国农业保险得到飞速发展，～年平均增长速度达到。
我国农业保险保费规模从 年起，一直稳居全球第二。～
年，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金 亿元，全
国农业保险累计保费收入近 亿元，为 亿户次农户提供风
险保障资金 万亿元，有数千万户次的受灾农户获得农业保险
的损失补偿。 年，全国农业保险保费收入达到 亿元，
比 年增长；承保的农作物面积超过 亿亩，约为播
种面积的；向 万受灾农户支付赔款 亿元，同比增
长。有的省赔付率超过，例如黑龙江，支付赔款 亿
尽管目前农业保险的损失补偿水平还不高，但农业保险的分
散风险和补偿损失的功能得到充分发挥，成为财政通过金融保险
市场机制支农的重要抓手，对于稳定我国农业发展和安定农民生
活起到的积极作用是显著的。
从 年 月起，《农业保险条例》开始实施，我国农业保
险进入了规范发展的新阶段。实践证明，在我国现代农业加快发
展的条件下，政策性农业保险制度是我国管理农业风险的有效手
段。加快政策性农业保险制度建设，促进农业保险更加广泛的发
展，是众望所归。中共中央十八届三中全会的决定中，提出要“完
善农业保险制度”。 年中共中央国务院“一号文件”，再次对
完善农业保险制度和加快农业保险发展提出了一系列重要指导意
据调查，当前农业保险发展中还存在一些值得重视的问题，
包括：有的人提出要重新进行农业保险制度的顶层设计；一些省
的农业保险经营模式尚不完善；中央和省两级农业保险大灾风险
分散制度缺位；农民渴望进一步加大财政和税收政策对农业保险
的支持力度；无论在国家层面还是省一级层面，还没有建立农业
保险费率精算和调节机制；过多农业保险经营主体在一地竞争，
影响农业保险的市场效率；保险机构的微观经营在不少地方还不
够规范，也使得农业保险的实际效果大打折扣；农业保险监管需
要进一步加强等。这些问题的尽快解决，将有利于政策性农业保
险制度的完善，促进农业保险的健康和可持续发展，使我国政策
性农业保险发展跨上一个新台阶。
一、必须坚持已经确立的农业保险制度
年颁布并于 年 月正式实施的《农业保险条例》，
为中国农业保险设计出“政府与市场合作”即“（
）”制度模式。该条例的第三条规定，“国家支持发展
多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”，“农业保险实
行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”。这项条款
规定，中国发展的农业保险既包括商业性农业保险也包括政策性
农业保险，政策性农业保险是由政府政策支持的，并得到各有关
部门的共同协助。后面的条款还规定，农业保险主要由保监会来
监管。从制度和体制上，确立了我国的农业保险制度模式。这种
模式选择是一个历史的、合乎中国实际的演变结果。
中国农业保险试验的历史很长，最近的一轮试验始于
年，由当时全国唯一的一家综合性国有保险公司中国人民保险公
司（简称中国人保， 年改制为中国人民保险集团股份有限公
司）进行的大规模试验。这场试验持续了 年，其间也有中华联
合在新疆兵团的试验（自 年开始）和黑龙江农垦在垦区
（～ 年）的局部试验。在试验高潮时，农业保险费总收
入曾经达到近 亿元。然而，这些试验由于是在商业保险的框架
下进行，而且基本上没有财政支持，所以历经制度创新的多种尝
试都无济于事。 年，全国农业保险费总收入跌落到 亿元
（只相当于 年农业保险费收入的）。 年，中国人
保不得不在其上市前夕完全放弃农业保险业务。尽管如此，以中
国人保为主的几十年农业保险试验，为我国农业保险发展积累了
丰富的经验，也培养了大批专业人才，这是今天农业保险大发展
的人才和技术基础。
本世纪初，农业保险界在探讨中国农业保险制度模式的时候，
根据国外和国内的经验，曾经有四种设想：一种是学习美国最初
选择的模式，即由政府建立官方的农业保险机构，组织农业保险
经营，财政部 年曾经设想过这种方案，并初步起草了中国农
村保险公司的章程草案；第二种是采用美国现行的制度模式，实
行政府支持、政策引导，具体业务交由商业性保险公司开展；第
三种是学习日本的经验，全面选择合作保险模式，直接保险业务
完全由农民自己建立的农业保险合作社来经营；第四种就是维持
当时的现状，继续由商业保险公司经营。
后两种模式在发展过程中逐步被否定了。因为几十年的不成
功试验实践表明，在中国的现实条件下，完全靠商业保险公司的
经营或者完全靠农业保险合作社“唱主角”来经营农业保险，都
难以取得成功。商业保险公司虽然有技术和人才，但农业保险离
开政府的支持肯定“玩不转___________”。而要选择合作制保险的困难在于，
农民普遍缺乏保险专业和技术知识，要经营农业保险存在实际困
难，同时农民的自组织能力也有欠缺，在局部地区可能会发展一
些合作制保险，但若要作为中国农业保险的主导组织模式，并不
现实。这大概是保险学界和业界不看好由合作制保险“坐庄”农
业保险的重要理由。特别要指出的是，目前存在的“协会保险人”，
既不是商业性保险机构，也不是相互或合作性保险组织，而是一
种可以提供涉农保险服务的社团组织，他们可以发挥自己的某些
特长，在农业保险（包括涉农保险）中起到拾遗补阙的作用，但
是要挑起全国农业保险的重担，也不实际。
而在中央全力推进市场化改革的环境下，选择政府主导的公
营保险公司对农业保险实行垄断性经营的道路，也难以为中央决
策层和市场双方接受，因为这不符合国家经济改革的主流理论和
意识。所以，在多方考察国外农业保险制度模式特别是美国现行
制度模式之后，选择这种“”模式也就顺理成章了。
可见，中国农业保险制度的顶层设计，选择了政府与市场合
作的模式，不是随心所欲或临时动议，而是几十年实践和研究的
自然演变结果。它既符合中国的实际，也符合市场化改革的潮流。
但是，近来有人提出要推倒《农业保险条例》确立的农业保
险制度，重新进行顶层设计。我们认为，刚刚建立的农业保险制
度尽管还需要在实践中不断完善，但没有必要另行选择其他模式，
更不能重新进行顶层设计。如果“推倒重来”，只能引起混乱，极
大影响农业保险的健康发展进程。
二、中央要指导各省制定或完善农业保险经营模式
根据《农业保险条例》的设计，我国农业保险制度实行的是
分散决策、公私合作的制度安排。中央政府只提出统一的制度原
则，统一的财政、税收、监__________管政策和多个相关部门共同配合的要
求。至于各省、直辖市和自治区的农业保险如何组织实施，成立
何种管理和协调机构，采取什么样的市场安排，开办哪些保险种
类和险种，如何组织本地风险区划，安排大灾风险分散制度，除
了中央的政策之外还要出台本地的何种支持政策等，完全由各省、
直辖市和自治区政府自行决策。这就是《农业保险条例》第三条
第三款规定的，“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地
区实际的农业保险经营模式”。
从目前全国各地的情况来看，有的省、直辖市、自治区精心
选择和设计了本地的农业保险经营模式，当地政府对农业保险比
较重视，甚至作为本省、直辖市、自治区的“民生工程”、“折子
工程”来抓，并进行考核，当地的农业保险业务推进比较顺畅，
发展也比较快，得到了农民的热烈响应。但也有的地方，或者是
因为对中央农业保险的方针政策和《农业保险条例》学习不够、
领会不深，不完全了解设计本地农业保险经营模式的重要意义，
或者是因为对农业保险制度安排和经营模式选择的内容不太熟
悉，至今还没有出台完整的本省、直辖市、自治区发展农业保险
制度的方案，或者设计的方案很不完善，各种关系暂时还没有理
顺，致使保险机构不大敢于进入当地的农业保险市场。即使进场
的保险机构，其经营也是小心翼翼，基层政府和投保农户的积极
性也不高。这些地方农业保险的发展受到很大的影响，农业保险
发展的业绩与本省农业经济的地位很不相称。相反，有的省份无
论是保险费收入还是农业生产总值，排序并不靠前，但其农业保
险发展排名却比较领先（参见表）。当然，不同地方的市场环境
也是造成这种差异的原因。
其中，特别需要提及的是省级管理和协调机构的安排。目前，
各省大都设立了“农业保险领导小组”，尽管还不是有实际管理职
能的常设机构，但还是有利于农业保险的规划和发展。“农业保险
领导小组”下设办事机构，有的设在农业厅（局）或农业委员会，
有的设在财政厅，还有的设在发展和改革委员会。
从目前我们调查了解到的情况来看，这个办事机构放在不同
部门，各有利弊，其管理和操作效果也有一定差别。建议各省、
直辖市、自治区政府要在总结经验的基础上，完善农业保险的管
理组织机构，真正发挥管理和协调组织的功能和作用。虽然把管
表年各省农业保险发展情况比较表
省、直辖市、
总值（亿元）
总收入（百万元）
农业保险费
收入（万元）
资料来源：《中国统计年鉴》和保监会有关统计资料。
理和协调机构放在哪里是各省自己的事，但是各地有必要在总结
经验的基础上作出适当调整，以利于更好地发挥这个机构的作用。
我们在田野调查中发现，不同地区政策性农业保险的制度结构
一定程度上体现了与地区环境之间的相容性，不同制度结构之间的
差异也反映了地区环境之间的差异。在政策性农业保险的制度创新
中，首先要允许分散决策，允许各地多样化的制度选择。由于不同
地区的经济和社会发展水平存在差距，以及各地不同的发展战略，
各地可以实行分散决策，根据当地的具体情况，因地制宜地自行确
定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决
定对政策性农业保险的补贴原则和标准等。分散决策形成了多样化
的制度结构，而不同的制度结构在相互学习、借鉴和竞争中“优
胜劣汰”。但仅靠制度的自发演进，难以满足政策性农业保险发展
对有效制度的需求。全国政策性农业保险政策设计必须坚持“统
一制度框架与分散决策相结合”的原则。有必要由中央政府（或
保险监管部门）制定一个指导省一级农业保险制度设计的导引或
要点，列明农业保险制度中必不可少的制度要素。不至于因为缺
少某些重要的制度要素，而使农业保险的运作出现较大偏差。
三、加速建立中央和省两级农业保险大灾风险分散制度
政策性农业保险需要建立大灾风险管理制度，以便应对较广泛
的农业巨灾风险损失发生对政策性农业保险制度稳定性的冲击，保
证政策性农业保险制度的健康和可持续发展。这是学术研究和各国
政策性农业保险实践提供的理论和宝贵经验。我国也有这方面的经
验， 年政策性农业保险试验之始，有的省、自治区就发生过
较大的灾害损失。当时，在这些省、自治区经营农业保险的保险公
司，无力足额赔偿受灾农户的损失，又没有省一级和中央一级大灾
风险分散制度安排，致使投保农民的利益受到不该有的损害。
中央非常重视政策性农业保险的大灾风险分散制度的建设，
年以来的“一号文件”中，共七次讲到这个问题。在
年开始实施的《农业保险条例》中，也明确规定，“国家建立财政
支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门
会同国务院有关部门制定”。根据我国实际情况，农业保险的大灾
风险分散制度至少应当分三个层面来设计，即保险机构层面、省
级层面和中央一级层面。
目前，财政部发布了《农业保险大灾风险准备金管理办法》。
该办法的指导思想和管理思路基本上是正确的。把保险机构层面
的制度规范好，会较好地解决公司层面的大灾风险分散机制问题，
同时在一定程度上较好地解决财政补贴农业保险保费的科学性与
合理性问题。
但是，保险机构和各省地方政府也希望早点解决国家层面和
省一级层面的大灾风险分散制度的建设问题，希望对这两级大灾
风险管理制度做出明确规定或要求。例如，这两级大灾风险分散
制度如何建立，依据什么原则，两个层级的责任划分，筹资安排，
如何管理和操作等。如果这项制度不落实，各省的相关制度建立
和完善就会受到影响。在缺乏省一级和全国大灾风险分散制度的
情况下，开展农业保险业务的保险机构也比较担心。特别是在财
政部门和保险监管部门明令禁止各公司对保险合同中的风险责任
封顶赔付之后，这项制度的建立和完善显得更为重要。否则，遇
到大的灾害损失，不是保险公司破产，就是投保农民利益受损。
我们不希望看到这种极端的事情发生。
因此，建议财政部门会同其他有关部门在解决公司层面大灾
风险准备金管理制度的同时，尽早制定出包括中央农业保险大灾
风险分散制度的方案和省级大灾风险分散制度建设的指导性意见
或规范性文件，以便于各地参照制定或完善本地大灾风险分散制
度，同时与中央一级层面的大灾风险分散制度有机衔接。
四、继续加大财政政策支持力度
财政和税收支持政策是政策性农业保险制度的主要要素，也
是政策性农业保险制度的主要标志之一。如果没有这些政策，就
没有政策性农业保险。在过去的 年中，财政和税收政策对农业
保险的支持力度不断加大，无论是覆盖省份还是受补贴的种植业、
林业、畜牧业险种，保险费的财政补贴都在迅速扩大。中央财政
支持的种植业和林业保险标的已经由 年的 种增加到
年的 种（小麦、水稻、玉米、棉花、大豆、花生、油菜、马铃
薯、青稞、甘蔗、甜菜、橡胶树、森林），中央财政支持的畜牧业
保险标的也由 年的 种增加到 年的 种（奶牛、能繁
母猪、育肥猪、藏系羊、牦牛）。税收政策也对农业保险增加了一
些优惠项目并提高了优惠幅度，特别是对保险经营机构的部分大
灾风险准备金不征收所得税的政策，促进和推动了政策性农业保
险制度的快速发展。
但是，从大多数投保农民的意愿来看，他们迫切期望进一步
提高财政补贴力度、扩大补贴范围。
第一，农民希望提高保险保障的水平。以水稻保险为例，一
亩田的水稻产量为～ 公斤，按一般收购价计算，产值是
～ 元。但因为水稻保险只保物质成本，在高产地区，保
险金额只有 多元，还不到一亩水稻收益的三分之一。在有“中
国粮仓”之称的吉林省，一亩玉米的保险金额才 元。农民指
出，这连成本都不够。其实保险机构也愿意适当提高保险金额，
但限于财政补贴的额度，无法满足农民合理的诉求。这也影响到
很大一部分农民的投保积极性。
第二，有必要扩大中央财政支持的保险标的的范围。中央财
政制定的提供保费补贴的种植和养殖类保险标的的目录，覆盖的
保险标的种类很有限，对一些省份农户和农村经济有重要意义的
水果、蔬菜、鸡、鸭、鱼、虾、蟹等种植和养殖保险标的的保险，
还得不到中央财政的保险费补贴。只靠地方政府的财政补贴，补
贴比例较低，无法起到鼓励农户投保的目的。这些作物、畜禽、
水产类保险的承保覆盖面很低，从事这些生产的农民也很有意见。
这种政策设计虽然是想突出对国计民生有重要意义的粮、棉、油
作物和奶牛、生猪等牲畜类保险的支持，但对“粮食安全”的理
解不够全面，也不能充分体现财政政策的公平性。 年中央“一
号文件”提出“鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件
的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。
扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域”，将会在一定程度上解决
扩大覆盖面和提高保障程度的问题。
第三，现行财政补贴农业保险的保险费，实行中央、省、地、
县“配套联动”政策，存在较大弊病。中央虽然没有硬性要求地
（市）、县一定要配套补贴，但不少省份要求地（市）、县提供
左右的配套补贴。对于一些财政不宽裕的地（市）、县（这些县大
多是农产品生产大县，在农业市场上有重要意义），因为自己拿不
出足够的补贴，也就不愿积极推动本地（市）、县农业保险的发展。
在这些地方，农业保险的参与率比较低。这种不恰当的配套要求，
也是有的地方通过假投保、假理赔套取中央和省级财政补贴的原
因之一。 年的“一号文件”明确提出，要“逐步减少或取消
产粮大县县级保费补贴”，这是非常必要的，必将促进这些地方农
业保险的发展。
总之，我国财政给予保险费补贴的农、林、牧、渔保险标的
和险种的范围还应该继续扩大，保险保障水平应该逐步提高，相
应的中央财政补贴也应该增加。 年中央财政农业保险保费补
贴只有 亿元， 年也不到 亿元，～ 年 年的
补贴合计不超过 亿元，总量并不大，提高补贴力度、扩大范
围应该是有可能的。如果按照美国农业保险的补贴占其农业
的比例计算，我国年农业保险补贴总额可达亿元，
相当于我国～ 年中央财政农业保险保费补贴累计总额
五、尽早建立农业保险费率精算制度及合理调节机制
农业保险价格（费率）科学合理精算，对农业保险的有效和
可持续经营关系极大。政策性农业保险价格（费率）的合理与否，
既关系到投保农民的利益，也关系到替农民支付了大部分保险费
的政府的利益。
这实际上是两个层面的问题，第一个层面的问题是各地要做
好风险区划和费率分区，第二个层面的问题是建立具有公信力的
费率精算制度。
对于风险区划和费率分区问题，在经过几十年的呼吁之后，
近几年已经得到监管部门和一些公司的重视。因为保险要建立在
科学、合理和公平的基础上，而风险区划和费率分区是厘定科学、
合理和公平价格的基础。这也是其他国家农业保险发展中总结出
来的宝贵的成功经验。这件事越拖越难实施，对农业保险制度建
设的危害越大。
对于由谁来主导政策性农业保险定价权，从而确立科学、合
理和公信力很强的政策性农业保费精算制度的问题，也应该提到
议事日程上来。
目前，我国农业保险的价格（费率）主要是由保险公司厘定，
有的省、直辖市是由保险公司和政府有关部门共同研究“商定”的。
政府还没有意识到，农业保险的价格（费率）应当由政府来制定。
在过去近 年的农业保险试验中，除个别省份、个别年份发生中等
灾害损失造成保险公司的分支机构亏损外，全国没有发生较大范
围、比较严重的灾害损失。因此，在这 年中，各经营主体每年
的赔付率都不高，约为～，费用率因为展业、定损理赔
主要是依靠基层政府或涉农机构也不高，经营政策性农业保险的
公司大部分年份账面上有不少盈余。保险公司解释说，这种财务
状况主要是这些年“天帮忙”的缘故，而且难以预料哪年发生一
次大灾，会把过去多年的盈余都赔进去。这话虽然不错，但是短
时期内的这种财务效果，足以使不少财产保险公司看好这个“新
兴”市场，纷纷申请进军农业保险领域，从而引起了政府部门和
农民对农业保险价格的密切关注和质疑。这大概也是财政和税收
政策对加大支持政策性农业保险力度持保留态度的重要原因。
在国外，政策性农业保险的价格（费率）体系主要是由代表
公众（包括投保农民）利益的政府专门机构（在美国，是政府所
有的“农作物保险公司”和农业部“风险管理局”，近十多年，在
市场化改革之后，政府委托“美国雹灾保险协会”厘定；在加拿
大，是各省国有的农作物保险公司厘定等）制定的，价格的不断
调整也是由这类机构完成的。定价的原则包括风险与价格相匹配，
农业保险经营与财产、人身保险的盈利水平相当等。因此，这种
由政府在风险评估基础上厘定的价格被认为是科学合理的。参与
经营农业保险的保险公司没有超额承保利润，但也不会吃“亏”。
政府虽然提供高额补贴，但也不会觉得不合理。
我国无论是中央政府机构还是地方政府，暂时还没有条件和
能力来主导农业保险的定价和调整（或许是不愿意做这种考虑）。
要在中央政府层面组建一个机构来研究农业风险和精算农业保险
费率，至少目前可能性比较小。财政部最近发布了《农业保险大
灾风险准备金管理办法》，有意通过该办法，在一定程度上解决因
为价格的厘定和调节机制不健全带来的所谓“超额承保利润”的
问题，但这很难说是治本之举。所以我们认为，最好在中央一级
建立一个风险研究和费率制定机构，这个机构可以由目前的农业
研究机构承担。如果不可行，就只好由各省逐步创造条件，在省
一级建立农业保险费率精算制度和合理调节机制，积累本地农业
保险精算数据资料，为其长远、科学的发展创造条件。这样考虑
的依据是《农业保险条例》。
《农业保险条例》第十九条规定，“保险机构应当公平、合理
地拟订农业保险条款和保险费率。属于财政给予保险费补贴的险
种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、
直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上
拟订”。根据该条款的精神，省政府应当也可以建立费率评价制度，
每年或每两年根据费率执行情况和结果，对费率进行评估和必要
的调整，保证农业保险费率的公平性和合理性。
在条件成熟时，由省级政府或者其“农业保险领导小组”设
立适当的中立研究机构，专门研究农业风险和农业风险管理以及
农业保险条款、费率、规章等。这是政策性农业保险长远发展的
基础建设之一。这种设想不是没有可能。
六、努力探索农业保险市场的竞争与合作机制
根据《农业保险条例》的规定，我国“农业保险实行政府引
导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”。这里的“市场运作”
和“自主自愿”表明，政府不建立专门经营农业保险的公营机构，
而是由目前市场上的商业保险公司和其他合作互助保险机构自愿
参与经营。这种政策选择的主要原因是：利用市场上的商业保险
机构经营农业保险，比政府经营的效率高；同时，我国几十年的
农业保险试验一直是在商业保险公司的框架下进行的，商业保险
公司通过几十年的试验已经积累了丰富的经验。后来引进例如法
国有几百年农业保险经营经验的安盟保险集团，也是着眼于他们
市场化经营的经验。因此，由商业保险机构和其他互助保险组织
参与经营，是一个合理的、符合国家完善市场经济制度的正确选
择。这几年的实践表明，商业保险机构的确在农业保险的快速发
展中发挥了积极的重要作用。
目前，市场上参与农业保险经营的保险公司已经有 家，其
中经保监会批准获得农业保险经营资格的商业保险公司有 家。
财产保险公司参与农业保险经营的积极性持续高涨。各省也是一
样，不止一个省在执著地申报成立新的农业保险公司。还有一些
正在积极争取获得经营资质的专业性协会保险组织（例如渔业互
保协会、农机安全协会、农业风险互助协会）。有的省农业保险市
场上有七八家商业保险公司同台竞争，不少保险中介也加入进来，
使得一些省份的农业保险市场竞争非常激烈。这种竞争正在引起
广泛的关注。
农业保险与一般商业保险的一个显著区别在于，农业保险活
动不单纯是保险人和投保人双方的商业合同行为，而且有政府的
多方参与。在中国，除了财政和税收政策之外，还有政府各相关
部门的“协同推进”，包括协助保险机构宣传、组织、展业、签单、
查勘、定损和理赔等保险环节的工作。特别是在县以下地区，农
业保险业务离不开乡村涉农部门（例如农机、农技、农经机构）
甚至是行政部门的工作人员，为保险机构做代理。也就是说，保
险机构必须利用这个“协保渠道”来实现农业保险的服务，而不
可能直接展业，也不可能完全依靠保险公司自己进行查勘和理赔。
这是由我国农业经营规模太小和保险标的过于分散等原因决定
的。这也是现阶段中国农业保险的重要特点之一。
在这种与城市保险市场不同的条件和环境下，如果有多家农
业保险经营机构在同一个县和县以下地区竞争，就会出现共同“争
抢”同一个“协保渠道”的问题，除了不断推高代理手续费并助
长“四风”之外，不会有任何提高经营效率和服务质量的意义。
在某种意义上，依靠行政力量强力推动的农业保险市场是一
个“伪市场”。表面上，有多家保险公司面对农户提供农业保险产
品，费率是由公司自己确定的，农户可以购买，也可以不买，这
些都好像是市场化的。但实际上是行政权力在支配市场和主导市
场的资源配置，这正是导致行贿、受贿等违法犯罪活动屡禁不止
的根本原因。由于让谁以及协助谁进场经营的关键资源牢牢掌控
在行政权力部门，增加经营主体很大程度上演变为权力部门“租
金”的飙升。这个问题的解决，根本上有赖于对权力的有效约束。
近期，需要探索农业保险市场的竞争与合作机制。在这个领域，
不能提倡“充分竞争”，而要提倡“适度竞争”，或者只提倡服务
“竞赛”。对政策性农业保险的保费和代理费有必要做统一规定，
禁止竞争性降价和提高手续费，公司之间主要是在服务质量方面
的竞赛。否则，农业保险的利益必然会因为无谓的竞争而流失，
成本也只会不断推高。除此之外，不可能收获普通商品因为竞争
所带来的效率提高、成本降低的那种效果。
同时，在一个省、直辖市和自治区范围内，可以允许有多家
符合条件的综合性或专业性保险机构开展农业保险业务。在省级
划分经营区域，有必要做出在一个县甚至一个市的范围内只选择
一家保险公司开展同类农业保险业务的规定，而且还要规定在一
地经营要有持续性（例如至少 年），以防止在基层由争抢渠道引
发的“寻租竞争”与“贿赂竞争”，导致的农业保险经营混乱、经
营效率下降和滋生腐败问题。同时，严格实行违规退出机制，这
方面需要监管机关和省级政府来明确并做出具体规定。我们认为，
鉴于目前的农业保险市场是一个“伪市场”，适当限制经营主体的
数量有助于缓解寻租问题，这与发挥市场在配置资源方面的决定
性作用并不矛盾。
七、扎扎实实抓好经营主体依法合规经营
除了上述宏观和中观层面的突出问题，微观层面也有需要解
决的重要问题，其中之一就是规范经营的问题。
如前所述，我国农业保险的政策性质和中国农业农村的实际
情况，给我国农业保险业务带来了一些不同于其他国家农业保险
经营、也不同于我国城市其他财产保险业务的特点，特别是要依
靠县、乡、村的行政机构和涉农部门，在展业、防灾、定损、理
赔等环节给予大力协助。同时，在目前的实际条件下，大部分省、
直辖市、自治区都要求县一级政府也要给农户提供一定比例的保
险费补贴。
在这种条件下，保险机构业务经营的成败在很大程度上取决
于这些部门的支持与合作力度。甚至保险微观经营能不能合法合
规，也跟这些部门的行为联系在一起。有的地方，政府要求保险
公司造假，套取财政补贴，基层政府截留保险公司给受灾被保险
农户的赔款，授意甚至“硬性”让保险机构违规经营；也有的地
方，政府亲自或者通过中介机构垄断和分配市场资源等。这些问
题已经不是什么秘密。这给农业保险经营主体提出一个严肃和重
要的课题，那就是怎样更加规范地发展农业保险，特别是在展业、
签单、收费、定损、理赔等环节严格依规操作和管理。只有把这
个问题解决圆满，我们的政策性农业保险才能走得长远。如果违
法违规，任凭财政补贴资金漏失，任凭被保险农户的利益受损而
不顾，农业保险的政策目标就会落空，农业保险特别是政策性农
业保险的前途就难言光明。
其实这个文章做得好不好，主要取决于保险经营机构的法律
意识和长期可持续经营的意识。要守住“合规”这条底线。据说
有一家保险公司，为了抵制中介公司垄断农业保险市场资源的非
法行为，宁愿丢掉一个保费份额，也绝不支付师出无名的所谓“佣
金”。也有一家保险公司，宁愿放弃一个县的能繁母猪保险业务，
也不肯按照县里有关部门的意图，通过做假赔案填补农民不交保
费的空缺。如果保险公司都有这种原则性和“底线”意识，牢固
树立起守法合规的观念，不仅洁身自好，而且敢于抵制来自任何
方面的不法行为和无理要求，农业保险的规范经营就完全能做到，
而且能做好。只有这样，中国的农业保险才有健康发展的希望。
为此，一方面，我们要致力于提供维护基本正义的制度，即
我们必须建立真正好的、具有正向激励的制度，才能避免损人利
己行为的发生，使农业保险市场真正具有合作精神，构造走出个
人理性与集体理性相矛盾的“囚徒困境”的协调机制和激励机制。
显然，制度就是关于合作方式的框架。良性制度能提高合作效率，
降低合作成本。另一方面，农业保险市场不断涌现出制度企业家，
他们通过不断创新，最终创造出新的行为规范与价值观念，为人
们所普遍接受与使用。这些制度企业家经过反思，确定并追求自
己的“正确的利益”。这才是真正的理性。这样的人才是农业保险
市场最恰当的主体。
八、必须全方位加强对农业保险的监管
加强对农业保险的监管，已经不是口头上的“官话”了。在
农业保险迅速推进的今天，首先，要完善农业保险的法规体系，
加快制定与《农业保险条例》配套的部门规章；同时，加强对保
险机构包括保险中介机构的监管，使他们无论是在市场行为、偿
付能力方面还是在公司治理结构等方面都要中规中矩，合乎规范，
不断提__________高微观经营和管理水平，至少不能使农业保险“变味”。
除了加强对保险机构的监管之外，还要加强对地方政府的监
管。已经实行的《农业保险条例》存在一个重要的缺憾，即虽然
规定了相关政府部门对农业保险的政策支持，但没有有效界定和
约束政府在农业保险经营活动中的权力边界，政府与公司的行为
边界并不清晰。特别是，已有的罚则几乎全部针对保险公司，而
对于政府的可能违规行为没有任何相应的罚则。由于《农业保险
条例》中没有专门规定对地方政府的监管，监管责任不明确，便
产生了监管“漏洞”，出现了监管“真空”，有的地方才出现了贪
腐财政补贴农业保险的资金那样的严重问题。类似的问题恐怕其
他地方也有发生。例如，保险不与农户见面，而是基层干部和保
险公司“玩游戏”，把农业保险当成他们的“提款机”。因此，必
须基于法治思维，有必要进一步完善农业保险立法。要通过限制
政府的权力，保障个体的权利与自由。要通过外部约束，明晰政
府在农业保险经营活动中的权力边界。这也足见对地方政府在农
业保险经营活动中的行为加强监管的必要性。中央政府需要进一
步明确对地方政府的监管，落实监管责任。
全方位加强对农业保险各方面的监管，要解决上面提到的两
个层面的问题，也是当前最需要解决的两个问题。第一，要对农
业保险经营活动中的政府行为做出明确的监管规定。同时，明确
负责监管的责任机关，不再留有“监管真空”。在目前农业保险的
制度建构中，离不开公权力。但利用公权力发展农业保险的前提
是要还原真实的公权力，即公权力都是理性经济人，拥有自身利
益最大化的原始动机，都部分地怀有为自身利益而滥用权力的动
机。因此__________，要通过立法的外在约束，限制政府在农业保险经营活
动中的权力边界。同时，用农户参与农业保险制度决策与管理的
权利去制约政府的权力，实现权力的制衡。第二，切实充实和加
强监管力量。当前，我国农业保险的大部分业务活动在县及其以
下地区，而监管机关却在省及其以上城市，这种监管机构设置难
以适应对农业保险的监管需求。同时，监管力量也严重不足，进
一步限制了监管活动的实施。一个省只有一两个专职监管人员，
保监会也就是只有三个人的一个处，要在如此广大的范围内履行
监管职责还是不容易的。
只有把全方位监管落实了，才能保证农业保险有一个依法合
规的、公正的市场秩序，保障投保农户的权益，保障政府支持政
策的效率，也让我国农业保险的微观经营水平上一个台阶。
首都经济贸易大学农村保险研究所
首都经济贸易大学劳动经济学院
中国农村研究院
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