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实施垂直管理应处理好哪些问题？
党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。
　　党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这对当前环保体制机制存在的突出问题发出了改革最强音。　　但是，改革避免不了阵痛，此次制度改革不仅涉及行政体制和管辖权的问题，而且关系到未来地方政府环境管理工作范围和职能的问题，同时面临大量的人、财、物调整的问题。这些问题如果处理不好，就会关系队伍稳定和改革成败。因此，各地应深入基层调研，加强垂直管理制度顶层设计。　　一要处理好人员问题。当前，各地的基层环保机构监测监察执法人员数量参差不齐，有的县（市）环境监察执法人员多则几十人、上百人，有的地方只有几个人。实施垂直管理后，如何平衡县（市）环境监察执法队伍人员数量？笔者认为，既然实施垂直管理，人员就可以流动，在做顶层设计时，可以根据县（市）的区域面积、人口数量、污染源监察总量等情况，合理确定县（市）环境监察执法人员的配备数量，再根据配备情况来调剂或招聘县（市）环境监察执法人员，确保队伍的稳定。　　二要处理好编制问题。目前，基层环保机构监测监察执法人员编制混乱，有的地方将监测监察执法人员纳入参公管理或事业编制，实行财政全额预算或差额预算；有的地方监测监察执法人员既没有被纳入参公管理或事业编制，又没有实行财政全额预算或差额预算，还存在坐收坐支或“吃排污费”的问题。笔者认为，解决这些问题，需要做好基础信息统计工作，提前谋划，从省级层面合理确定编制总量，盘活基层现有编制存量，合理安排和调剂各地编制变量，使编制与人员有效衔接，保障人员编制足额到位。　　三要处理好职能问题。目前，很多地方环保部门本应单设的机构和业务工作，受人员、编制等因素制约，大部分都放到执法监察部门以行使相应职能职责，如辐射监管、危废管理、信访处理等。垂直管理之后，监察执法部门与原来的环保局基本没有了隶属关系，上述职能职责与执法监察中心工作必将脱钩。但是，监察执法工作与地方环保局合作是分不开的。笔者认为，应从省级层面将环保各项监管工作列出责任清单，明确基层环保部门与监察执法部门的职能职责，形成协同合作、共同推进环境监管工作的格局。　　四要处理好宣传问题。中央提出了环境保护体制改革的路线图，目前不可能马上实施到位，是一个渐进的过程。因此，环境监察执法人员不能放松自身执法监管的责任。笔者认为，应从省级层面加强宣传，把中央关于环境保护体制改革的精神传达到最基层，把省级层面改革的思路和措施传递给一线执法人员，提高基层队伍实施垂直管理的思想认识，让监察执法人员适应新常态的新要求，将本职工作做好。（李建明　作者单位：湖北省红安县环境保护局）
作者：转载 &&编辑：魏灵鸽
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我国垂直管理部门主要有两种：其一为中央垂直管理,如金融、海关、外汇管理等；其二为省级政府垂直管理,如工商、质量技术监督等.
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目前我国行政机关垂直管理的形式主要有两类：
一类是中央垂直管理，即在全国范围内实行垂直领导体制的行政部门，如海关、金融、国税、外汇管理等。
另一类是省以下垂直管理，如工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理等。
对于第一类，无论是哪一级，申请人都没有选择复议机关的权利。
　　对于第二类，正确的做法应是：“对工商、技术监督等经国务院批准实行省以下垂直领导的部门的具体行政行为不服的，可以由申请人选择，向该部门的本级人民政府或者上一级部门申请行政复议，也可根据省、自治区、直辖市人民政府的规定，只向上一级部门申请行政复议”。该做法在拟制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例（草案）》一稿、二稿、三稿中均得到了明确的肯定，而在今年《行政复议法实施条例》将正式颁布实施。对此，具体分析如下：
　　1．对于省级机关，因其仍属省级人民政府的工作部门，对其具体行政行为不服的，申请人当然可以选择复议机关。
　　2．对于其他省以下垂直管理机关，申请人可以选择复议机关符合《行政复议法》的立法本意。
　　（1）《行政复议法》所称的“实行垂直领导的行政机关”与“省以下垂直管理的部门”是两个不同的概念。《行政复议法》第12条第2款规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”该条款的表述采取了列举加概括的方式。依所列举的海关、金融、国税、外汇管理这四个“实行垂直领导的行政机关”看，这些部门在工作性质和特点、组织管理的方法和体制、垂直的层次和范围上均与工商、技术监督等省以下垂直管理的部门有着较大区别。
　　（2）《行政复议法》的施行时间是日，而国务院在1998年11月就决定对工商机关实行省以下垂直管理，其时部分省市的地税部门也已实行了省以下垂直管理，如果当初《行政复议法》的立法原意是“垂直领导的行政机关”包括省以下垂直管理的部门，那立法时就应列举工商部门及类似其他部门。据此，可以判断出工商、技术监督等这些实行省以下垂直管理的部门并不在《行政复议法》第12条所列的“实行垂直领导的行政机关”之列。
　　（3）地方人民政府有权管辖省以下垂直领导的部门的复议案件有法律依据。
　　上级部门有复议管辖权是基于行政指导权，而地方人民政府获得复议管辖权是基于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条所赋予的监督权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”据此，对工商、技术监督等部门，地方人民政府有权“监督它们遵守和执行法律和政策”，而行政复议是实现监督的有效手段和重要形式。
　　另外，从行政复议的内在要求、依法行政的需要等角度也都可以推导出地方人民政府有权管辖省以下垂直领导的部门的复议案件。
&总结实行垂直领导的行政机关：&&&
1．在全国范围内实行垂直领导的机关，如海关、国税、金融、外汇管理，与地方政府无关。
2．在省以下实行垂直领导的机关，如工商、地税、质量技术监督、药品监督。其中，省一级双重领导，省以下实行完全垂直领导。
3．在城市以内实行垂直领导的机关，如公安、规划、国土资源。其中，市级双重领导，但市辖区绝对垂直领导，例如：某市（区）公安分局，直接受市局和市政府的领导，而不受同级区政府的领导；又如：市级规划局下的区规划局应视为规划局的派出机构，直接受规划局和市政府领导，而不受区政府的领导。
复议机关的确定规则：
复议被申请人：县级以上地方政府工作部门
　　复议机关：本级政府或上一级主管部门
　　复议被申请人：地方国家安全机关
　　复议机关：上一级主管部门
　　复议被申请人：全国范围内实行垂直领导的机关，如海关、金融、国税、外汇管理等机关
　　复议机关：上一级主管部门
　　复议被申请人：乡级、县级、地级人民政府
　　复议机关：上一级政府
　　复议被申请人：省部级单位
　　复议机关：本单位
　　复议被申请人：派出机关，如行政公署、街道办事处、区公所
　　复议机关：设立该派出机关的政府
　　复议被申请人：地方政府工作部门的派出机构
　　复议机关：该部门或该部门的本级政府
　　复议被申请人：非地方政府工作部门的派出机构
　　复议机关：直接管理该机构的机关
　　复议被申请人：法律、法规授权的机关
　　复议机关：直接管理该组织的机关
　　复议被申请人：作出共同行为的数机关
　　复议机关：共同上一级机关
　　复议被申请人：继续行使职权的行政机关（原行政机关被撤销的情形下）
　　复议机关：按照继续行使职权的行政的类型确定复议机关
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。部门垂直管理，弊大还是利大？--中国人大新闻--人民网
部门垂直管理，弊大还是利大？
】【】【】【】【】
　　近年来，部门垂直管理似乎成为一种时尚，并呈愈演愈烈之势。许多原列入地方政府序列的单位如国税、地税、技监、国土、工商、&药检等部门划归上级业务部门垂直管理。加上原已实行垂直管理的商检、电力、烟草、石油、盐业、海关等部门，垂直管理部门已占了相当大的比例。据说，年底前环保部门也要垂直管理。对于这种现象，笔者持反对态度。实行部门垂直管理，在增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，保证政策法律贯彻落实的同时，随之带来的是巨大的负面效应，可以是弊大于利。　　为什么要实行部门垂直管理？排除地方干扰，大概是实行部门垂直管理的出发点。增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，保证政策法律贯彻落实，难道只有实行部门垂直管理这一条路吗？如果是这样，那就干脆把地方的党和国家机关全部撤消，把所有的部门单位都垂直管理好了。我想，这大概是计划经济下的思维模式吧！这是与市场经济体制的完善和政治体制的改革是格格不与的。垂直管理部门掌握着一定的经济管理和执法权限，对地方经济建设作用举足轻重，人事权和财务权都受垂直领导，不受地方控制，游离于地方的管辖之外。这样既弱化了省以下各级政府的管理服务职能，使其变成了一个不完全政府，“残废”政府，又使垂直管理部门失去了有效的监督制约，容易导致腐败。也就是说，实行部门垂直管理不符合行政管理规律，不符合建设社会主义政治文明的要求，不利于调动地方积极性，不利于经济社会的统筹发展。　　为什么部门要积极争取实行垂直管理呢？必须指出，是部门“权”“利”在作祟。一是“权”，垂直管理自成系统，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。概括地说，权力很大，管的人多，并且不受外部监督，在这样的情况下，可以对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死。二是“利”，同在一个区域内工作，同样是为党和人民的事业而工作，同样是国家公职人员，垂直管理部门工作人员的工资、住房及福利等远远高于当地非垂管部门工作人员，人为造成分配不均。这是为什么？如果工资、住房及福利等与地方一样，我想没有几个部门争取垂直管理。“权”“利”，恐怕是部门积极争取垂直管理的很重要原因吧！　　近几年来，各地人大在对垂直管理部门实施监督方面进行了一些探索和尝试。但效果并不明显。这是因为，地方人大常委会对垂直管理部门的监督缺乏刚性措施。对“一府两院”及其被选举任命人员，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的措施进行监督。但对垂直管理部门来说，这些监督措施就用不上，原因是人事权不在本级，其领导人员的任免不由地方人大常委会决定。地方人大常委会只有建议权。对垂直管理部门而言，你地方人大常委会的建议我可以不听，大不了来个易地做官。你能奈何？因此可以说，地方人大常委会对垂直管理部门的监督是苍白无力的。　　理顺行政管理体制，让部门不再垂直管理，还地方一个完全政府，加强对地方的监督，充分发挥地方的主观能动性，是社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的需要。（&山东省昌邑市人大常委会调查研究室&王宏伟）
（责任编辑：常红)
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我国县域土地行政垂直管理问题研究
【摘要】：新中国成立以来,随着市场经济的深化发展,我国土地市场逐步形成,土地作为资本的属性逐渐凸显。各级地方政府拥有较强的用地自主权,由于法制和监督机制的缺失,土地交易额大幅提升,导致耕地流失、供地权失控,土地违法违规现象大量出现。
在这种情况下,2004年4月,国务院发出《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》,正式提出我国土地资源管理实行省以下垂直管理体制。我国当前实行的土地垂直管理体制,指的是省级以下土地管理部门的领导干部人事任免权和用地审批权由原来的地方党委主管,转变为上级国土部门主管。
实行省以下土地垂直管理体制的主要目的是为了加强国家对土地资源的宏观调控,合理配置国土资源。通过把土地管理部门和地方政府隔离开来,加强土地管理部门的独立性,试图防控国土资源的流失,确保耕地保护制度的落实,实现土地资源有效、合理的配置,保障我国的粮食安全和社会经济可持续发展。
土地垂直管理体制具有一定的优越性：第一,有利于加强国家对土地资源的宏观调控,完善土地资源宏观配置；第二,有利于遏制地方政府盲目利用土地资源干预市场的行为,从而保障市场经济持续健康发展；第三,有利于建立土管部门的独立性和权威性,明确土地管理部门与地方政府的关系,明确各自的职责权限,有利于土地管理部门更有效的开展工作。
然而土地管理部门实行垂直管理体制五年多来,地方政府违法违规用地现象仍然大量存在,耕地资源大量流失。在这种情况下,剖析其运行过程中存在的问题及其深层次的原因,理顺垂直体制中人、财、物的配置,提出改进的措施和途径,为政府部门完善土地垂直管理体制、实现土地资源的科学合理利用提供参考,具有显著的意义。
本文运用委托——代理理论、公共行政理论等基本理论,采用文献研究、比较研究和实证研究等研究方法,以江苏省仪征市土地垂直管理体制分析为例,指出我国县域土地垂直管理体制运行中存在以下几个问题：第一,垂直管理引发直管部门与当地政府间的矛盾；第二,土地管理并未真正达到垂直功效,违法用地现象严重；第三,土管部门与其他部门沟通交流减少,降低了行政效率,削弱了地方政府功能的完整性；第四,执法困难、制度的不健全以及行政主体职能权限不清导致地方政府违法用地行为难以解决。在此基础上,本文借鉴发达国家和地区土地管理体制的经验,提出完善我国土地垂直管理体制的几点对策建议：首先,加强法制建设,严格土地执法；其次,明确地方政府与土管部门的职责权限；第三,合理配置人、财、物权；再次,改革土地收益分配和用途管理机制；最后,建立健全监督机制,包括政府内部监督和外部监督。
【关键词】：
【学位授予单位】：南京农业大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2010【分类号】：F301.22【目录】：
摘要6-8ABSTRACT8-10第1章 绪论10-18 1.1 研究背景及选题依据10-12
1.1.1 研究背景10-11
1.1.2 研究目的11
1.1.3 研究意义11-12 1.2 我国土地垂直管理体制研究综述12-16 1.3 研究方法16 1.4 研究内容16-17 1.5 可能的创新与不足17-18第2章 相关概念和基本理论18-24 2.1 基本概念18-20 2.2 土地垂直管理体制研究的基本理论20-24
2.2.1 委托——代理理论20-21
2.2.2 公共行政理论21-24第3章 我国土地管理体制的演变24-28 3.1 第一阶段,地政局统管全国土地工作24 3.2 第二阶段,我国土地管理体制走向多头分散管理24-25 3.3 第三阶段,土地管理体制重新走向统一25-27 3.4 第四阶段,土地管理体制进入新阶段27 3.5 第五阶段,土地管理实行省以下垂直管理体制27-28第4章 土地垂直管理体制存在的问题及其成因28-34 4.1 土地垂直管理体制存在的问题28-30
4.1.1 垂直管理引发土管部门与地方政府间的矛盾28
4.1.2 土地管理并未真正达到“垂直”的功效28-29
4.1.3 土地垂直管理体制削弱了地方政府功能的完整性29
4.1.4 垂直管理容易在土管部门内部滋生腐败29-30 4.2 土地垂直管理体制问题的成因分析30-34
4.2.1 多元化的行政利益引发土管部门与地方政府间的矛盾30
4.2.2 法制缺失导致各方主体地位不明、职权不清30-31
4.2.3 垂直管理中的信息不对称导致地方政府产生道德风险31-32
4.2.4 双重领导体制使各级土管部门受到多头牵制,降低行政效率32
4.2.5 监督机制缺失32-34第5章 发达国家及地区的土地行政管理体制及其借鉴34-44 5.1 美国的土地管理体制34-36 5.2 日本的土地管理体制36-38 5.3 新加坡的土地管理体制38-39 5.4 香港、台湾地区的土地管理体制39-40
5.4.1 香港地区的土地管理体制39
5.4.2 台湾地区的土地管理体制39-40 5.5 发达国家及地区土地管理体制对我国的借鉴意义40-44第6章 实证研究——基于江苏省仪征市的调查44-54 6.1 仪征市概况44-47
6.1.1 自然条件44
6.1.2 土地利用现状44-45
6.1.3 地理区位45
6.1.4 社会经济条件45-47 6.2 仪征市土地管理机构设置及职能47-49 6.3 仪征市土地管理现状及存在的问题——基于问卷调查49-54第7章 完善县域土地垂直管理体制的对策建议54-60 7.1 加强法制建设,严格土地执法54-56 7.2 明确地方政府与土管部门的职能权限56-57 7.3 合理配置人、财、物权57 7.4 改革土地收益分配和用途管理机制57-58 7.5 建立健全监督机制58-60
7.5.1 加强政府内部监督58-59
7.5.2 完善政府外部监督59-60参考文献60-62附录62-66致谢66
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