如何应对中国人口老龄化问题
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如何应对中国人口老龄化问题
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　　作者：曾毅& 周健工
　　来源：中国社会科学在线
　　【核心提示】全球多数国家都在老化，然而中国的老龄化却发生在现代化初始阶段，社会财富积累有限，公共福利制度不健全，即将到来的退休潮，将是对中国政府财政的严峻考验。届时，我们亦要重视企业和社会组织在分散养老压力中的作用。
　　未雨绸缪应对养老隐性财政危机
　　巨大的年轻的人力资本是支撑起我国过去三十年的经济高速增长的一个重要因素，而随着人口的老化，正在变成经济发展的沉重负担。
　　1950年代到1970年代生育率高峰期出生的人们，在未来三十年将全部变成老年人。到2020年我国老龄人口就要达到2．48亿，这比整个欧洲的老龄人口还要多。到2050年，我国的老年人将超过4亿，约占总人口的31%。其中需要重点照顾的80岁以上的老人就达到1．03亿。
　　2005年，我国每6．1个劳动力供养一位老人，到2025年，这一赡养比会变成2．5：1，而到2050年则是1．6个适龄劳动力赡养一位老人。2020年代中期起，我国会每年增加1000万老人，而失掉700万名劳动力。
　　全球多数国家都在老化，然而中国的老龄化却极为特殊，仅用了一代人的时间，就变得比美国还&老&。况且我国的老龄化发生在现代化初始阶段，社会财富积累有限，公共福利制度不健全，即将到来的退休潮，将是对我国政府财政的严峻考验。
　　老龄化带来的不仅仅是财政支出的骤然加大，在中国社会矛盾日益紧张、民粹主义盛行的情况下，有可能和其他现代化压力交织在一起变成挑战社会稳定的力量。
　　欧债危机的发生，其最直接的诱因就是老龄化，庞大的老龄化支出产生的财政赤字，常年积累，出现了政府债务超过GDP总量的奇怪现象，政府&资不抵债&&国家破产&。根据学者的预测，中国到2050年养老资金缺口积累也会达到相似程度。
　　面对如此庞大的养老压力，政府不能把未来养老的风险完全集中在可以直接支配的财政上，应当开辟其它渠道，比如，出售国企的部分股权。
　　我们还应该注意到，要重视企业和社会组织在分散养老压力中的作用。一方面要探讨企业年金和个人商业保险的合理发展形势，平衡养老体系三大支柱的压力；另一方面，重视社会组织在养老的作用，对于这类NGO我们不要带着有色眼镜去防范，应该扶持其发展，日本的农协和法国的农民互助会就在农村养老上发挥了很大作用，这是值得我们借鉴的。
　　中国老龄化的特殊形势
　　文/曾毅（北京大学国家发展研究院健康老龄与发展研究中心主任，国家人口和计划生育委员会专家委员会委员）
　　虽然，多数国家都要经历老龄化，但是中国人口老龄化浪潮显得特别棘手，在全球老龄化进程中，是一个特例：
　　1．高速：我国人口老龄化速度是发达国家的2倍，老龄化程度从10%到20%，中国将只用20年，而美国是57年，德国是61年；
　　2．高龄：需要特殊照顾的80岁及以上高龄老人口增速是老龄化速度的2倍；
　　3．未富先老，按购买力计算，中国在人均GDP4000美元时就进入老龄化社会，而发达国家在1．5万美元左右；
　　4．老人数量大，养老负担沉重，2050年我国65岁老人将超过3．3亿，到2050年劳动年龄人口的养老负担将等于目前的3－4倍；
　　5．地区经济发展水平与老龄化程度倒置，由于人口迁移的影响，我国农村老人比例将高于城镇，欠发达省区的老人比例将高于全国平均水平。
　　环顾世界，多数国家都在老化，但是我国人口老龄化降临的浪潮比任何一个国家都快。我国仅用了一个人的时间久完成了人口结构的年轻、蓬勃到衰老、停滞的转变。不仅如此，中国是在社会发展起步阶段就迎来了老龄化，是在社会财富积累和养老制度极不完善的情况下仓促应战。
　　一、高速：我国老龄化速度是发达国家的两倍
　　我们所做的人口预测研究表明，在中生育率与中死亡率假定方案下，我国65岁及以上老人占总人口比例将从1990年的不到6%迅速增加到2030年的15．18%与2050年的23．11%。按照联合国于1999年公布的最新预测，中国2030年与2050年65岁及以上老人占总人口比例为15．17%与22．16%。不同学者在不同时间，用不同方法、不同起点年份预测的本世纪我国老人占总人口比例十分吻合，说明本世纪我国老龄人口高速增长已成定局。
　　按联合国1999年公布的中生育率与中死亡率最新预测结果，65岁及以上老人占总人口比例从10%增至20%的年份为：中国20年（2017～2037），日本23年（1984～2007），德国61年（1951～2012），瑞士64年（1947～2011），美国57年（1971～2028）。从1990年到2050年，中国65岁及以上老人比例年增长率为2．13%，分别等于英国、美国、法国、德国与日本的2．19、2．16、2．13、2．11与1．14倍。
　　中国人口老龄化速度之快在转型国家中是罕见的。例如，按联合国中生育率、中死亡率方案预测，仅有韩国65岁及以上老人每年平均增长率略高于我国，印度略低于我国。
　　二、高龄：80岁以上高龄老人增速是65岁以上老年人口的2倍，到2050年，中国将有1．03亿80岁以上高龄老人
　　按国际上调查资料，80岁及以上高龄老人因体弱多病需要经常性特别照料的比例等于65～79岁老人的5倍左右。显然，高龄老人最需要照料，是老龄工作的重点和难点。按照中死亡率预测方案，我国80岁及以上高龄老人从1990年到2050年的每年平均增长速度为4．12%，分别等于英国、美国、法国、德国与日本的2．17、1．19、2．16、2．15与1．18倍。
　　如果低死亡率假定成为现实，我国80岁及以上高龄老人从1990年到2050年的每年平均增长率为5%，即平均每年递增5%，持续60年！
　　在中死亡率方案下，我国80岁及以上高龄老人占65岁及以上总体老年人口的比例将从1990年的12．12%增加到2020年的19．10%与2050年的34．16%。2050年高龄人口占总体老年人口的比例大约等于1990年的3倍。
　　我国本世纪高龄老年人数量增加如此迅猛的主要原因是我国50、60年代生育高峰期出生的庞大人群在2030～2040年前后陆续进入高龄年龄段。另外，随着人类寿命的延长，老人，尤其是高龄老人死亡率下降速度将加快。
　　三、老人数量大
　　本世纪中叶以前的65岁及以上老人是今天15岁及以上的成年与少年人口，与今后的生育率无关，仅受本世纪死亡率变动的制约。中死亡率预测方案表明，我国65岁及以上老人数量将从1990年的0．67亿增加到2030年、2050年的2．32亿与3．31亿。联合国1999年最新预测，我国2030年与2050年65岁及以上老人分别为2．35亿与3．34亿。中外学者不同时期用不同方法所作预测数字的吻合说明我国本世纪老人数量庞大是肯定无疑的。按联合国最新预测，本世纪中叶，我国65岁及以上老人将等于美国老年人数的4．4倍，而十分接近美国的总人口数。2050年我国总人口数将比印度少0．51亿，但我国65岁及以上老人人数将比印度多1．03亿。
　　我国本世纪80岁及以上高龄老年人数量将以超高速迅猛增加。按中死亡率方案预测，我国80岁及以上高龄老人数将从2000年的1300万增加到2030、2040与2050年的0．32亿、0．76亿与1．14亿。如果低死亡率假定方案成为现实，我国2020、2030、2040与2050年80岁及以上高龄老人数将分别达到0．38亿、0．58亿、1亿与1．6亿。
　　四、老年抚养比大：2050年适龄劳动人口的养老负担将等于目前的3～4倍
　　前面所讨论的我国21世纪上半叶人口老龄化的高速、高龄、数量大等特征主要从老人与高龄老人数量，其占总人口的比例及增长速度等方面考察。而另一个广为应用的衡量人口老龄化程度的指标是老年抚养比，即65岁及以上老年人口数与15－64岁劳动年龄人口数之比。虽然并非所有15－64岁的人都工作劳动，65岁及以上老人中继续工作的劳动者也不少见，老年抚养比概略地描述了老年供养需求与社会潜在生产能力（即劳动人口）之间的关系。我国目前的老年抚养比为0．11左右，即每一个劳动年龄的人只需供养0．11个老年人，或者说每9．1个劳动年龄的人供养一个老年人。
　　然而在中、低死亡率方案下，我国2020年的老年抚养比将分别上升为0．17与0．19，分别比2000年增长54．5%和72．7%；而2050年的老年抚养比将分别上升为0．37与0．45，或者说平均每2．7～2．2个劳动年龄的人供养一个老年人。2050年我国劳动人口供养老年人口的负担将等于2000年的3．4倍与4．1倍。
　　五、地区差异大：农村老人比例将高于城镇，相当一部分欠发达省区的老人比例将高于全国平均水平
　　我国农村生育水平高于城镇，欠发达省、区的生育水平高于全国平均水平。然而，由于社会主义市场经济的发展引起了大量的人口由农村向城镇及由欠发达的中西部向较发达的东部沿海地区的迁移流动，而这些迁移人口中绝大多数是青壮年。青壮年的大量流失将导致农村老人比例高于城镇，一些欠发达省区高于东部沿海发达地区。
　　按照中生育率与中死亡率方案预测，本世纪中叶我国农村、城镇65岁及以上老人比例分别为26%与22%，农村等于城镇的1．2倍。农村、城镇的老年抚养比分别为0．46与0．35，农村高于城镇31．4%。
　　从地区差距来看，对比10年前的&五普&数据，老龄人口比重前五的省份，已经由原来的东部发达地区转变为欠发达地区。&五普&显示，65岁以上人口占比最高的五个省（自治区、直辖市）为上海市、浙江省、江苏省、北京市、天津市，无一例外都位于东部地区。
　　而2010年&六普&显示，65岁以上人口占比前五的省（自治区、直辖市）分别是重庆、四川、江苏、辽宁、安徽，其中，比例最高的重庆为11．56%。除了江苏属于经济发达省份外，其它都是欠发达省份。而广东、北京、天津、福建等发达省份，一跃从老龄化严重地区，变为低于全国老龄化平均水平的地区，尤其是广东省，其老龄化水平仅为6．41%，低于全国平均水平的39%。
　　到2050年时，情况变化更为突出。65岁及以上老人占总人口比例高于全国平均水平的省、市、自治区中，大多数为欠发达地区。根据曾毅、王桂新等人预测结果，2050年65岁及以上老人占总人口比例排序，广西、四川分别高于全国平均水平的53．4%与42．9%。高于全国平均水平的2O%以上的还有辽宁、贵州、内蒙古、云南。届时上海老人比例仅高于全国水平的3．7%，北京、天津将低于全国平均水平。
　　六、未富先老：中国进入老龄化社会的时候人均财富只是发达国家的零头
　　我国是在经济相对不发达的条件下实现老龄化的，其他国家在进入老龄化之前，就已经成为富裕社会，中国则是&未富先老&。当美国的老年人在总人口的比例达到中国现在的程度时候，美国的人家收入已经是现在中国的四倍了。发达国家老龄化速度最快的日本在老龄化比例达到7%、10%和14%时的人均GDP为分别为1967美元、11335美元和38555美元（IMF，2003）。而中国65岁以上老年人口比例达到7%的2000年人均GDP只有850美元；预计中国65岁及其以上老年人口比例会在2020年左右超过10%届时中国的人均GDP也只能到达6000美元左右。因此，我国是一个经济相对不发达的情况下而不得不提前面对一个相对老龄化人口年龄结构。
　　在发达国家老龄化来临时候，他们已经比较建立了完善的福利制度。而我国在即将到来的老龄化浪潮之前，还没有做好充分的准备。目前的公共养老制度覆盖面还有很大缺口，而私人养老还处于起步阶段。大多数老年人不得不依靠家庭赡养网络或以前的储蓄。我国的&提前老龄化&将让未来的年轻人负担日益沉重，在一个迅速现代化的诸多压力所叠合的紧张社会里，这将对经济稳定和社会稳定是一个严峻考验。
　　老龄化对中国经济走势的影响
　　文/美国战略与国际研究中心[美国战略与国际研究中心（CSIS）是美国最大的智库之一，成立于1962年，总部设在华盛顿。国际战略研究中心致力于为政府、国际组织、私营部门和民间社会的决策组提供分析和解决方案。研究集中于国防和安全，区域稳定和跨国挑战，全球发展和经济一体化等。美国战略与国际研究中心长期重视中国社会保障问题研究，先后出版多份中国老龄化、医保研究报告，如《银发中国》和《中国践行卫生改革政策：挑战和机遇》等。]
　　译/周健工
　　中国日益严重的老龄化将使中国经济高增长的两个支柱人口红利和高储蓄率消耗殆尽。随着外资的减少和储蓄率的降低中国将面临资本短缺时代，这对中国未来经济的发展提出了更高的制度性和技术性的要求。
　　在过去的几十年中，中国的人口结构一直非常有利于经济增长。当出生率已开始下降时，社会享受了暂时的&人口红利&一段时期内儿童人数的下降比老年人口的增长更快，而适龄工作成人的比重在增加。在其他条件相同的情况下，适龄工作成人的比重越大就意味着人均生活水平越高。下降的抚养负担，加上上升的寿命，同样倾向于通过提高储蓄率、鼓励人力资本投资以及空闲成人时间（特别是妇女时间）来参与市场就职而推动生活水平的提高。人口转变因而开创了促进国家经济增长的机会。
　　中国非同寻常的&人口红利&支撑了它令人吃惊的经济崛起
　　研究人口转变的经济学家都认为中国非同寻常的人口红利支撑了它令人吃惊的经济崛起。从1975年到2005年期间，整个儿童和老年人与适龄工作成人之间的抚养比，从87骤降至48，这是世界上降幅度最大的围家。与此同时，适龄工作成人的比重却从54%上升到67%。许多研究已经得出结论，自从70年代以来中国人均GDP增长的四分之一到三分之一，可归功于中国人口年龄结构的转变。
　　从2015年左右开始，中国有利的人口结构将会逆转
　　然而，从2015年左右开始，中国有利的人口结构将会逆转。随着老年人口的相对增长最终超过儿童人口的相对下降，整个人口的抚养比率将会再次上升。与此同时，适龄工作人口将在达到高峰后开始下降。尽管中国的人口转变到目前为止一直有利于经济增长，它很快将会不利于增长。
　　当中国开始老龄化时，劳动者收入中用于退休老人的收入比例将会持续上升
　　当中国开始老龄化时，劳动者收入中用于退休老人的收入比例将会持续上升。2005年，中国有6．1个适龄工作人口养活一个老年人。到2030年，这个比例将下降到2．5，到2050年将下降到1．6。也就是说，每个劳动者的平均负担将会增加将近四倍。
　　正如我们已经看到的，目前大多照顾老人的负担是通过家庭这种非正规的方式而解决，这也可以解释中国为什么仅有3%的GDP用到公共养老金上。
　　然而，当中国持续老龄化和进一步发展时，更大的养老金比重将不可避免地出现在公共预算中。如果用现收现付的方式筹款，为其所有的劳动者提供与目前基础养老保险相同的福利水平，这样的养老金体系到2030年将花费10%的GDP，到2050年至少达到GDP的15%。这还不包括不断上升的老年人的医疗保健费用。
　　随着这个日益增长的老年赡养负担，中国适龄工作人口的收缩也可能会拖经济增长的后腿。中国改革30年以来，适龄工作人口的日益扩大平均每年为其GDP增长贡献1．8个百分点。到2030年代，其适龄工作人口的收缩每年将使GDP缩小0．7个百分点这可是2．5个百分点的差别。
　　老龄化的中国可能还面临资本短缺的未来
　　老龄化的中国可能能还面临资本短缺的未来。中国现在储蓄过剩，拥有巨额的经常账户盈余，积累了大量的外汇储备，但未来这一切都将远去。
　　无数的研究已经证明，经典的生命周期储蓄动机在工作时积累资产为了将来支付退休生活在中国起的作用比在发达国家更有力，部分原因是社会保障制度还没有发展起来，部分是因传统上让老年人依赖其子女的尊孔伦理目前正在弱化。
　　这意味着近几十年来因为幼年抚养比大幅度下降和适龄工作人口的比例激增而显著上升的储蓄率，会可能随着老年人抚养比开始攀升而会显著下降。
　　国内储蓄的下降可能伴随着获得外资的下降。当今大多数富裕的国家面临的老龄化甚至高龄化危机，比中国更早到来。这些国家中的大多数执行着昂贵的现收现付的养老金和医疗卫生制度，在未来的几十年中成本将会急剧升高。它们也会经历私人和公共储蓄率急速下降的过程。
　　对于中国来说，其结果可能是终止了在中国经济增长中起到重要作用的外国直接投资的大规模流入。
　　所有这些意味着中国继续其经济的成功取决于它能否有效地将储蓄转化为投资。然而这是中国最大的经济弱点。尽管，中国的劳动力市场和产品市场现在比许多资本主义经济还自由，其资本市场的改革仍然落后。
　　实际中，中国大多数的资本仍然通过国有银行分配。历史已经一再证明，没有任何行政手段能让投资寻找到最高的回报，达到市场的效率。今天中国许多大型的企业预期回报很低却投资资金充裕，而许多可能产生很好回报的众多不知名的小公司却得不到资本。
　　在过去的30年中，中国发育不健全的资本市场并没有过多妨碍其经济的发展，部分是因为外国直接投资的火爆涌入，部分是由予其大规模从农村转移到城市的劳动力创造了真实的GDP。
　　那些在非市场化的农村地区未能就业的劳动力，一度很难加入国民经济中，而现在已经获得了低技能的全职制造业工作，成为世界经济的一部分。劳动力转移导致劳动生产率的迅速提高，甚至那些提供工作的公司并不需要指望金融市场（例如，那些从事初级生产的国有企业）或者主要依赖外国资本（所谓的&制造业平台&）。
　　中国的发展大计将日益依赖其资本市场的活力
　　然而，依赖外国直接投资从长期来看是有风险的战略劳动力转移也不可能无限制地成为劳动生产率提高的主要来源。中国在低技能的制造业中正在失去其比较优势。当其产业在全球产业链上不断攀升时，其存留的农村剩余劳动力的技能与其经济中增长的部门所新创造的就业岗位之间的不匹配正在出现。
　　在未来的几十年里，劳动生产率和生活水平的提高将日益取决于那些已经从事好工作的劳动者找到更好的工作以及对于已经拥有现有市场的公司来说是通过创新的方式赢得新的市场。换句话说，中国的发展大计将日益依赖其资本市场的活力。
　　但是对一个老龄化、经济增长放缓的中国来说，这些社会压力可能会变得以承受
　　中国经济发展快速进程和随之而来的深入的社会变革，有时候被类比为一个正在高速前行的自行车，必须向前走，否则就会倒下。中国的老龄化增加了这一压力。一方面，它使高速的经济增长更加关键，因为劳动者必须将更大份额的收入转给不工作的老年人；另一方面，实现高速增长更难被达到。
　　迅速发展所造成的社会压力，从加大的收入差距到弱化的家庭，对于一个迅速崛起的年轻的中国来说来尚可承受。但是对于一个老龄化、经济增长放缓的中国来说，这些社会压力可能会变得难以承受。
　　纵观中国漫长的历史，强大的政府、繁荣的经济与社会、政治的混乱交替前行即中国人所渭的&乱&。中国的老龄化会不会引发下一个轮回可能真的取决于中国能否成功应对其老龄化的挑战。
　　中国养老保障资金缺口与对策
　　文/高培勇（中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长）
　　汪德华（中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员）
　　虽然中国养老保障体系的巨大资金压力在短期内不会到来，但是，一旦出现资金缺口则上涨得非常快，到2050年老龄化达到顶峰时资金缺口非常巨大，将会给中国的财政带来极大的负担。
　　综合考虑各种因素，到2050年，当年养老资金缺口占GDP的比重达6．8%－8．24%之间，而累积资金缺口将达到GDP的95%－122%。这与希腊债务危机前公共债务占GDP110%的比重相差不多。
　　按变动的保障标准及覆盖范围测算，到2015年左右就会出现城镇职工养老金缺口。考虑到养老金现存结余及政府财政补贴两大体系，出现缺口的年份可以推迟到2020年代。而2020年农村养老全覆盖实现后，每年的资金补贴量将在GDP的1．5%－2%之间。
　　老龄化有可能引发中国的财政危机，而留给中国应付支出高峰的准备时间不过10年左右，我们应切实看到问题的严重性和紧迫性，未雨绸缪，早做准备。
　　中国可能是发展中国家人口老龄化形势最为严重的国家之一。与发达国家相比，中国的人口老龄化具有速度非常快、未富先老等特点。中国的养老保障体系也正处在大发展时期，相关制度尚未最终定型。在这样的背景下，展望预测养老保障体系的资金缺口，对于分析未来中国的政府债务风险也有重要意义。
　　以希腊为代表的欧洲政府债务危机爆发以来，全球范围内对于政府债务问题都予以高度关注。国际货币基金组织、欧盟等国际机构的一系列研究表明，在发达国家政府债务飙升的背后，其社会保障体系长期以来的资金缺口是重要因素；展望未来，由于人口老龄化的逐步加深，发达国家这一问题将更加严重。因此可以说，发达国家社会福利体系制度安排与其人口老龄化的形势不匹配，是其财政当前陷入困境、未来压力巨大的主要原因，其中，养老保障体系的资金缺口影响最为重要。中国的养老保障体系会不会在未来导致严重的政府债务问题?这是当前就需要详加探讨的重要问题。
　　一、资金缺口核算的基本口径与方法
　　1．养老保障体系的两个基本组成部分
　　养老保障体系的财务计算的口径多种多样。本文所指养老保障体系资金缺口，是指为兑现政府在养老方面对居民的承诺，需要从一般性财政收支中划出用来补贴养老保障体系的资金。从各国养老保障体系的运行现状来看，主体部分一般采用社会保险模式，如我国的城镇职工基本养老保险，由雇主、雇员共同缴费，形成专项收入用于养老支出；在其专项收入不能满足支出需要的情况下，就需要从一般性财政收入中予以补贴。
　　很多国家还针对非正式就业人群提供养老保障制度，如中国的新型农村居民养老保险，由一般财政直接给予定额补贴。从发达国家经验来看，无论养老保障体系的具体制度安排如何，一般性财政收入都是养老保障体系资金缺口的最终支付者。
　　2．养老资金缺口的两个口径
　　衡量养老保障体系收支缺口有两个基本口径：一是当期缺口，等于每年养老受益支出减去当年缴费收入；二是融资缺口或称总缺口，等于在一定年限（比如30年）内每年当期缺口的现值之和。显然，当期缺口是一个流量概念，在一个养老体系存续的每一年都是存在的；而融资缺口是一个存量概念。
　　为更准确衡量养老保障体系的资金缺口对经济的压力，因此，对两类缺口的衡量采用相对指标，即计算资金缺口占当年GDP的比重，而不是核算其绝对量。其中对总缺口的衡量，也未将其折算为现值，而是按3%的利率水平折算成截止年份的终值，计算其占截止年份GDP的比重，其经济含义是如果希望在截止年份统一偿还过去所欠债务，所需资金占当年GDP的比重。
　　3．养老资金缺口计算的参数依据
　　需要注意的是，与其他国家的情况不同，我国的养老保障体系还在完善、变革过程中。这就决定了展望未来养老保障体系资金缺口时，必须对制度的未来发展做合理的展望，而不能利用现有体系的资金缺口做分析。本文对未来的测算将依据以下参数。
　　到2020年我国实现&全民皆年金&。一部分人是通过扩展现有职工基本养老保险的覆盖面而获得养老保障，另一部分人群是被覆盖进现有新型农村居民养老保险（新农保）获得养老保障（2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出到2020年前基本实现全覆盖）。在此基础上，养老保障体系产生的资金缺口，将是两个体系的资金缺口之和。
　　财政对居民养老保险补贴目前为2010年2%的，假定2020年达5%，2030年达10%，以后维持在这个水平。
　　职工基本养老保险缴费人数当前覆盖25岁－59岁城市人口的52%，设定到2050年覆盖80%。领取养老金的人数与缴费人数之比当前为37%，设定2050年达到72%。
　　职工缴费率（人均缴费与上年工资总额之比）法定额为28%，2000年统计数据是23%，但到2010年下降到22%，假定以后长期维持在这个水平。
　　替代率（实际发放资金总额与上年社会平均工资之比）2010年为52．4%，假定2020年达到国家所设定的58．5%的目标。
　　2009年底全国养老保险金结余额为12526亿元（编者注：2011初年数据为15365亿元）。
　　以GDP初始增长速度为8%计算。
　　资料链接：经济增长率与养老资金缺口大小影响微弱
　　假如设定2010－2020年GDP增长率为9%，职工养老保险缴费体系到2015年（低替代率）或2014年（高替代率）就会出现当年资金缺口；其后不断攀升，到2050年达到峰值，当年资金缺口分别为GDP的5．05%（低替代率）和6．46%（高替代率）。
　　如初始GDP增长率为7%，则出现年度资金缺口的年份依然相同，但到2050年时峰值进一步提高。
　　如初始GDP增长率为8%，职工养老保险缴费体系同样到2015年（低替代率）或2014年（高替代率）出现当年资金缺口。其后不断攀升，不过到2050年时峰值略高于初始GDP增长率为9%的情景，分别为GDP的5．15%（低替代率）和6．58%（高替代率）。
　　我们可以看出，经济增长速度对于职工养老保险体系的资金缺口影响较为微弱，但总体上看，低速增长时情况略微不利。影响较为微弱的原因在于，缴费基数、养老金待遇的调整，都与GDP增长速度密切相关。两者部分作用相抵消，导致GDP增长速度的变化对资金缺口影响不大。
　　为此，本文以下的测算和讨论，将主要以GDP初始增长速度为8%时的情景来讨论。
　　二、2010－2050年养老保障体系的资金缺口
　　在上述设定的制度框架下，为实现全民皆年金以及政府的已有承诺，国家财政既需要承担职工基本养老保险的资金缺口的补缺责任，又需要承担给予居民基本养老保险的补贴责任。以下按照职工和居民两部分先分别考察、其后综合考察的方式进行测算结果，其中低替代率指维持目前52．4%的替代率水平，高替代率指通过逐步调整到2020年提高到目标值58．5%时的情况。
　　1．职工基本养老保险体系
　　假如设定2010－2020年GDP增长率为为8%，职工养老保险缴费体系同样到2015年（低替代率）或2014年（高替代率）出现当年资金缺口。其后不断攀升，到2050年时达到峰值，分别为GDP的5．15%（低替代率）和6．58%（高替代率）。
　　为进一步模拟真实情况，我们还考虑各级政府按当前财政补贴力度，每年无论是否出现资金缺口，均按GDP的0．5%给予职工养老保险体系财政补贴。同时，假设现有养老资金结余（2009年底为12526亿元）时，年增值率为3%，出现缺口时则按3%利率借入资金。这相当于按3%折现率将各年资金积累和缺口进行贴现。此时，在财政补贴之后还出现缺口的年份大大延迟，低替代率时直到2029年才出现缺口，高替代率也延长到2024年。
　　综合以上因素，到2050年时，职工养老保险体系累积资金缺口，在低替代率情景下占当年GDP的51%，高替代率情景下占当年GDP的65%。这就是说，即使考虑已有的12，526亿元积累资金的增值以及每年占GDP0．5%的年度财政补贴，如所有缺口到2050年一次性弥补的话，还需要花费当年GDP的51%（低替代率）或65%（高替代率）。
　　2．居民基本养老保险的财政补贴
　　按照我们假设的居民养老保险的推进方式，居民养老保险的年度财政补贴占GDP的比。到2035年时，居民养老保险所需财政补贴达最高峰为该年GDP的1．88%，其后趋于稳定，到2050年稳定在1．65%左右。相对于职工基本养老保险的资金缺口而言，居民基本养老保险所需的年度财政补贴相对较少。
　　3．综合考虑职工基本养老保险与居民基本养老保险时的财政补贴
　　如果综合考虑职工基本养老保险与居民基本养老保险，且假设两者资金可以互通，即职工基本养老保险有积累可以用于居民基本养老保险，或者说算大账时，年度资金缺口和累积资金缺口情况如下。
　　综合考虑两者的情况下，到2050年，按照低替代率当年度资金缺口达GDP的6．8%，高替代率达8．24%。
　　如果综合两者考察累积资金缺口，则更为惊人。即使考虑已有的12526亿元积累，且每年按GDP0．5%的力度给两大体系提供补贴，若其他资金按3%利率借入的话，到2050年，在低替代率的情况下，一次性偿还将达到GDP的95%，而在高替代率的情况，将达到122%。
　　总体而言，按照预想的方式推进我国养老保障体系的全覆盖，未来的资金缺口非常巨大。由于本文依据的人口预测数据到2050年，而事实上其后我国的人口老龄化程度依然不会下降，由此也决定在2050年之后的养老保障体系资金缺口将更为惊人。
　　三、对策建议
　　中国养老保障体系发展面临的问题还很多，比如保障面覆盖率还很低，扩大覆盖面任务还很重；不同人群的保障方式差异较大，如何整合存在困难；不同区域之间分割严重，这些问题阻碍了劳动力的自由流动。对此，我们认为中国养老保障体系发展目前的首要任务是扩大覆盖面，尽快实现全民皆年金。然而，本文的切入点是社会保障体系发展所带来的财政压力，因此政策建议的重点是在实现养老保障全覆盖的同时，如何通过优化制度设计，通过多种途径应对养老保障体系的资金压力。
　　结合上文的资金缺口展望结果可以发现，虽然中国养老保障体系的巨大资金压力在短期内不会到来，但是，一旦出现资金缺口则上涨得非常快，到2050年时资金缺口非常巨大。如果考虑到养老保障体系改革的困难，则相关改革措施应当在&十二五&时期就要抓紧研究，积极推进，而不能等待出现问题后再作处理。为此，我们建议：
　　1．加强对养老保障财务状况的长期预测
　　养老保障是一个长期的资金配置问题，因此，养老保障领域的管理必须有长期视野，政策制定和调整必须考虑长期影响。我们在全国各地调研发现，各地方政府社保部门所关注的重点，往往是当年的资金收支问题，很少关心本地养老保障领域的长期问题。在这方面，美国的养老保障管理提供了很好的榜样。美国的养老保障体系长期坚持定期预测体系的财务前景。所发布的报告，向全社会和政府部门展示了养老保障体系存在的问题，最终多次主动进行政策调整，未雨绸缪，从而使养老保障体系出现资金缺口的时间一再推迟。
　　基于这一考虑，我们建议无论在中央还是各级地方政府（统筹层次上），都应当强制性地每两年发布一份报告，预测未来20年或50年养老保障体系的前景。这种预测，一方面可以显示各种政策调整的长期影响，另一方面可以发现问题，以便主动进行政策调整。在当前我国养老保障体系大扩张的前夕，这样做更有必要。除此之外，对于当前的养老待遇调整，应当设立一定的规则，以建立公众稳定的预期。其中，规则的制定应当建立在长期预测的基础上。
　　2．坚持现收现付制，以发行&名义特别国债&的方式实现&记账式个人账户&
　　在国际实践中，应对老龄化通过采用两种办法：现收现付制和积累制。一些政府官员和经济界人士认为，养老保障体系对财务冲击是持续性的，所以需要从现收现付制转向积累制。但是，实施积累制，把养老基金投入到资本市场，往往难以避免通货膨胀导致的资产缩水的厄运，由此，养老金的实际价值必然贬值。
　　中国职工养老保险体系最初的设计是&统账结合&模式，即所谓半积累模式，其中的个人账户在设计中属于积累制性质。但在实际执行中，个人账户并没有做实，从而事实上成为现收现付制。最近几年，考虑到未来老龄化的压力，社会各界呼吁做实个人账户，若干省份也在加快这一改革。
　　因此，当前我国是否要做实个人账户以应对未来老龄化危机?是养老保障领域&十二五&时期需要明确的重点问题。
　　从理论上看，做实个人账户相当于在当期支付之外，为当期的个人账户缴费形成一笔基金，这笔基金可以满足当期缴费的个人在退休时从账户里获得退休金的需求。其优点包括可以帮助应对未来的支付高峰；储备的资金还可以在资本市场进行投资，可能获得更高的收益；对于一些国家而言，从国家整体层面提高了储蓄率，有利于经济发展。但是由于我国社保资金管理条块分割，资金监管不到位，以及全球金融市场不稳定等因素，使得做实个人账号风险极大。相比之下，近十几年来出现的记账式个人账户是按个人账户的累积缴费金额和规定的计息利率来计发养老金，能够锁定个人账户积累的养老保险基金的收益率，回避了投资风险，也不会对市场机制产生负面影响。其特点是明确个人账户的收益，但依然与统筹部分合并在一起实行现收现付制。
　　从这一角度来看，实行记账式个人账户制而非做实个人账户可能是明智的选择。为实现这一点，我们建议采取发行&名义特别国债&的形式来实现记账式个人账户制，即每人的个人缴费账户资金均购买由中央政府发行的&名义特别国债&，退休后国债资金才开始还本付息。相对于当前个人账户的运行现状，这一改革可以锁定参保人个人账户的收益率，保证参保人的权益，确保养老保障体系的稳定性。当然，从应对未来老龄化所导致的养老保障体系资金缺口的需要出发，还应当从宏观层面建立起资金战略储备，例如提高现有的全国社会保障基金的规模，而不一定需要采取做实个人账户的方式。
　　资料链接：做实个人账户的风险
　　前几年我们曾经尝试按照三支柱模型（即社会统筹、个人账户和自愿养老金）对公共养老保障制度进行改革。对于个人账户，经过一段时间的实践，我们发现存在以下几个问题：
　　一是在现有制度下，要&做实&个人账户，需要提高缴费率或增加中央财政补贴，势必加重个人、企业和政府的负担。当初把现收现付改为个人缴费、自我积累（缴费确定型的积累制），是为了对付人口老龄化与激励不足的难题。但是，从智利开始的试验，尚没有取得令人信服的效果。智利养老金体系在最初阶段显示出良好的活力，但随着第一批参与改革的员工开始领取养老金，一些员工和基金公司陷入了困境。
　　二是把个人账户积累的钱投放到目前还不成熟的资本市场，存在着巨大的市场风险和管理机构的道德风险。智利模式表明，在资本市场不够发达的国家，养老基金的管理成本高昂，而且可能会成为犯罪分子的猎物。现在看来，即使在资本市场运行良好的国家，养老金管理也会陷入困境。美国拥有4400万员工的3．3万个退休金计划，在2003年已经出现3000亿美元赤字。美国退休金福利担保公司（PBGC）负责支付企业无力支付的退休金。2001年尚余77亿美元，2003年底亏损112亿美元。
　　三是对于中国这样国民储蓄率已经高达40%以上的国家来说，没有必要通过个人账户来进行强制性积累。一个社会应付老龄化危机的能力，实际上取决于其创造国民产出以满足在职者和退休者消费需求以及企业投资需求的能力。对于一个社会来讲，其创造产业的能力取决于三个因素：（1）资本的数量和质量；（2）劳动力的数量；（3）吸收和使用更好技术的能力。人们认识到，积累制只解决了即期的金钱储存，而不能自然而然解决未来对应的实物供应能力。未来养老保障水平，不仅取决于储蓄率，而且取决于实际投资回报率。从一个较长的发展阶段来说，如果一段时间储蓄率过高，可能会由于资本过剩而造成资本价格偏低、资本严重浪费的现象。
　　而记账式个人账户既可保持个人账户责任明确的优点，又可避免基金积累制风险过大的缺陷；既保持了激励机制，又降低了转轨成本。避免资本市场短期价值起伏的风险，这在资本市场不成熟的阶段尤其重要。
　　（李剑阁：《记账式个人账户更符合国情》，中国财经报，2007年7月6日）
　　3．着力推进现有职工的退休年龄和缴费率改革
　　当养老保障体系出现资金缺口时，其实质意味着政府过去的承诺过高，难以兑现。因此，从很多国家的经验来看，缓解养老保障体系资金缺口所导致的财政压力，主要思路就是实行多种参数化改革措施，也就是说，降低政府过去的承诺，降低参保人的待遇。这些措施包括提高退休年龄，即要求参保人多工作；提高缴费基数和缴费年龄、费率等；降低退休后的待遇，或者说替代率等。当然，这些改革涉及广大居民的切身利益，社会压力巨大，很多时候会导致社会冲突事件的发生。
　　从中国的情况来看，已有城镇职工基本养老保险的若干制度参数，比如替代率、退休年龄等，其设定有不尽合理之处，在现实执行中更是存在较多问题，加重了养老保障体系的负担。如同其他国家一样，从改革方向来看，中国也应当探索实施包括提高退休年龄、降低替代率、改变缴费基数等多种方式的改革措施。
　　（1）提高养老保险体系内实际退休年龄
　　根据国际经验，为了应对日益严重的养老金支付危机，大多数发达国家选择把法定退休年龄逐渐延长至65岁或67岁。这方面的改革甚至引起了一些社会争议，但多数国家依然不得不坚持进行下去。这是因为，从长期来看，应对老龄化和人类预期寿命延长对养老保障体系的冲击，延长退休年龄是必然选择。
　　我国职工基本养老保险的法定退休年龄偏早，男性年满60周岁，女性年满50周岁，女干部年满55周岁，远低于发达国家标准。在未来养老保障体系资金压力巨大的情况下，我国可采取小步渐进的方式，从目前开始逐步启动退休年龄的改革。例如，女职工可从2010年开始，男职工从2015年开始，每3年延迟1岁，逐步将法定退休年龄提高到65岁。通过上述小步渐进方式延长法定退休年龄，可以保证在未来40年里，劳动年龄人口数与非劳动年龄人口数之比稳定在3∶1的水平。如图所示，在低替代率情景下，按照以上方式调整退休年龄，将大大降低职工养老保险体系的年度资金缺口，到2050年也仅为2．43%。这将大大缓解职工养老保险体系资金缺口给财政带来的压力。
　　中国退休年龄不仅表现在法定退休年龄过低，而且由于大量提前退休的存在，导致实际退休年龄过低。以我们2010年在某城市的调研情况来看，其提前退休比重占30%以上，男性实际平均退休年龄为53岁，女性为48岁。在已退休人群中很多人年龄较低。这自然加重了养老保障体系的财务压力。为此，尤为重要的是通过规则的调整，抑制不适当的提前退休。例如，借鉴美国等国的经验，设置若干档退休年龄，对于提前退休的参保人员，降低养老金支付的替代率，对于延迟退休的参保人员，适当提高养老金支付的替代率。2005年养老金计发公式的改革，主要目的即是提高缴费激励，但从调研地的情况来看，形势依然不容乐观。未来需要进一步加强力度。
　　中国提前退休现象大量存在，也是有现实国情的原因。职工养老保险体系的发展，最初主要是为国有企业改革分流冗员服务。为保障国有企业减员增效，实施中有鼓励提前退休的现象。改革到了今天，从调研城市的情况看，依然出现了较高的45～49岁的退休人口比例，这说明提前退休情况依然比较严重。
　　我们在调研中也发现，部分提前退休的人口并未真正退出劳动力市场，而只是从养老保险缴费体系中退出，开始领取养老金。事实上，这种情况主要存在于经济效益不好的企业。因此可以说，目前这种局面，标志着养老保险体系承担着其不应承担的职能，比如说部分济贫功能。这种情况也说明，社会上普遍认为允许提前退休主要考虑青年人就业压力的说法，不一定成立。美国国民经济研究局（Gruber和Wise，1997，2009）组织的对英美等发达国家的一系列研究也发现，老年人提前退休并不一定有利于青年人就业。从这个角度看，通过一系列措施提高实际退休年龄，尚需要就业政策、社会救助政策等方面的配合。
　　（2）降低替代率
　　虽然没有任何一份政府文件确认城镇职工基本养老保险体系的目标替代率，但是一些分析性报告中已指出，按照原有制度设计，其目标替代率大约为58．5%。在实际执行中，几年前职工养老金的水平较低，社会反应较大；近些年来养老金提高速度很快，普遍超过社会平均工资的增长速度，2009年相对于上年社会平均工资水平，替代率已达52．4%。
　　如果与发达国家的基本养老保险相比较，中国职工基本养老保险体系的现有替代率并不低。问题的另一面是，中国的法定缴费率28%也非常高。与28%的缴费率相比较，现有的52．4%的替代率水平并不高。从养老体系的财务可持续性来看，过高的缴费率与替代率风险较大。为此需要采取合适的方式，妥善处理两者之间的关系，降低风险。
　　一个可取的方式是同时缓慢降低实际替代率水平与法定缴费率水平。具体措施是参照国际做法，建立物价联动机制调整养老待遇，而非按现在超过社会平均工资增长速度的方式调整。这既可以从制度上保障退休人员的基本生活水平，又可以避免养老待遇的大跃进，影响养老保险体系的财务可持续性。与此同时，可以逐步降低法定养老保险缴费率。需要注意，虽然现有法定缴费率高达28%，但实际缴费率仅为22%左右。降低法定缴费率，可以提高缴费遵从率，进而对实际缴费率影响要小。当然，重要的是，确保降低替代率水平与法定缴费率水平同步实施，对于已按当前高缴费率缴费的人群，应确保他们的权益。
　　（3）调整缴费基数上下限
　　从国际经验看，参数化改革的另外一个途径是调整缴费基数。在我国，缴费基数以社会平均工资为基准，辅以上限300%，下限60%确立缴费基数。从应对未来资金压力角度来考虑，应当提高这两个比重，由此可以获得更多的缴费收入。多地区的调研发现，大约有40%－50%的缴费人口，均是按照60%下限缴费。如何理解这一问题?我们认为，中国目前统计部门公布的社会平均工资，高于真实的社会平均工资，加上工资收入的分配不均，按低限基数缴费的人群，其实际工资可能本身就低于以60%计算的缴费基数。事实上，当前各地最低工资大大低于按60%计算的缴费基数。在这种情况下，低收入劳动者的相对税负反而高于高收入劳动者，这显然很不公平。为此，我们建议采取将上限由300%提高到500%，下限可适当由60%调低到50%的改革措施。提高上限将有助于获得更多的缴费收入，降低下限有助于促进养老保障体系的公平，也有助于提高养老保障缴费的遵从水平，进而可能有助于职工养老保险的扩展，从而减少降低缴费基数的下限的资金影响，在总体上有利于应对未来老龄化带来的资金压力。
　　4．将更多国企股份划归社保基金，以充实养老保障储备基金，应对未来的支付高峰
　　应当承认，无论是采取何种改革措施，包括加大参数化改革的力度，或者实施系统性改革的方案，都无法回避养老保险的资金缺口和隐含债务逐年增加这一根本性问题。从本质上看，由于中国老龄化速度非常快，要想实现全民养老覆盖，未来的资金缺口不可避免，只是不同方案的资金缺口大与小的问题。为此，从现在开始，有必要不断充实和增强养老保障储备基金，应对未来的支付高峰。
　　我国的社会保障基金理事会就是中央从全局角度考虑，应对未来老龄化冲击的战略储备，其主要资本金来源是财政投入。由于预计到养老保险基金的结余可能难以填补未来的资金缺口，中国政府于近期出台了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在中国境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，以作为养老保险储备资金。
　　但是，仅按首次公开发行时实际发行股份数量的10%划转国有股，仍难保证养老保险储备基金足以应付未来每年上万亿的资金缺口。为此，我们建议在加强测算的前提下，进一步放松上述政策的相关条件，例如规定只要发行股份，无论是首次发行，还是增发或配股，均要按10%划转国有股，以保证每年有足够的资金注入养老保险储备基金。
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