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信用社（银行）员工违规行为积分考核管理暂行办法
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信用社要害岗位人员管理办法
09-07-02 &匿名提问
加强邮政质量管理岗位和监控岗位作用的探讨摘　要：为提升邮政服务质量，文章结合吉安市邮政局的实际情况，深入阐述了该局加强邮政质量管理岗位和监控岗位作用的实践经验和实施效果。 　　关键词：邮政；质量；管理；制度；检查 　　中图分类号：F61　文献标识码：B 　　 　　近几年来，江西省吉安市邮政局根据省邮政局《关于邮政质量管理岗位和监控岗位检查内容及考核标准》的工作要求，以加强管理为目的，以强化。“两岗”履职检查为手段，建立起各个部门、各个环节的自我控制机制，实现了对通信生产管理及运行的有效监控，为企业经营发展提供了支撑和服务，使企业管理和服务有了质的变化。 　　 　　1　加强制度建设。明确岗位责任 　　 　　1.1　明确岗位职责及要求 　　按照《江西省邮政质量管理岗位和监控岗位检查内容及考核标准》的要求，为进一步加强邮政监督检查工作，明确质量监督管理职责，落实岗位责任制，充分发挥“两岗”和生产工序人员对邮政质量的监督把关作用，加强事前和事中控制，吉安市邮政局结合自身实际情况，于2005年3月初制定并下发了《吉安邮政质量管理岗位和监控岗位检查考核办法》，明确要求各县(市)局、市局各专业及相关综合管理部门确保管理岗和监控岗责任落实到岗、落实到人，也明确了检查对象、内容和检查频次等情况，使监督检查工作正常开展。具体要求有以下几点。 　　在分管局长的领导下，市本局综合管理岗位的视检人员负责对各县(市)局及市本局专业管理岗位人员的履职情况进行检查，采取现场抽查、常规检查和突击检查相结合的方式；市本局专业管理岗人员负责本专业监控岗人员履职情况的检查，并对其生产岗位的通信质量进行抽查。 　　各级管理岗位、监控岗位人员应按月上报检查报告书。县(市)局、邮区中心局、市局各专业的管理岗人员每月上报应不少于2次；邮政视察员、县(市)局邮政检查员、市局各专业经营部门的监控岗人员每月应安排不少于5次按检查内容进行的检查，并上报检查报告书。管理岗每少一份检查报告书罚款50元，监控岗(视检员)每少一份检查报告书罚款20元。 　　稽查人员应按检查内容和要求进行检查。要求市局稽查员每半年(或每季)对县局(市本局)储汇业务管理情况、储汇监控岗人员履职情况进行一次稽查，对县以下储汇网点的稽查不少于20％；县局稽查员每两个月对所辖储汇网点和储汇监控岗稽查一次(以稽查报告书为准)，每少稽查一个网点(岗)罚款50元。 　　根据一级考核一级的原则，市局有权对各县(市)局管理岗、市本局专业管理岗履职情况进行检查，各县(市)局、市本局专业管理岗有权对本单位、本专业监控岗履职情况进行检查。 　　各级管理岗位、监控岗位人员要认真履行岗位职责，按照检查对象、内容、频次等要求开展检查工作，使监督检查工作真正起到综合管理的作用。各岗位履职情况与实际检查情况不相符的，将视为未按规定履职予以考核。 　　在检查过程中，各级管理岗位、监控岗位人员要认真填写检查记录，发现问题及时下发整改通知，督促责任单位限期整改。管理岗位、监控岗位人员未认真履行职责开展检查工作的都要受到相应考核。 　　目前，吉安市全市共设立管理岗35个，监控岗120个，形成了覆盖全市的检查网。 　　 　　1.2　明确视察工作要点 　　根据本市年度邮政工作总体思路和省局视察工作要求，吉安市邮政局2006年初出台了《全市邮政视察工作要点》。围绕企业的经营发展，明确提出了以落实重要制度为重点，以全面提高邮政通信服务质量为主线，强化“两岗”履职的要求，规范基础管理和经营秩序。各县(市)局、市局各专业明确了相关的通信质量考核指标。 　　 　　1.3　将岗位履职情况纳入考棱 　　在年度《通信服务质量效绩考核计分办法》中将岗位履职情况纳入考核。内容主要涉及服务管理的相关工作，将邮政质量管理岗和监控岗每月的检查频次、检查内容和岗位履职等情况纳入效绩考核，促使岗位履职工作得到落实。 　　 　　1.4　加强和规范邮政通信服务质量管理工作，强化邮政储汇资金安全管理 　　为加大对监控失职和违规操作的处罚力度。吉安市局出台了《吉安邮政通信服务质量工作规范标准检查考核办法》和《吉安市邮政局储汇业务、中间业务、资金安全管理监控检查考核办法》。这些《办法》的出台，强化了管理层、监控层、操作层三个层面的可操作性，明确了执行力度，使“两岗”履职检查有标准、考核有依据，有力保证了各项规章制度落到实处。 　　 　　2　加强履职检查，落实规章制度 　　 　　各县(市)局、专业局“两岗”履职检查工作经过2005年的启动、磨合、总结完善等阶段，已进入全面运转、正常实施阶段。市局领导对“两岗”履职的重视及对调审检查报告书存在问题的批示等，使各单位充分认识到“两岗”履职检查工作的重要性和必要性，认可了“两岗”履职检查是加强管理、预防各种通信事故及通信质量问题的重要手段和形式，进一步强化了各单位落实各项规章制度的自觉性。 　　 　　2.1　采取经营质量分析等不同形式的会议，促进“两岗”履职检查工作的开展 　　在每月(季)市局组织召开的经营质量分析联席会上，市局分管领导对每月(季)“两岗”履职检查报告书中所反映的问题进行强调，对下一步检查工作提出具体要求，提出各管理岗要带着文件要求抓落实，带着质量指标要求抓落实，带着发现的问题抓整改，对存在的问题反复抓，重点抓。 　　 　　2.2　及时梳理问题并通报考核 　　市局视察室每月要对管理岗、质量(资费)监控岗检查所反映的问题进行梳理，并在全市进行通报考核。 　　 　　2.3　定期或不定期开展通信服务质量综合检查 　　每月由综合管理部门牵头组织一次对外营业窗口服务质量综合检查，评出最佳、最差邮政营业厅(所)，在提升企业服务形象方面起到了积极作用。 开展了对邮件收寄验视等通信服务质量问题的专项整治活动。 　　在全市开展了“抓岗位履职、促质量达标”活动，进一步明确了质量管理过程中的协调和配合工作，即管理人员或检查人员(监控岗)将不能解决的问题报本单位、本部门(或本专业)负责人(管理岗)协调解决；全网情况在本单位、本部门(或专业)内无法解决的，报上一级相应主管部门。对问题处理不及时或不处理，产生后续质量问题或其它后果的，将追究责任单位、部门(或专业)的责任，并进行相应的考核。 　　针对邮政投递工作中不同程度存在的问题，吉安市邮政局2006年8月底下发了《关于进一步加强邮政投递工作的通知》，要求各县(市)局、市局营投中心认真做好自查自纠工作，对重复出现问题的单位，实行管理连带责任考核。 　　 　　2.4　举办业务检查培训班 　　为提高全市邮政业务监控岗检查人员的业务素质和能力，吉安市邮政局于2006年7月举办了一期业务检查培训班，培训内容包括邮件的收寄、邮件分拣封发、投递；用户投诉处理；邮件查验及报表填报要求；邮件处理工作的检查等，收到了良好效果。 　　 　　2.5　在全市范围内进行储汇监控岗交叉检查 　　重点检查储汇重要制度的落实情况、从业人员岗位轮换情况，并起到了相互学习、相互交流、相互提高的效果。 　　 　　3　创新检查模式。为企业可持续发展保驾护航 　　 　　近两年来，吉安市邮政局视检部门按照市局提出的管理要“严”的工作要求，针对检查工作中存在的为检查而检查，打不破情面，检查不到位等问题，重点做好以下工作。 　　以促进“两岗”履职到位和规章制度落实为目标，进一步提高“两岗”履职检查工作的有效性，树立权威性。同时，随着机构的调整，及时完善岗位设置、检查内容、职责范围，量化指标要求，有的放矢地开展视检工作。 　　抓好“三个环节”，确立“三有”思想。三个环节就是营业、分拣(包括封发和运输)和投递。把全过程检查和安全检查、服务质量检查相结合。“三有”就是检查人员要在检查工作中立足于“有问题”，立足于“有不规范”，立足于“有需要完善的地方”，要用“三有”的眼光对待检查工作。只有这样，才有利于发现问题，有利于提高员工素质，有利于提高质量意识。 　　抓好“两头”，实现“两个确保”。抓好“两头”，即一要堵“源头”，检查工作要从邮政各环节的生产人员抓起，从基础工作抓起，抓好各工种、各工序之间各项规章制度的贯彻与执行，加强对关键岗位、关键工序的检查，善于发现问题，从制度上堵塞漏洞；二要查。苗头”，在检查中凡发现问题的蛛丝马迹要一查到底。直到把情况搞清楚。实现“两个确保”，一是确保监管检查质量，即检查人员自身的工作质量，主要看能否发现问题，检查工作的深度、频次与内容是否全面深入；二是确保检查频次和时间，要将定期检查和随机检查相结合，以随机、隐性检查为主，在检查过程中要做到边检查、边指导、边纠正。 　　视检人员要树立“三劲”精神。一要有“钻劲”，要认真钻研业务，不断提高自身的理论和实践水平，提高解决新问题、新情况的能力；二要有“韧劲”，发现问题、难题，要迎难而上，不绕道走，更不能大事化小、小事化了；三要有“盯劲”，对查出的问题、线索，要紧盯不放，直至水落石出。 　　树立“两岗”履职检查工作突出的先进典型，发挥典型的引路作用，使管理与监督相结合，为企业可持续发展保驾护航。 　　通过以上措施、方法的落实，吉安邮政的服务形象、服务质量得到质的提升。企业面貌焕然一新，先后荣获“全国精神文明建设创建工作先进单位”、“江西省文明行业”、“江西省群众性经济技术创新活动先进单位”等荣誉称号。 　　 　　作者简介：邓建孝(1959～)，男，江西吉水人，学士，江西省吉安市邮政局服务质量督查部主任，主要从事邮政通信服务质量管理研究；肖尤钢(1969～)，男，江西泰和人，学士，江西省吉安市邮政局视察室主任助理，主要从事邮政通信服务质量视察管理研究。
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*强调先搞好自己的事情*法国巴黎银行亚洲证券中国首席经济家陈兴动认为，由于中国金融资本还不是很开放，因此它受这次全球金融危机的直接损失不会很大，但是间接影响比较大。陈兴动认为，中国采取的是审慎的态度，强调首先搞好自己的问题，然后才去解决国际上的问题。他说：“国际金融风暴对这次世界经济的冲击超乎了所有人的预期。特别是2001年之后，中国过去的若干年来经济的蓬勃发展，跟经济全球化是有很大关系的。这个冲击应该对中国的影响和未来的发展有许多的不确定性。所以，在这个问题上，中国采取的是积极支持国际社会对这次金融危机的处理，态度上表现还是比较积极的。”陈兴动还分析了这次全球金融危机可能会给中国带来的负面影响：“负面的就是损失。过去30年，中国所做的是使制造业在世界上站立起来了。现在到处都有中国制造的产品。但是，中国制造并不意味著中国就很强。中国在金融行业中应该还是一个小学生，许多的经验还不足以对金融的风险作出一种恰当的判断。在这种情况下，国民当然比较担心，例如如果准备不足，政府轻而易举地卷进去有可能导致未来的损失。”陈兴动认为，中国参与国际金融风险的解救不成问题，但问题是中国以什么条件参加解救，中国自身的利益如何保证，这需要更具体、更小心谨慎的制度设计。但是，上海经济分析师陈乐波指出，虽然中国是世界大国，而且外汇储备也比较多，但是，中国没有能力，也没有经验单独应对全球金融危机。陈乐波认为，在全球金融振荡很快会对实体经济带来巨大影响的时候，中国势必会和世界各国政府以及各个金融机构联合起来采取一些行动。他说：“如果中国自己的经济动荡很厉害，等于是加剧了世界的动荡，因此它稳定自己对世界是有好处的。中国也是所有世界大国中经济对外依存度最高的国家，从这个意义上讲，为了稳定自己，它也要帮助稳定住世界经济局势。在这个过程当中，抵触的部分，也就是把祸水外引的部门不多，但是，中国也会抵制别人把过多的责任强加到自己身上来。我想在方面可能会有一些矛盾，绝大多数情况下都是在寻求一种共鸣。”陈乐波认为，虽然一些经济专家提出，中国明年经济预期会放慢，但中国的高速经济发展状态不会因全球金融危机而突然发生变化。他认为，中国国内仍有很多需要做的投资。他说：“当外部经济衰退的时候，内部可能会采取比较积极的财政政策和货币政策，支持一些比较大的工程，比方说国土整治、农田整治以及呆坏账的大规模的处理等等，这些事情都能够繁荣国内市场。在这方面，中国的政府和中国的金融界与世界其它国家相比，还有很大的余地，这些余地，大概没有一个国家象中国那样应对措施那么充分。”陈乐波认为，在世界经济出现萧条的情况下，很有可能出现各家自保的局面，从经济学的角度讲，这有可能是一个很危险的选择。他呼吁在贸易和金融方面加强国际合作，并且警告说，个人关起门来自保，造成的危害性可能更大。陈乐波指出，中国是一个发展中大国，它的很多资源和发展要求可以和世界互补。如果能够找到共同发展的项目进行投资，既能带动其它国家，也能带动自身经济的增长，从而对世界作出间接的贡献。法国巴黎银行亚洲证券中国首席经济家陈兴动指出，相对于世界其它地区的经济，中国经济发展从外表上看还是非常好的：“如果在外面看中国，中国还是一个非常漂亮的姑娘。人家在讨论经济衰退，中国现在讨论是不是能够保持百分之8到9的增长。现在从投资、银行界，以及我本人都认为，中国经济即使是外部的经济增长拉动力都没有了，经济增长保持在百分之8到以上应该是有保障的。从这个角度来讲，中国相对于全世界来讲，它似乎是比较好的。”陈兴动指出，中国官方去年的统计数据表明，中国经济增长为百分之11.9，但如果明年经济增长下降到百分之8到 8.5，外需走向衰退，就有可能对中国的经济造成很大冲击。另外一方面，中国政府面对全球金融危机在原则上提出要进行结性调整，扩大内需，以维持经济的平衡快速发展。但在哪些方面进行启动，以及如何启动，中国还面临诸多大的挑战。宏观背景下安徽房地产业发展状况的基本判断   目前，我国房地产业高速发展过程中出现了一些不容忽视 的风险。其一，市场风险。20O3年，全国房地产开发投资。 商品房销售额，均增长 30％以上，空置率下降6．1％。虽然总 量指标良好，但是区域之间冷热不均。有15个省市房地产开 发投资或新开工面积增幅超过 40％，个别省市新购土地投资 指标增长150％。住宅供给总量大幅攀升，但是给构失衡，中 低收入家庭买房难和城市大户型、高档公寓严重积压问题严 重。其二，金融风险。房地产开发企业资金直接或间接来自银 行贷款的达 60％以上。目前全国房地产贷款余额约2万亿元， 占商业银行各项贷款余额的18．5％，但房地产业占GDP的总 额只有5％左右。房地产价格上涨过快，平均销售价格远高于 同期人均可支配收入增幅。热点地区专业炒房活跃，商品房多 次转手，虚拟需求、过度交易盛行。其三，政治风险。房地产 业是经济最强劲的增长源泉和最眩目的投资领域，也是造富速 度最快、弱势群体遭受侵害最深、高官政要涉案最为频繁的行 业。   相对发达地区，我省房地产业起步迟、规模小，尚处于发展的初级阶段，以上风险表现得还不是很明显。   1．政策刺激、城市化强劲拉动，我省房地产业步入快速增长通道   自1998年国家实施货币化分房制度以来，反映安徽房地 产业发展状况的“皖房景气指数”，已连续5年处于景气区间。 安徽住宅消费市场规模不断扩大，个人购房比例现今已达到 92％。消费需求的逐步释放，刺激住宅供给水平、质量、规模 不断提升。安徽住宅市场正以每年人均新增0．87平方米的速 度增长（略低于全国平均1平方米的速度）。人们已经对第二 套、甚至第三套住宅产生需求。   我省房地产业出现加速发展迹象，但是与城市规划需要仍 有不少差距，发展空间巨大。以合肥市为例，2003年全年完 成投资90亿元，同比增长1．24倍，占全省的37％。2004年 1－2月，完成房地产开发投资13．19亿元，比上年同期增长 1．06倍，占全省的40％。根据2010年规划，合肥城区人口将 达到30O万，新增人口所需居住面积将达到3000万平方米； 城区规模达280平方公里，大量的城市基础设施及道路交通网 络建设计划，将直接拉动住宅、商铺等各种物业的需求。按照 新建一条路，带来的房地产开发期10——20年计算，考虑新城 建设和旧城改造，合肥房地产业发展期有25年。   虽然合肥作为省会城市的增长极效应明显，但是全省多数 地区房地产业尚处于启动期，潜力巨大。在淮南、蚌埠等中等 城市，房地产开发重点正逐步由老城区转向近郊区；绝大多数 县域范围，具有现代意义的城市建设才刚刚展开。据主管部门 按照未来商品住宅需求测算，安徽房地产快速增长期有15年 左右。   2．房地产市场总体健康，结构性矛盾不容忽视   各级政府在住房供应体系、税费政策、交易管理等方面的 一系列制度安排，已经成为住宅消费市场持久运行的长效保证 机制。目前，覆盖全省的新房、旧房、租房交易体系，以及抵 押、典当、赠与等价值体系基本运作良好。围绕开发、交易、 消费活动，资产评估、置业担保、物业管理等服务业逐步兴 起。但是总体上存在发展不平衡问题，结构性矛盾突出：一是 地域发展不平衡。2003年，80％的开发量集中在九个地市， 而合肥、芜湖两市就占了其中的48％；县域房地产开发总量 占全省比例不足20％。二是产业发展之间不平衡，内外资。 国有和民营竞相参与房地产开发，而相关的服务领域引进外资 较少，中介、咨询、设计、顾问、房地产经纪、物业管理等行 业发育欠缺。三是供需结构不平衡。2003年城镇人均建筑面 积达 21平方米，但是城市中约有 20％以上的居民没有实现 “居者有其屋”。以合肥市为例，市场上新开工的经济适用房与 高档住宅面积之比为0．74：1。由于高收入阶层住房需求弹性 小，房价波动对其购买行为影响不大，开发商有造大房、高档 商品房倾向。高档商品房比重上升，带动住宅均价提高，并产 生涨价预期。中低收入阶层由于住房需求弹性大，房价上涨必 然压抑其有效需求，造成市场领域内住房分配不公。四是市场 环境不够完善，交易成本过高。房地产行业开发、销售等众多 环节，缺少信誉保障制度，质量纠纷、产权纠纷、物业管理纠 纷、面积缩水等问题造成老百姓买房权益受损，维权成本太 高。   二、促进安徽房地产业健康发展的政策建议   1．建立以总量和结构调整为指向的中观调控体系      就中观经济而言，省级政府可以在国家财税、金融、收入 政策框架下，运用法律权限调控经济总量与结构，解决因市场 运行无效所造成的住房分配不公、因虚拟需求所造成的经济波 动等问题。具体措施包括：一是加强对城市自然环境、土地及 水资源、基础设施支撑能力的评估和研究，合理规划、及时调 整，防止土地过度开发、超负荷容量对环境造成的不利影响。 二是提供权威的信息服务，及时发布有关市场供求、价格变 化、土地出让、居民收入、政策法规等信息，促使土地开发。 住宅建设规模、结构与住房需求衔接。三是利用地价杠杆、土 地供给量、土地供给结构参数，调控土地开发投资量及结构， 从而降低土地交易成本、调整供给结构，从根本上抑制房价过 快上涨。四是在热点地区，政府通过收购和组织廉租房房源。 推出经济适用房开发计划、放开搞活公房、旧房交易等措施， 加强中低价房供给，平抑房价。   2．建立以金融调控政策、产业组织调整政策、产业技术指导政策为重点的产业政策支持体系：   为了促进房地产业持续健康发展，省域范围内需要建立中长期的产业政策支持体系。   一是金融支持，稳固发展平台。2003年央行出台的121 号文件，被业内视为收紧房地产行业融资的警示信号。如何在 控制盲目开发的同时，避免开发企业正常的资金链断袭，需要 开拓多元化的融资渠道。就我省而言，可考虑促进优质企业上 市融资。建立产业发展基金、大力发展信托产品等政策推进措 施。产业基金具有投资回报高、投资风险较低的特点，是理想 的资本市场投资工具。信托产品在房地产业的应用有利于拓宽 货币市场，相对银行贷款而言，更加灵活和个性化。可以针对 房地产企业具体项目设计如信托贷款、房地产信托收益权转， 资产证券化等信托产品，以信托资金介入烂尾楼的处理、合资 从事房地产开发项目等。   二是产业技术指导政策，提供环境支持。当前要大力推广   建筑部件标准化技术、绿色产品和应用技术、建筑节能产业化   技术，加快提高住宅的总体质量和功能水平，加速产品更新换   代速度。同时要强化房地产专业协会的中介服务功能，完善房   地产教育培训网络，逐步覆盖到房地产开发、产权产籍、经   纪、营销、评估、物业管理等各个领域。   三是产业组织政策，提高产业集中度。目前全省房地产企 业多达2000多家，但是其中1／3为项目公司，1／3开发量很 小。在有开发业绩的企业中，普遍存在大企业不强、小企业不 专的问题，产业集中度低、行业竞争力低。可以考虑采取财税 激励措施，鼓励缺乏实力的开发商以合资、合作或资产重组的 方式形成“竞争簇群”，在市场上寻求新的立足点；促使大企 业之间形成新型竞争合作关系，探索相互投资、策略联盟、共 同开发等合作模式，逐步形成有较强竞争力的大型企业集团。   正确的宏观调控指向、稳健的产业支撑平台，再辅之以适 度的微观规制手段，有利于促进有效竞争的市场结构形成，从 而为房地产业持续健康发展奠定坚实基础。城市的发展又成为城市规划。 城市规划是一门自古就有的学问，每个民族都有其独特的知识组成。 城市规划（urban planning）研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署。是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设和管理的依据。要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项政策性、科学性、区域性和综合性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局，作好环境预测和评价，协调各方面在发展中的关系，统筹安排各项建设，使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、坏境优美的综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。 城市规划又叫都市计划或都市规划，是指对城市的空间和试题发展进行的预先考虑。起对象偏重于城市的物质形态部分，涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。 中国古代城市规划的知识组成的基础是古代哲学，糅合了儒、道、法等各家思想，最鲜明的一点是讲求天人合一，道法自然。 城市是人类社会经济文化发展到一定阶段的产物。城市的起源的原因和时间及其作用，学术界尚无定论。一般认为，城市的出观以社会生产力除能满足人们基本生存需要外，尚有剩余产品为其基本条件。城市是一定地域范围内的社会政治经济文化的中心。城市的形成是人类文明史上的一个飞跃。 城市的发展是人类居住环境不断演变的过程，也是人类自觉和不自觉地对居住环境进行规划安排的过程。在中国陕西省临潼县城北的新石器时代聚落姜寨遗址，我们的先人就在村寨选址、土地利用、建筑布局和朝向安排、公共空间的开辟以及防御设施的营建等方面运用原始的技术条件，巧妙经营，建成了适合于当时社会结构的居住环境。可以认为，这是居住环境规划的萌芽。 （二） 板块区域政策与主体功能区政策冲突问题?除了功能区与行政区的协调外，还必须考虑功能区政策与我国板块划分政策（如西部大开发、中部崛起、东北振兴）的协调问题。例如四川整体属于西部地区，根据国家西部大开发战略应整体享受西部大开发的有关政策和优惠措施，但是主体功能区划后，四川省内将同时出现四类功能区，特别是其中的限制和禁止开发区将不可能再处于“大开发”之列。这样对于地方行政主体而言，就存在根据地方利益选择政策的可能，如果西部大开发对其有利，则选择执行西部大开发政策，如果主体功能区政策对其有利，则选择执行主体功能区政策。因为这二者在国家“十一五”规划中都有明确规定，但对二者的优先权问题没有进行说明。所以，在设计推进形成主体功能区的财税政策时，必须充分考虑二者之间的潜在冲突，应在政策优先安排上作出明确规定。?另外，限制开发区和禁止开发区某种程度上是为了维护自然和生态功能，而放弃了开发的机会，其对整个国家经济社会的贡献在于其生态功能贡献，而且这种贡献具有明显的外溢性，优化开发区和重点开发区都从中获益。但这种收益往往是间接的，很难直接从经济利益上测算，在国家财政收入中也仅仅是反映了十分微小的部分。因此，生态跨地区补偿就不可能仅仅通过政府间转移支付设计来完全解决。如何通过包括财税政策在内的各种政策工具，建立生态恢复和功能维护成本的区域分担机制，将是推进主体功能区的又一重大挑战。?三、推进形成主体功能区的财税政策?（一）基本原则?推进形成主体功能区的财税政策的实施离不开其他相关政策的配合，同时又要充分考虑财税政策自身特点和优势。针对主体功能区规划思路和操作中可能面临的现实挑战，财税政策设计和执行中应遵循以下基本原则。?●同类功能区政策一致原则。主体功能区不同于过去的综合经济区，其属于一种典型的经济类型区，同类功能区之间最大的特点是区内发展条件和经济特点的相对一致性。为了便于各类主体功能区清晰定位，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发格局，各类主体功能区之间政策应有所区别，但同类功能区政策应在全国统一的政策框架下力争一致。?●跨类功能区结果公平原则。主体功能区规划的实质是走差别化协调发展道路，不同的功能区对国家整体的发展的贡献也不同。要使个人不会因生活在某类功能区内而使其生存和发展受到不公平的待遇，使各类功能区之间享有基本一致的基本公共服务，各类功能区应该能够公平地分享国家增长和发展的成果。?●中央政府主导原则。由于我国现实的地区巨大差距决定，随着四类主体功能区的推进形成，各类和同类功能区之间都会存在很大的差异，如果财税政策的制定进一步下放，则将更不利于功能区之间的差异的缩小。减少差异的现实选择是由中央政府控制基本政策框架，制定相对细致的标准和规范，同时给予地方一定的灵活空间。●维护市场体系完整原则。主体功能区财税政策的安排要总体符合我国建立和完善社会主义市场经济体系的要求，要有利于形成公平的市场竞争环境，有利于资源要素的自由流动，有利于市场一体化进程的推进。特别是税收政策安排，在促进地区功能清晰定位，引导要素合理流动的同时，要坚决防止因此可能产生的市场分割、税负扭曲问题。●主体功能区政策优先原则。由于行政区划与主体功能区划的不一致性决定，在各行政区内存在各类自主政策安排的情况下，必然产生行政区政策与功能区政策相冲突的可能，以及板块区域政策与主体功能区政策冲突的可能。在制定主体功能区政策的同时，要对部分行政区政策进行适当清理、调整和规范，力争二者在促进区域协调发展上取得一致。但当二者发生实质冲突时，应该优先考虑主体功能区政策。?（二）主要思路?以推进主体功能区基本公共服务均等化为主要目标，重点在于加快完善我国现行转移支付制度，辅之以地方税体系完善和地方政府信用制度建设，保证各类功能区都具备提供基本公共服务必需的财力；并进一步加强和完善绩效评估和监督考核，将公共服务放在公共支出的优先位置，提高相关主体的责任心和努力程度；制定基本公共服务标准，规范政策实施行为，切实保证跨类功能区居民享有水平和质量相当的基本公共服务。但行动的重点在于着力推进行政区域间的财力均等化，同时予限制开发区和禁止开发区一定的转移支付资金倾斜。?以促进资源要素合理流动，完善资源环境政策体系为辅助目标，利用财税等工具安排，引导资本、技术和劳动力加快向重点开发区流动；利用财税工具减少生态环境的外部性影响，建立稳定的生态投入保障机制，加快建立跨区域生态保护与补偿机制，维持、扩大和保护自然资源基础和生态服务能力，推进各类功能区差别化协调发展。?（三）确保限制开发区和禁止开发区的基本公共服务提供?推进形成主体功能区的财税政策将包括一系列的具体政策安排，但基本公共服务均等化是推进形成主体功能区的重要基础，也是现代公共财政体制建设的核心目标。而均等化指全体国民，无论你身处国家的任何地方，无论你的民族、性别、地位差别，都能普遍公平地享有基本公共服务。其强调的是所有人都能享受一定标准之上的公共服务，而不是所有人享有完全一样的公共服务。?1.基本行动逻辑。对于大家普遍关注的如何保证限制开发区和禁止开发区的基本公共服务的问题，建议基本行动逻辑为：“优先减人、制定标准、确保财力、强化监督。”?——“优先减人”，就指优先减轻限制开发区和禁止开发区的人口承载压力，增强这些地区的自然生态自我恢复功能。其中，对限制开发区这类主要为生态功能区和农业作业区的地区，要加快生态移民和剩余农业劳动力转移；对于禁止开发区则原则上对所有长期住户均实施生态移民，可以考虑将少部分实在不能转移的住户逐步转变为禁止开发区的一般管理人员。而要实现这种移民式减人，需要财政多方面给予明确支持：第一，给移民家庭直接经济补偿和短期生活补贴；第二，增强移民人员在异地从事生产和生活的能力，对加强移民教育和技能培训给予资金支持；第三，增强接受移民地区基本公共服务能力和安置基本条件建设，对接受移民的重点开发区给予专项资金支持，以确保移民“移得出、稳得住、能致富”。?——“制定标准”，就是要制定国家级基本公共服务标准，明确基本公共服务的范围、基本支出标准、基本服务质量和水平，并将这一标准的执行情况作为地方政绩考核的重点，明确要求所有地区提供的基本公共服务都必须达到最低标准以上的水平。因为我国地区间情况千差万别，如果没有明确的政策标准和考核约束，实施中就很难确保各地都将基本公共服务置于公共支出的优先顺序上。制定标准的最大好处在于使各地都有一个规范的参照标准，能有效控制执行结果的偏差，减少上文提到的各种政策执行差别和冲突。而且根据这一标准，结合各地区实际人口规模、密度以及服务的单位成本差异等因素，可以为转移支付资金的分配提供更合理的依据。?——“确保财力”，就是在减人、制定标准的基础上，将现行转移支付制度没有考虑的“基本公共服务支出标准因素”引入到的“标准支出”中，根据因素法测算的标准收支差和转移支付系数，以分配财力性转移支付资金，确保各类地区基本公共服务支出，特别是限制开发区和禁止开发区的基本财力得以保障。?——“强化监督”，就是要强化转移支付资金使用的监督考核和绩效评估，一方面要保证对转移支付资金确实被优先用于基本公共服务的提供，防止转移支付资金被挪作他用，甚至用于搞形象工程；另一方面加强资金使用绩效监督和评估，纠正“重投入、轻产出；重分配，轻管理”问题，切实提高转移支付资金的使用效率。对于地方可自主支配一般性转移支付和其他财力性转移资金，要纳入地方政府整体公共支出监督考核体系，加快完善公共支出绩效评估指标体系建设，提高财力性转移资金的使用效率。对于专项转移支付资金，要加强跟踪问责，并逐步将其纳入国库集中支付和政府采购制度，切实提高资金使用的规范性和透明度。?2.转移支付制度调整思路。在维持现行基本财政体制的基础上，要贯彻以上政策意图，现行转移支付制度需要相应做出改善和调整，具体包括：?一是调整一般性转移支付资金分配方法。从目前主要保地方行政运行转变为重点保证政府服务职能的履行，从保财政供养人员“吃饭”转变为保证基本公共服务的提供。?二是调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付。清理、整合现有专项转移支付项目，严格控制专项拨款立项，建立严格的专项拨款项目准入机制，逐步压缩专项转移支付规模，降低专项转移支付在总体转移支付中的比重。中央财力增量部分要重点用于增加一般性转移支付，提高地区财力调节的能力，同时避免财力性转移支付专项化问题。借鉴国际经验，适时引入分类转移支付，其既能贯彻中央有关政策，保证资金支出的优先范围，又使地方政府在实际中能因地制宜，给地方一定的自由支配权。?三是完善省以下转移支付制度，强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差异的责任。省以下转移支付制度改革滞后是当前我国市县级财力差异大于省级财力差异的一个根本的原因。一方面要加快推进省以下体制改革，建立明确的公式化财力分配制度，加大省内调节力度，提高一般性转移支付的有效性；另一方面可以考虑引入“省内各主体功能区财政差异”因素，并作为地方接受中央转移支付测算考虑的激励因素之一，强化省级财政的内部财力平衡责任。?
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