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关于建立完善县级投融资平台推进工业园区建设的指导意见
一、指导思想、目标要求和基本原则
（一）指导思想
以科学发展观为指导,深入贯彻落实国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见以及省委、省政府关于加快县域经济发展、做强产业集群、加快现代农业建设、全面推进县城建设等政策意见，坚持以政府为主导，以企业为主体，解放思想，创新驱动，加快整合资源、资产、资金、资本，进一步建立和完善县级投融资平台，拓展融资渠道，破解资金难题，加快工业园区和县域经济发展，为转型升级、跨越赶超、建设幸福石家庄提供资金支撑。
（二）目标要求
2013年底前，按照“1+1”模式，每个县（市）、区都要建立和完善一个具有现代企业制度，集融资、投资、开发、建设和经营功能为一体的综合性投融资平台（以下简称县级投融资平台）；每个省级工业园区都要设立一个由县级投融资平台控股的综合性园区开发公司（以下简称园区开发公司）。
已设立多家投融资平台的县（市）、区，要对其债务进行分类清理和规范，实施有效整合，改造成为有现金流和净收益的经营性投融资平台及园区开发公司。
（三）基本原则
1．坚持政府主导原则。以政府为主导，有效整合政府资源、资产、资金、资本，有重点地吸引战略投资者和民间资本参与，搭建大平台，实现大融资。
2．坚持市场运作原则。以市场为引导，建立和完善法人治理结构，根据市场形势和自身条件选择融资渠道、优化融资结构，实现政企分开、自主经营、自负盈亏。
3．坚持持续发展原则。以项目为载体，通过项目融资，投资项目盈利，盘活存量资金，用好增量资金，提高资金使用效率，逐步提升融资平台的自我造血能力，实现滚动发展。
4．坚持风险防范原则。以稳健为准绳，建立科学偿债机制、运行机制、监管机制，合理控制借款规模，实现“借、用、还”一体化，确保借得来、用得好、还得上。
5．坚持重点突破原则。以园区为重点，统筹产业布局和城镇化建设，推动产城融合，实现产城一体化发展，充分利用城镇化建设、棚户区改造等金融政策，集约高效利用土地资源，着力破解工业园区基础设施建设资金难题。
二、做实做强县级投融资平台和园区开发公司
（一）搭建县级投融资平台。着眼于提升综合实力和融资能力，围绕支持工业园区建设、城镇基础设施建设、农业农村建设和县域中小企业发展，充实完善已有平台或整合组建新的平台。按照政企分开的原则，确立企业投融资主体地位，形成规范的法人治理结构，逐步发展成为自主经营，独立核算，现金流全覆盖的法人实体经济。
（二）搭建园区开发公司。作为县级投融资平台的控股子公司，主要是授权经营和建设开发工业园区，负责运作政府性建设资金和统筹利用园区资源、资产和资本，逐步实现自主经营，自负盈亏，培育直接融资能力，重点任务是为园区基础设施建设筹集资金。对循环化工园区、空港工业园、装备制造基地、信息产业基地等重点工业园区，可采取市级投融资平台参股方式搭建，尽快打造成自主经营、现金流充盈的法人实体公司。
（三）整合“四资”做实平台。根据“四资”的市场属性，经济潜力和可操作的成熟程度，区别轻重缓急，分期分批整合，实现由部门分散管理转化为平台集中管理，由部门分割的低级配置转换为资本市场化的高效配置。一是整合土地、交通、矿山、水利、森林等自然资源，以及旅游等社会资源，通过评估，以转让、入股、划拨等方式注入投融资平台；二是整合经营性国有资产，通过改制、重组、兼并、破产、出让等方式进行国有资产优化配置，在此基础上，通过资产过户、参股或授权管理等方式注入投融资平台；三是整合非经营性国有资产，包括土地、房屋、公共设施等有形资产以及冠名权、广告发布权等无形资产，通过评估，以转让、入股、划拨等方式注入投融资平台；四是整合政府资金以及分散在各部门的专项资金，在政策允许范围内，在不改变资金用途和使用时间的前提下，划入投融资平台集中管理，增大平台现金流量，提高资金使用效率；五是整合工业园区资产、资源、资金，赋予园区土地出让、转让或经营收益权，提高资本转化率，获得的土地收益，通过资本注入方式注入园区开发公司。
（四）努力防范和化解融资风险。各县级投融资平台和园区开发公司要强化风险管理意识，主动接受监管，通过加强偿债机制建设、建立偿债基金等措施，防控平台信贷风险，防止财政债务危机。切实强化风险预警，以资产负债率、贷款规模、偿债率等指标设置风险预警线，定期或必要时进行资产注入，改善负债结构，提升融资能力，做到举债有度、用债有效、还债有信、管理有力。
三、积极拓展县级投融资平台和园区开发公司融资渠道
（一）扩大间接融资。积极争取政策性贷款，特别是国家政策性银行的信贷支持。认真研究国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》等国家金融政策，用足用好政策；下大力谋划重点项目，争取商业银行对铁路等重大基础设施、城市基础设施、保障性安居工程等民生工程建设的信贷支持，保证重点在建续建工程和项目的合理资金需求。充分利用各种信贷产品，利用好银团贷款、联合贷款等信贷服务方式，拓展与各类金融机构合作的广度和深度。
（二）争取直接融资。紧紧抓住国家“稳步扩大公司（企业）债、中期票据和中小企业私募债券发行”的有利条件，创新直接融资方式，灵活运用企业债券、中期票据、集合债券、集合票据、产业债券、信托计划、基金等融资手段，探索资产证券化途径，扩大直接融资规模。鼓励投融资平台通过收购、兼并和其他方式做大做强，培育成上市公司。鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领域的投资规模。
（三）创新项目融资。投融资平台谋划和包装融资项目，要紧密对接国家“有扶有控、有保有压”的调控政策，主动避控就扶，大力推进工业园区、“三农”、民生工程等重点领域建设投融资。对经营性的城市建设项目，工业园区基础设施项目、公用事业项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金；对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式，公平选择投资者和经营者；探索采用设备租赁、融资租赁、BOT、TOT和PPP等多种方式，进行城市建设项目的融资创新。
（四）引入社会资本。有条件的县级投融资平台要积极尝试平台公司的股份化，或通过新组建公司的形式（采取“1+N”模式），开放工业园区基础设施配套项目、市政公用事业投资、建设和运营市场，设计合理的收益模式、收益分配和保障机制，积极引进战略投资和吸引社会资本，扩大融资规模，不断满足日益扩大的资金需求。
四、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立投融资平台和园区建设工作领导小组，常务副市长任组长，分管城建、工业的副市长任副组长，市金融办、市财政局、市发改委、市工信局、市国土局等相关部门为成员单位，加强对县级投融资平台和园区建设的组织协调。市领导小组办公室设在市金融办，具体负责县级投融资平台和园区开发公司搭建工作的调度指导。各县（市）、区要高度重视平台建设工作，相应成立投融资平台和园区建设工作领导小组，切实做好投融资平台和园区开发公司的组建协调等工作，结合本地实际，研究制定建立完善县级投融资平台和园区开发公司的实施方案。
（二）理顺管理体制。按照分级管理、责权统一的原则，理顺工业园区行政管理体制。除市级已经实施托管的工业园区外，对工业园区基本处于一个县域内的，原则上下放到县管理，明确市县政府园区建设主体责任，条件比较成熟的，可由园区管委会对所在乡镇或村实施托管。按照简政放权要求，市县政府要进一步向园区管委会下放审批权限，建立相对独立的运行机制。理顺投融资平台和园区开发公司管理体制。县级投融资平台由县级政府直接组建和管理，对园区开发公司行使出资人权利。园区开发公司归口园区管委会直接领导，赋予园区公司对园区实施综合开发和经营的权利。
（三）优先配置土地。土地指标向工业园区倾斜，每个工业园区每年给予土地指标不少于200亩，优先支持省、市重点项目、“园中园”项目和基础设施建设项目。
（四）加大财政投入。市级财政设立工业园区基础设施建设引导资金，采取资本金注入、贷款贴息、补助等方式注入园区公司，对重点工业园区基础设施建设给予支持。对实施托管的工业园区，市县对园区实行一级财政管理，建立相对独立的财税管理体制，凡是进入园区的企业（包括搬迁企业），其税收全部实行属地缴纳，各项税收市级及以下留成部分，五年内按一定比例补助园区公司用于基础设施建设。未实行一级财政管理的工业园区，县（市）、区每年安排一定的园区基础设施建设资金，采取资本金注入、补助等方式注入园区公司，增强园区公司融资能力。市县政府要赋予投融资平台和园区公司土地出让、项目投资、国有资产置换和回购，以及特殊资源经营等收益权。工业园区土地出让收益，由市县财政通过资本金注入、补助等方式注入园区开发公司，增加园区公司的现金流。
（五）完善工作机制。市县有关部门要服从大局，全力支持投融资平台和园区建设工作。财政部门要做好融资风险防控，合理确定举债规模，研究建立偿债机制，落实财政支持园区发展政策；发改部门要按照“四化同步”要求，统筹做好产业布局调整和区域发展规划，筛选、包装融资项目，理顺园区管理体制；市金融办要加强投融资平台和园区开发公司的业务指导，督导工作进度，开展业务培训，同时加强与各大银行金融机构的联系，掌握政策动向，为各县（市）、区实现融资提供政策和信息支持；工信、国土等有关部门要按照职责分工，分别做好支持和服务工作。有关部门要加强对工业园区的考核力度，协力推动工业园区加快发展建设步伐。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&石家庄市人民政府
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石家庄市人民政府办公厅日印发关于工业园区机构设置和管理体制的思考
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关于工业园区机构设置和管理体制的思考
中共桂阳县委机构编制委员会办公室
近年来，工业园区作为区域经济发展的新亮点，业以成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、经济发展的“主引擎”，在区域经济发展中起着举足轻重的作用。随着工业园区的迅猛发展，如何规范园区机构设置，理顺管理体制，加强人员编制管理，为园区健康快速发展提供体制机制保障，成为摆在机构编制部门面前的新课题。在此，本文从分析桂阳工业园现状入手，从机构编制工作角度出发，就如何规范工业园区机构设置，理顺和创新管理体制进行初步探讨。
一、我县工业园区的基本现状
（一）我县工业园区发展情况
我县工业园区始建于2002年，2006年8月被湖南省人民政府批准为省级工业园区。经过十多年的发展，我县工业园区从小到大，已步入快速发展轨道，形成了以县工业园为中心，以长富、共和、宝山、芙蓉、燕山、舂陵、樟木七个项目区为支撑的“一园七区”45平方公里的大工业园区布局。园区初步形成以有色金属加工、轻工电子、食品医药、能源化工、建材家具等为主的五大产业集群。2011年，园区实现技工贸总收入178.7亿元，规模工业总产值159.5亿元，规模工业增加值47.9亿元，占桂阳县规模工来增加值总量的72%，实现税收1.96亿元，在全市工业园区考核中名列第三，今年1-10月，实现技工贸总收入208.79亿元，增长32.2%；规模工业总产值162.56亿元，增长32.2%；规模工业增加值43.36亿元，增长32.2%；实现税收2.13亿元，增长31.2%。截止11月，园区拥有各类企业120家，其中规模以上工业企业63家。我县工业园区已成为郴州市承担沿海产业转移的重要基地。
（二）我县工业园区机构设置情况
2004年，我县正式组建成立桂阳工业园区管理委员会，为县委、县政府直接管理的正科级事业单位。2008年6月经省人民政府批准为省级工业园区后，撤销桂阳县工业园管理委员会，设立湖南桂阳工业园区管理委员会，为县人民政府直属副处级事业单位。负责工业园区规划、建设、招商以及园区企业服务与管理等工作。管委会内设一室两局，即办公室、产业发展局和招商合作局，均为副科级机构。工业园区管理委员会开发区核定专项编制21名，领导职数8名，其中副处级领导职数2名（党工委书记和管委会主任各1名）、正科级领导职数3名（副主任2名、党工委副书记兼纪工委书记1名）、副科级领导职数3名（均为内设机构负责人），工业园区管理委员会现有人员35人，其中在编人员29人、编外聘用人员6人，实配处级领导2人、正科级领导4人、副科级领导3人。2009年，注册成立了“桂阳县工业园建设开发有限公司”，属政府性融资平台。与工业园管理委员会合署办公，两块牌子，一套人马。2011年，设立了桂阳县财政局工业局分局，为县财政局管理的股级事业单位，核定全额拨款事业编制5名。主要负责园区内财政预算编制和管理；园区预算资金管理，办理预算内外资金拨付和结算；园区财政资金调度；非税收入的征管；园区国有资产管理和财政管理等工作。工业园区管委会并没有设置直属事业机构，县直其它机关部门没有设立常设机构。
二、我县工业园区管理机构设置与管理体制中存在的主要问题
近年来，随着园区发展速度不断加快，格局不断转变，园区逐渐暴露出体制不顺、机制不活、人员编制矛盾日益突出等问题，这些问题的存在直接制约着园区的发展，主要体现在以下几个方面。
（一）机构定位模糊。工业园管理委员会作为县人民政府直属事业机构，其机构性质为事业单位。从现实情况看，目前工业园区管理委员会，既要履行事业单位管理与服务职能。负责园区规划、建设、管理维护、招商引资以及为园区企业提供服务等“份内”的工作，也要行使行政机关职能，负责社会治安、人口与计划生育、征地拆迁等行政管理“份外”工作，且随着园区建设规模的不断扩张，园区社会事务越加繁重，工作量大。据调查，由于工作复杂、工作难度大，仅仅征地拆迁工作的人员就占整个园区管委会人员的三分之一，随着入园企业不断增多，从业人口增加信访维稳、社会治安以及计划生育、劳动保障等相关工作花费园区管委会大量人力与精力。目前，园区定位不清，就像“畸形儿”，既像事业机构又像政府机关。
（二）管理体制不顺。由于先天不足，使园区在行政管理体制方面不畅。园中有村、村中有园的局面形成。如我县园区分布。在全县13个乡镇（街道）涉及35个村。随着园区规模不断扩大，园区征地、拆迁补偿、园区与周边村矛盾纠纷以及园区企业与所在村之间各类矛盾呈现上扬态势，而园区与周边村分别由园区管委会与乡镇管理，给矛盾协调处理带来难度。据调查统计，从园区建设到企业入园等过程，都须办理50项行政审批事项，涉及25个行政审批部门。虽然我县工业园区为副处级机构，机构级别较高，但工业园管理委员会都是“求人办事”的工作，由于自身不具备相关行政权力，难以协调诸多部门单位及相关乡镇事宜，由于各行政审批权分散在各相关职能部门，园区服务手段匮乏，基本上停留在日常工作和代办手续等“原始阶段”，管委会也就成了“代为机构”，无法向深层次延伸进行“高效、便捷”服务。
（三）经济运行机制不畅。由于园区不具有一级财政功能，各类税收直接上缴县财政，责、权、利不相称，缺乏资金配套和调控能力，园区内公共基础设施投资、扶持企业发展等资金需经过论证、报预算、各层级审批、资金划转等程序。近几年，我县财政每年直接投入过亿元，但管委会都是看米下窝、量体裁衣，给多少钱办多少事不给钱不办事。由于园区经济运行机制不畅，自身造血功能不强，制约了园区开发建设，也降低了园区运行效率。
（四）人员编制矛盾日益突出。由于各方面的原因，园区管理部门人员编制方面矛盾日益突出，要求提高机构规格，增加人员编制等呼声越来越高。主要体现在三个方面。一是要求增加机构和人员编制。随着园区面积和规模扩张，园区管理部门工作量不断增加，同时整个社会形势发展，园区管理部门承担社会事务日益繁重，工作中存在的各种矛盾日益复杂，给工作开展带来一定难度，现有内设机构设置和人员编制不能很好满足园区工作需要，导致园区自设内设机构和超编进人、编外聘请人员现象发生。二是要求提高机构规格日益强烈。由于园区管理体制不顺，给园区工作协调带来较大压力，在“官本位”思想仍然存在的客观前提下，提升机构规格，提高工业园区干部政治待遇也成为一条有效路径。三是要求设立相应办事机构。为便于工作协调，要求在工业园区设立国土、财政、规划等常设办事机构，同时使园区对常设的办事机构拥有相应财政和人事管理权限。
三、规范园区机构设置和理顺管理体制的建议
工业园是区域经济发展的主要载体和平台，关系到经济发展大局，理顺园区管理体制，规范园区机构设置，加强人员编制管理，促进园区经济发展，服务全县经济发展大局，是机构编制部门职责所在。为此，根据我县工业园区现状，学习借鉴外地经验，提出以下建议：
（一）多形式设置园区机构。遵循有利于园区经济发展的原则合理设置机构。一是要建立高规格的协调议事机构。由于工业园区涉及面广，涉及行政审批事务多，牵系系到乡镇、县直单位多，单凭园区管理部门难以完成，因此，为减少工作中扯皮现象，提高工作效率，应当成立工业园区协调议事机构，研究、协商解决相关问题，并由县委、县政府主要领导为协调机构负责人，相关部门单位负责人为成员。二是规范园区管理机构设置。工业园区管理委员会作为园区管理的主体，规范管理委员会尤为重要。目前，我省关于工业园区管理机构的规格、内设机构设置数量没有具体明确规定，导致各地相互攀比，应尽快出台相应政策，同时进一步明确园区管理委员会定性定位，切实解决定位模糊问题。三是合理设置派驻机构。根据工作需要，合理设置国土、规划、税务、财政等部门在园区设立分支（派出）机构或办事窗口，凡需上报上级部门事项，各部门协助上报，做到项目审批不出园，提高行政工作效率。并使园区管理部门拥有一定的人事权。四是搭建工业园区融资平台。融资工作事关园区的发展壮大，目前，从全市各工业园情况看，融资难成了制约工业园发展的一大难题，通过创建经营性投融资公司，由园区管委会进行管理，政府将优良资产注入公司，提高公司授信额度，从而搭建良好平台，这是加快园区开发建设，促进园区良性发展的有效途径。
（二）加强园区编制核定和人员管理研究。省编委2003年下发了《关于加强开发区机构编制管理的意见》（湘编[2003]15号），经过近10年的发展，文件中规定的人员编制标准已不能满足实际工作需要，要进一步探索工业园区管理部门编制配备方案，根据工业园区发展规模，综合考虑园区面积、规模等因素，适时适当调整人员编制，对园区管理机构人员编制实行动态管理，使园区人中编制配备，充分体现园区的发展状况和实际工作需要。在人员聘用方面给予园区一定的自主权，由园区管委会根据工作需要，按程序自主聘请，报相关部门备案，县财政给予人员经费补助。
（三）理顺行政管理体制。行政管理体制的顺畅是实现园区快速发展的前提。一是要理顺管理关系。切实解决园区与当地乡镇“两张皮”，各自为政的状况，可结合各地实际，采取以下两种模式：第一种是对行政区划进行调整，将园区所在地的乡镇、村给全部划归园区统一管理，园区乡镇为工业园区下属单位，由工业园区党工委、管委会实施统一领导、统一人事任免、统一事务管理。实施该模式可以有效解决两者之间的隶属关系等问题，对园区开发、土地征用等方面带来有利条件。第二种是实行园区与乡镇领导交叉任职，即园区副主任兼任当地乡镇党委书记或当地乡镇党委兼任园区副主任，使园区与乡镇形成一个整体，从而有关效地解决“两张皮”现象。二是实行审批权下放。把能下放的行政审批权与行政审批相关联的经费、行政处罚等事项依法授予园区，对法律规定不能委托受权的，由在园区设立分支（派出）机构和办事窗口接受管委会管理，从而提高了行政效率。
（四）创新园区社会事务管理方式。抓好社会事务管理能有效保障园区发展，促进园区和谐稳定。一是对园区社会事务进行分类管理。园区环卫、绿化、维稳等方面事务由园区部门统一集中管理。教育、卫生、民政、人口与计划生育、社会保障等社会事务由属地乡镇（街道）负责管理，园区支持配合，这样减少园区社会事务工作压力，把更多人力、财务和物力投入到园区发展当中。二是园区内部事务创新管理方式。积极推行由“以钱养人”向“以钱养事”转变。以将园区环卫、绿化、安保等方面事务采取委托管理和服务外包的形式面向社会购买服务。
（五）创新考核机制。县委、县政府将企业和项目、“用工、办证、征地、拆迁”等方面理化到乡镇和县直部门，并在年终绩效考核中占有一定的分值，通过强化考核提高乡镇和县直职能部门服务园区的自觉性和积极性。
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稿源：桂阳县委编办
作者：桂阳编办
编辑：桂阳编办
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投稿电话：010--市级工业园区能否跳过县级政府重新授予特许经营？
编者按：新成立的市级工业园区管委会，能否在原先县级政府规定特许经营区域范围内，再与另外一家燃气企业签署特许经营协议？原先被授予特许经营权的燃气企业，能否以侵权为由推翻这个特许经营协议？这个案例在全国各地星罗棋布的工业园区中，非常具有代表性。本案先后经历一审、二审以及再审，结果令人大跌眼镜。&
来源：广西法院网&
一审：（2012）阳民二初字第2号
二审：（2012）百中民一终字第385号
再审：（2013）桂民提字第130号
【指导要旨】
平果华商公司持有的管道燃气经营许可证系经田阳县人民政府授权取得，田阳新山新能公司取得新山铝产业示范园范围内管道燃气项目经营亦经新山管委会授权同意。平果华商公司持有的管道燃气经营许可证的经营范围是否包含新山铝产业示范园在内无法确定，这涉及田阳县人民政府与新山管委会之间对百色新山铝产业示范园内管道燃气项目的管理职权划分问题，由此可见，本案双方当事人的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
【基本案情】
2010年9月15日，田阳县人民政府根据建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》第三条的规定，授权田阳县市政管理局作为主管部门与原告平果华商公司签订田阳县管道燃气《特许经营协议》。
协议第三章中的特许经营履约担保作出了如下约定：“在《特许经营协议》签订后的15个工作日内，乙方（平果华商公司）在田阳县工商局注册成立新公司，注册资金壹仟万元人民币，乙方注册成立后，15个工作日内向甲方（田阳县人民政府）指定的账户汇入履约保证金叁佰万元人民币”。日，原告平果华商公司在田阳县工商局注册成立田阳华商公司，至此，原告为田阳县行政区域管道燃气统一经营企业，期限30年（含建设期）。
《特许经营协议》约定：特许经营权行使地域范围为田阳县行政区域内。此外，《特许经营协议》还对供气质量和服务标准、收费、燃气设施的建设、维护和更新等其他方面做出明确约定。日，田阳县人民政府向原告颁发《城市管道燃气特许经营项目授权证书》，日，田阳县发展和改革局以阳发改（号《关于田阳县天然气利用项目核准的批复》同意建设田阳县天然气利用项目，日，田阳县人民政府批复同意田阳县燃气利用专项规划。原告按照《特许经营协议》及田阳县燃气专项规划的要求在田阳县组织投资建设，进行管道建设等工作。
2009年12月28日，百色市机构编制委员会根据百色市委文件精神成立新山管委会，日，百色市政府决定成立百色新山投资公司，日，新山管委会与百色市新能燃气有限责任公司就管道燃气入园经营签订了《合作框架协议》，日，新山管委会作出《授权委托书》，授权百色新山投资公司代表新山管委会与田阳新山新能公司签订《百色新山铝产业示范园管道燃气特许经营协议》，日，田阳新山新能公司向新山管委会提出《关于要求规划燃气设施建设用地的申请》。
2012年1月10日，原告以两被告签订《百色新山铝产业示范园管道燃气特许经营协议》就田阳行政区域内的新山铝产业示范园管道燃气供应进行约定的行为已构成对原告管道燃气专营权的侵犯向田阳县人民法院提起本案诉讼，请求判令两被告停止对原告管道燃气经营权的侵害，排除妨碍。
被告田阳新山新能公司、百色新山投资公司辩称，一、管道燃气经营权不属于《物权法》规定的用益物权的排他性权利，本案应定性为侵权纠纷。二、原告取得经营权是有瑕疵的，原告的取得并没有通过招标、投标方式。三、原告起诉被告侵权不能成立，被告田阳新山新能公司与百色新山投资公司签订《特许经营协议》有合法依据，新山管委会代表市政府，田阳县人民政府的具体行政行为不能约束新山管委会。四、本案中双方之间的争议只能通过政府进一步明确管理区域或通过相应的行政诉讼来解决。
田阳县人民法院一审认为：
原告通过与田阳县人民政府授权部门签订田阳县管道燃气《特许经营协议》，取得在田阳县行政区域内的管道燃气专营权，属有效协议。关于被告百色新山投资公司与被告田阳新山新能公司于日签订《管道燃气特许经营协议》的行为是否对原告构成侵权的问题，根据原告提供的《田阳县管道燃气特许经营协议》及田阳县行政区域图证实，百色新山铝产业示范园的地域位于田阳县行政区域范围之内，就本案而言，公用事业特许经营权是经营权人基于与政府签订的特许经营协议而获得的排他性经营利益的权利，在政府授权的同一区域，不能有两家企业共同经营。
因此，被告百色新山投资公司与被告田阳新山新能公司在原告取得专营权的田阳县行政区域范围内再次订立《管道燃气特许经营协议》，其行为对原告已构成侵权。另外，被告百色新山投资公司作为百色市新山铝产业示范园建设业主和政府投资融资平台，被告同意新山公司作为管道燃气经营企业应当知道只有合法的一级政府才有权授权签订《管道燃气特许经营协议》，在明知授权主体新山管委会仅是事业单位而不具备市政公用事业特许经营权的情况下，仍然据此签订《管道燃气特许经营协议》，主观上有明显过错，应当立即停止侵害，故原告的诉讼请求，予以支持。田阳县人民法院作出（2012）阳民二初字第2号民事判决：被告百色新山投资公司、田阳新山新能公司应当立即停止对原告平果华商公司、田阳华商公司管道燃气专营权的侵权行为。案件受理费100元，由被告百色新山投资公司、田阳新山新能公司共同负担。
田阳新山新能公司、百色新山投资公司不服一审判决提起上诉，百色市中级人民法院二审认为：
市政特许经营具有平等主体之间形成的民事法律关系的特征，其核心权力特许经营权为新型的财产权和准物权，具有独占性和排他性，该权利受法律的保护，侵犯特许经营权，应承担侵权的民事责任。具体行政行为是行政主体针对特定行政管理对象实施的行政行为，其特征为从属法律性、裁定性、单方性、强制性。
被上诉人与田阳县人民政府签订的田阳县管道燃气《特许经营协议》及上诉人与新山管委会签订的《管道燃气特许经营协议》，均系协议双方的意思自治，不具有单方性和强制性，因此，两协议的取得均非具体的行政行为，而是民事行为，两者发生矛盾冲突诉至法院，法院有权依照民事法律的规定对两协议的性质及效力进行审查。人民法院对两协议的审查，符合民事诉讼法的规定，不违反审判程序，上诉人该上诉的理由不能成立，不予支持。上
诉人主张被上诉人特许经营权的取得途径违法，可经过合法渠道由相关的行政机关审查处理，该协议未被撤销前，具有法律效力，故平果华商公司取得田阳区域内的管道燃气经营权是否经过招投标，并不影响该特许经营权的效力，其独占性和排他性仍受法律保护。
新山铝产业示范园由百色市政府直属管理，享有部分的行政管理职能，但不能改变其事业单位的性质，不能等同于一级人民政府，不能和田阳县人民政府共享田阳县的行政区域范围内管道燃气特许经营权的支配权和管理权。管道燃气特许经营权具有独占性和排他性，百色新山投资公司与田阳新山新能公司在被上诉人已经取得特许经营权的情况下，订立《管道燃气特许经营协议》，在田阳县行政区域范围从事管道燃气经营，已构成对被上诉人特许经营权的侵害。
关于本案管道燃气特许经营权的取得时间，经查，被上诉人取得燃气特许经营权的时间早于上诉人签订《合作框架协议》的时间，故上诉人该上诉的理由不能成立。被上诉人与田阳县人民政府签订协议取得在田阳县行政区域范围内的管道燃气特许经营权，应为被上诉人知道或者应当知道，亦知道或应当知道只有一级政府才有权管理、支配特许经营权，但在明知授权主体新山管委会仅是事业单位不具有市政公用事业特许经营权的支配管理权的情况下，仍签订《管道燃气特许经营协议》，主观上有过错，应承担侵权的民事责任。综上，百色市中级人民法院作出（2012）百中民一终字第385号民事判决：驳回上诉，维持原判。
田阳新山新能公司、百色新山投资公司不服，向检察机关申诉。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为：
百色市中级人民法院（2012）百中民一终字第385号民事判决适用法律错误、审理程序、实体处分错误，理由如下：
一、适用法律错误。百色新山投资公司、田阳新山新能公司在新山铝产业示范园经营管道燃气的行为并非侵权行为，而是依据行政授权所开展的合法经营行为。被申诉人所取得的特许经营权有重大瑕疵，其合法性存疑。申诉人与被申诉人之间各自所获得的管道燃气特许经营权并无冲突，申诉人对被申诉人从无侵权行为。申诉人的经营权已为百色市政府直接追认。
二、超越管辖、遗漏当事人，审理活动严重违反法定程序。本案中的法律关系依法应由行政诉讼法所调整而非民事诉讼法所调整。由于百色新山投资公司与田阳新山新能公司签订《示范园管道燃气特许经营协议》，系基于新山管委会之委托授权，真正特许田阳新山新能公司在示范园区内经营管道燃气项目之授权人为新山管委会而非百色新山投资公司，适格被告应为新山管委会。
百色新山投资公司、田阳新山新能公司申诉称，同意检察机关的抗诉意见，认为政府部门对某种行为作出的具体行政行为的效力，应由政府相关部门予以确认，不是民事行为，不属于民事诉讼范畴，一、二审判决错误。请求：1、撤销百色市中级人民法院（2012）百中民一终字第385号民事判决和田阳县人民法院（2012）阳民二初字第2号民事判决；2、驳回被申诉人的诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费用全部由被申诉人负担。
平果华商公司、田阳华商公司答辩称，二审判决正确，请求予以维持。
广西高级人民法院再审审理认为，本案双方当事人争议焦点为两申诉人田阳新山新能与百色新山投资公司的行为是否构成侵权。
首先需要厘清铝产业园管委会与田阳县政府之间的关系。
根据百色市人民政府百政函[号文“关于同意将田阳新山铝产业示范园作为市级工业园的批复”，百色市政府同意将铝产业园作为市级工业园。另，根据百色市机构编制委员会文件百编[2009]37号文“关于成立百色新山铝产业示范园管理委员会的通知”，同意成立百色新山铝产业示范园管理委员会，为市政府直属财政全额拨款事业单位，正副职领导按正副处级干部配备。
管委会的主要职责、内设机构、领导职数、编制机构等有关事项，由百色新山铝产业示范园管理委员会另文请示市机构编制委员会审批。可以看到，管委会与田阳县政府之间的关系（是隶属关系还是平级关系）并不明确，管委会的职权亦不明确，这些问题应由百色市政府及其相关部门予以解释，法院不宜直接进行认定。本案当中，百色市政府曾就此问题召集田阳县政府、管委会进行协调，且从百色市政府一系列的行为可以看出，百色市政府对于管委会授权新山公司特许经营的做法没有进行否定性的表态，甚至百色市政府从中还起到了指导、推进的工作。
其次，就本案来说，如果按照原审判决认定新山公司构成侵权，一旦百色市政府、田阳县政府、管委会之间达成一致意见，认可管委会授权新山公司特许经营的行为，这就与法院的处理意见之间形成冲突，不仅难以执行，而且相当于法院通过民事诉讼直接否定了政府的行政权，不仅依法无据，效果也不好；反过来，如果判决新山公司不构成侵权，一旦百色市政府、田阳县政府、管委会之间达成一致意见，认为管委会的授权错误，撤销了管委会给予新山公司的授权，那么政府行政权同样会与法院司法权之间形成冲突。
最后，本案该如何处理的问题。
百色市机构编制委员会根据百色市委文件精神成立新山管委会，新山管委会的主要职责、内设机构、领导职数、编制结构等有关事项亦由百色市机构编制委员会审批是不争的事实。同时，新山铝产业示范园建设及各类项目（含管道燃气）推进的工作也是由百色市人民政府直接指导。平果华商公司虽持有田阳县人民政府颁发的管道燃气经营许可证，且新山铝产业示范园也在田阳县地域范围内，但田阳新山新能公司在新山铝产业示范园投资经营管道燃气项目亦经新山管委会许可。
因此，平果华商公司持有的管道燃气经营许可证的经营范围是否包含新山铝产业示范园在内，涉及田阳县人民政府与新山管委会之间对百色新山铝产业示范园内管道燃气项目的管理职权划分问题。由此可见，本案双方当事人的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。因此，原一、二审判决受理本案并认定田阳新山新能公司、百色新山投资公司的行为构成侵权不当，依法予以纠正。
广西高院再审裁定：一、撤销百色市中级人民法院（2012）百中民一终字第385号民事判决和田阳县人民法院（2012）阳民二初字第2号民事判决；二、驳回平果华商清洁能源有限公司、广西田阳华商清洁能源有限公司的起诉。
一审案件受理费100元，二审案件受理费100元，依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，免予交纳，由一、二审人民法院分别予以退还。
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