内蒙古兴安盟阿尔山财政旅游专项支出绩效评价报告
　& 随着财政收支规模日益扩大以及社会公众绩效意识、监督意识的不断增强，财政资金使用的经济性、效率性和效果性逐渐成为社会关注的焦点。因此，对财 政支出项目进行绩效评价是实现社会资源合理配置的必然选择。日，中华人民共和国财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预 2009[76]号）（以下简称《办法》）。《办法》对绩效评价的实施和管理提出了明确要求，对绩效评价涉及的各方职责、评价内容、评价指标的确定、评价方法、实施程序、报告撰写和评价结果应用做出了原则性的规定。《办法》同时指出，各地可据此《办法》制定切合本地实际的管理办法和实施细则。　　
　　　一、阿尔山财政旅游专项支出绩效评价的目的　　
　　随着我区财政专项支出管理改革的不断深化，财政旅游专项支出的管理由加强支出规范性向重视支出有效性，积极推进财政专项支出绩效评价管理转变。 通过对财政旅游专项支出进行绩效评价，实现提高财政旅游专项支出的带动效益和导向作用，完善我区财政旅游专项支出的管理制度，深化财政管理改革的目的。本次财政旅游专项支出专项评价的主要目的是：　　
　　（一）加强对基层项目单位财政旅游专项支出的控制。通过对财政旅游专项支出的绩效评价，可以使主管部门更好地了解和掌握基层单位财政旅游专项支 出的绩效管理情况，了解项目资金下达是否及时到位，资金的使用是否合法、规范，项目施工进度与资金的使用状况是否正常，项目的工程量、质量与项目资金投入是否匹配等情况的信息资料。同时对项目资金使用中出现的问题进行实时的调整和控制，以利于维持项目工程数量、质量和进度的合理的水平，并与项目相关责任方 保持良好的协同关系，保证财政旅游专项支出按照目标或计划顺利实施。　　
　　（二）提高财政旅游专项支出的管理水平。通过财政旅游专项支出绩效评价提高财政预算管理水平，优化公共财政支出结构，充分发挥公共财政资金的使 用效益，为改善投资预算管理和资金拨付工作提供参考，实现对财政资金的跟踪问责和决策信息反馈作用，不断提高财政旅游专项支出投资的决策管理水平。　　
　　（三）提高财政旅游专项支出的使用效率。以往对财政旅游专项支出使用监督大多集中于总量监督和支出结构监督两个方面，这次通过财政旅游专项支出 的绩效评价，加大对旅游项目运作中可能存在的寻租行为、国有资产流失、资金浪费、随意变更实施计划进度等行为进行有效的监督与遏制，明确各方经济责任，注重财政投资资金的节约，提高资金的使用效益。　　
　　　二、财政旅游专项支出绩效评价的原则及技术路线　　
　　财政旅游专项支出依据绩效评价准则、关键评价问题等开展评价活动，以确保评价结果的真实性。在具体的评价过程中，秉承以下原则。　　
　　第一，科学规范原则。绩效评价严格执行《财政支出绩效评价管理暂行办法》的规定程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合，理论与实践相结合的方法设计评价指标体系。　　
　　第二，公正公开原则。绩效评价符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。　　
　　第三，协同合作原则。绩效评价工作由内蒙古自治区财政厅监督检查局、内蒙古自治区财政厅行政处、内蒙古自治区旅游局等相关部门共同组织实施。　　
　　第四，绩效相关原则。绩效评价针对旅游专项支出及其产出绩效进行，评价结果应当清晰反映旅游专项支出和产出绩效之间的紧密对应关系。　　
　　本次旅游财政旅游专项支出绩效评价工作共分五个步骤。　　
　　第一阶段，前期准备。主要完成确定评价工作任务，绩效评价的实施方法以及编制绩效评价指标体系等工作。　　
　　第二阶段，评价设计。主要完成形成评价实施方案、旅游财政专项旅游支出的预评价等工作。　　
　　第三阶段，评价实施。主要完成资料的收集、整理，现场分析与绩效评价，形成评估结论、经验教训和建议等工作。　　
　　第四阶段，报告结果。主要完成绩效评价报告编制，与相关利益者沟通后形成绩效评价终稿的工作。　　
　　第五阶段，将绩效评价的经验总结与管理建议推广在到相关行业或部门。具体工作线路详见下图。　　
　　　三、项目基本情况　　
　　内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司隶属于内蒙古森工集团（林管局），是内蒙古森工集团（林管局）下属的国有全资子公司。公司前身内蒙古阿 尔山柴河旅游开发有限责任公司成立于2005年8月。2012年2月，自治区政府召开主席办公会议，确定阿尔山柴河旅游景区归属内蒙古森工集团（林管 局）。森工集团（林管局）适时成立了内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司，并于日完成了工商登记注册。　　
　　（一）项目单位基本情况。内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司注册资本5000万元，总部设在兴安盟阿尔山市林海街。公司全面负责阿尔山国家森林公园、阿尔山国家地质公园、扎兰屯国家重点风景名胜区（核心部分）、玫瑰峰景区等旅游景区的开发建设和经营管理。内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责 任公司的经营范围为：旅游资源开发利用；国家和自治区授权经营管理的国有资产、国有林地经营；房地产和建筑业等旅游基础设施建设；国内旅行社业务、宾馆、汽车客运及租赁、商贸等旅游配套服务；旅游、环保产品开发、生产、销售；与旅游有关的高新技术开发和对外经济技术合作；旅游信息咨询服务、会展、文化娱乐 等第三产业；从事国家政策允许范围内的矿产业等产业投资；广告经营。内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司现有员工288人，共20个部门、单位。包括 内设的党委工作部、党政办公室、人力资源部、发展计划部、经营管理部、市场营销部、财务部、工程部8个职能部门；所属机关直属机构3个：电子商务信息中 心、调度指挥中心、小车队；基层经营单位9个：阿尔山国家森林公园管理处、玫瑰峰国家地质公园管理处、游客服务中心、售票处、验票处、大森林旅行社、旅游 产品经销公司、玫瑰庄园、客运分公司。自2005年成立以来，公司始终坚持边开发、边经营的方针，一方面对景区进行科学的规划与合理的开发，不断完善景区 基础设施建设，提升景区的规模和档次；另一方面加强对景区的经营管理，不断提高景区的管理水平和接待服务质量。截至2012年底，阿尔山核心景区累计完成 基本建设投资1.99亿元，接待国内外游客100万人次，实现总营业收入10246万元，累计上缴税金402万元，带动相关产业实现产值数十亿元，实现了 较好的经济效益和社会效益。　　2008年，阿尔山柴河旅游景区顺利通过了国家旅游局的验收，晋升为国家AAAA级旅游景区，并相继获得了“全国森林旅游 示范区试点单位”、“全国最具影响力的森林公园”、“全国科普教育基地”、“自治区业绩突出旅游景区”、“自治区林业产业化重点龙头企业”、“自治区旅游 服务标准化试点单位”、“自治区青年文明号”等荣誉称号。　　
　　（二）项目立项情况。一是环保客车公共交通建设项目。经兴安盟发改委和内蒙古森工集团批复，批复文件为《关于阿尔山旅游核心景区环保客车公共交 通建设项目可行性研究报告》（兴发改社字〔号）、内蒙古森工集团《关于阿尔山旅游景区环保客车公共交通建设立项的批复》（内森工发〔号）。二是视频监控系统（公共服务平台）建设项目。经兴安盟发改委和内蒙古森工集团批复，批复文件为《关于阿尔山柴河旅游区（公共服务平台）视频监控系统建设项目可行性研究报告的批复》（兴森工发〔号）。两个项目均已通过了环保局、规划局、国土局的审核。两个项目建设计划总投资共计18332.97万元，其中企业自筹资金14332.97万元，企业自有资金2000万元，自治区财政拨付财政旅游专项支出2000万元。 2012年和2013年，自治区财政共已向内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司拨付财政旅游专项支出2000万元。其中用于环保客车公共交通建设项目 1000万元，用于视频监控系统（公共服务平台）建设项目1000万元。　　
　　（三）项目预期建设内容。环保客车公共交通建设项目计划购置景区环保客运车辆131台，建设15个环保客车停车场及站点，并建设调度指挥中心、 车辆修配厂、加油站等配套设施。视频监控系统（公共服务平台）建设项目计划完成景区内视频监控的联网应用。通过项目建设，实现景区内道路交叉口无死角，主要道路关键节点无盲区，人员密集区域无遗漏，以及主要出入口的全覆盖。通过以上两个项目的建设，项目单位预期在加强治安防控、优化交通出行、服务景区管理 等方面取得显著成效。　　
　　（四）项目绩效目标
　　1.实现数量目标。环保客车公共交通建设项目项目计划分两期建设，项目一期（2013年）计划采购环保客车75辆，扩建停车场81957平方 米，广场31614平方米，步栈道3890平方米，围栏4188延长米；项目二期（2014年）计划采购环保客车56辆，新建停车场、汽车修配厂等配套基 础设施。　　视频监控系统（公共服务平台）建设项目计划完成景区内无线网络设备及风光互补供电设备的采购、安装与调试；完成无线网络塔杆及风光互补供电基础设施建设；完成景区应用系统设备采购安装与调试；完成公共信息服务综合平台软件开发及技术协调管理等。　　
　　2.实现质量目标。环保客车公共交通建设项目一期采购符合欧III标准客车，二期采购符合欧IV标准油电混合环保客车，建设高质量环保停车场；视频监控系统（公共服务平台）建设项目采购4G标准视频监控系统。　　
　　3.实现时效目标。环保客车公共交通建设项目计划于2014年12月完成全部整体与单向工程，并整体与单项工程一次验收合格。　　视频监控系统（公共服务平台）建设项目计划于2014年6月完成全部整体与单向工程，并整体与单项工程一次验收合格。　　
　　4.实现成本目标。通过成本控制，将环保客车购置并投入使用的单位平均成本控制在50万元/辆，停车场造价为400元/平方米，视频监控设备的单位平均成本为3400万元。同时，这两个项目的总成本控制在18333万元。　　
　　5.经济效益目标。通过这两个项目的建设，计划年实现净利润700万元，实现税收100万元。　
　　6.社会效益目标。项目完成后，计划项目单位的市场份额（年均景区接待旅游者人次数/景区所在地总接待旅游者人次数）达到71%；游客结构（年 均接待区外旅游者人次数/年均景区接待旅游者人次数）控制在85%。旅游项目的建设必然要带动地区经济的发展，项目单位计划通过环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目的建设，实现带动当地就业比率为70%以上。　　
　　7.环境效应。项目单位对项目建设的环境效应做出了严格要求，计划空气质量级别、地表水质量级别、声环境质量级别均达到国家一级要求。上述项目的建设地点为林区，项目单位对项目建设的植被覆盖率提出保持在80%，废物处理率达到85%的基本目标。　　
　　8.可持续影响。项目单位根据可持续理念将绿色环保作为景区运行的出发点，将环境保护与维持动植物生态的平衡作为工作的基准点。　
　　9.服务对象满意度。阿尔山景区的区位优势不明显，资源与景观状态的季节性较强，项目单位仍然将提升游客满意度与景区的知名度、美誉度列为景区管理工作的重点，明确指出将“优”作为工作的目标指向。　　
　　（五）项目实际实施结果　　
　　1.实现数量。环保客车公共交通建设项目截止2015年底完成：车辆采购：共116台（辆），其中：宇通大型客车（46座）70辆、江淮中型客 车（19座）20辆、小型商务车9辆、交通指挥车、维修救援车7辆、亚星牌油电两用大客车（41座）10辆。配套设施：13个停车场、休闲广场、游客换乘站等景区公共交通基础设施共125000平方米。视频监控系统（公共服务平台）建设项目截止2015年底共完成：硬件：视频监控硬件系统、11个无线信号 传输塔、风光互补设备以及其他计算机设备。软件：公共信息平台软件开发、搭建全域无线网络　　配套设施：监控大厅以及17个配套机房。　　
　　2.实现质量。环保客车公共交通建设项目采购基本符合欧III标准客车和欧IV标准油电混合环保客车标准，建设嵌草砖环保停车场；视频监控系统（公共服务平台）建设项目采购基本符合4G标准视频监控系统。　　
　　3.实现时效。环保客车公共交通建设项目于2014年部分完工并投入使用，2015年全部完工并验收合格实现运营。视频监控系统（公共服务平台）建设项目于2015年10月的整体完工验收合格投入使用。　　
　　4.实现成本。通过成本控制，将环保客车购置并投入使用的单位平均成本控制在45.56万元/辆，停车场造价平均为340元/平方米，视频监控设备的单位平均成本为3305万元。同时，这两个项目的总成本控制在13000万元。　　
　　5.经济效益。环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目均已投入使用。项目单位2014年实现收入2138万元，剔除 常规业务，上缴税金118.3万元，实现利润802万元；2015年实现收入3908万元，上缴税金215万元，实现利润2445万元。　
　　6.社会效益。项目建成投入使用后，项目单位的2014年市场份额（年均景区接待旅游者人次数/景区所在地总接待旅游者人次数）达到 72.12%；年均接待区外旅游者人次数占年均景区接待旅游者总人次数的85%。项目建设完工投入使用后，新增直接就业岗位156个，带动当地就业比率为 76%。　　
　　7.环境效应。项目单位所在地的空气质量级别、地表水质量级别、声环境质量级别均达到国家一级要求；植被覆盖率已经达85%；项目单位的废物处理实现了日产日清。　　
　　8.可持续影响。环保客车的使用有效防止了因车辆尾气排放造成的污染环境。视频监控系统使用，加强了的安全监控管理，既有利于保护了区域内珍稀的野生动、植物资源栖息环境，又提升景区应急管理水平，避免了景区内的拥堵等突发事件的发生。　
　　9.服务对象满意度。通过环保客车和视频监控系统的使用，极大地维护景区品牌形象，凸显景区的“PM2.5值极低，森林氧吧”和“优质矿泉、养生福地”的资源优势与地质特点，进一步提升了知名度和顾客的满意度。　　
　　　四、绩效评价与分析　　
　　专家组在听取项目单位自我评价报告，认真审阅评价申报材料，通过实地现场考察，依据《内蒙古自治区财政旅游专项支出绩效评价指标体系》，从项目 决策、项目管理与实施和最终的项目实施结果等方面，针对3个一级指标，9个二级指标，30个三级指标，进行了客观公正的评价与分析。综合各方面的意见评价分析如下：　　
　　（一）项目决策　　
　　项目单位管理人员勤勉尽责，守法尽职。项目目标责任明确，奖惩措施到位，决策过程科学合理，资金分配合规合法。　　
　　1.项目目标。项目单位的责任目标明确。项目单位将经济目标逐层分解，分解的经济目标，充分体现了责任归属制度；项目单位将建设目标一一逐项细化，细化的项目建设目标表述明晰，理解无歧义；项目单位将管理目标逐一量化，量化的管理目标与绩效目标通过数字说明具体要求，清晰、简洁、明了；项目单位 将安全目标做出标准化说明，标准化的安全目标条条与相关责任人挂钩，分工明确，简单易解。　　
　　2.决策过程。第一，决策依据较为合理。项目单位的决策符合“阿尔山市十二五规划”所提出将阿尔山市建设成为“国际级生态文明体验区，国家重要 的北方生态屏障，连接亚欧大陆的重要通道”的发展战略目标的定位。符合阿尔山旅游景区建设的目标，充分将阿尔山自然风光、火山地质等各类旅游资源优势，增 强阿尔山及周边地区各类景区的吸引力，突出“生态旅游”主题，实现人与自然和谐、经济和社会协调发展目标。将阿尔山打造成为国家一流的，国际知名的旅游目的地和富有特色的旅游经济示范区。第二，决策程序科学合理。项目单位在环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目立项前进行了充分 的调研，项目立项、选址、可研、环评、设计依据、概算、单项开工等各种手续齐全。项目单位在建设过程中实行了严格的合同管理，项目勘察、设计、施工、监理、采购等招投标合规合法。由于建设原材料价格呈实时波动状态，项目建设的投标价与实际工程支出差距处于可接受范围内。　　
　　3.资金使用分配方法可行。项目建设计划总投资共计18332.97万元，计划企业自筹资金14332.97万元，企业自有资金投入2000万 元，争取自治区财政拨付财政旅游专项支出2000万元。具体将自治区财政旅游专项支出2000万元和自有资金2000万元，共计4000万元全部用于环保 客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目的设备购置费与材料费。其中，购置设备费1000万元，材料费及其他间接费用3000万元。 项目单位在遵循国家分配政策的前提下，从企业的长远利益出发，合理确定了资金分配的规模和方式，制定了相应的资金使用管理办法。　　
　　（二）项目管理　　
　　项目单位的组织管理制度完善，管理水平较高，资金到位与管理较好，资产配置与使用情况较好。　　
　　1.财政资金全部到位。项目计划总体到位资金18332.97万元，截止评价日，实际到位资金13000万元，资金到位率71%。其中，内蒙古 自治区财政预算拨付财政旅游专项支出2000万元，实际到位2000万元，资金到位率100%；项目单位计划自筹1.4亿，实际到位9000万元，到位率 64.28%。　　自治区财政旅游专项支出的财政投入乘数为4.5（财政投入乘数=财政投入后带动其他资金投入总额/财政投入金额，即=4.5），自治区财政旅游专项支出发挥了很大的投入带动作用。　　
　　2.资金使用管理较好。第一，项目到位资金使用率达到100%。项目单位预算安排资金18332.97万元，实际使用资金13000.00万 元，其中财政旅游专项支出2000万元，企业自有资金2000万元，自筹9000万元。直接用于设备购置、材料、燃料动力、差旅等直接费用以及水电气暖等 间接费用。财政旅游专项支出的2000万元使用率为100%。第二，资金管理、费用支出等制度健全。为加强财务管理工作，项目单位严格按照相关规定要求，对批准的概算建设内容，实施账务设置和账务管理，对基本建设活动中的工程费用、设备采购、各项财产物资及时做好原始记录；及时掌握工程进度；按规定向有关 部门报送基建财务报表。第三，项目支出合法合规。环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目的设备采购和工程项目的实施均通过内蒙古自治区产权交易中心完成挂牌采购。项目单位在资金使用过程中，项目分解责任到人，严格内部审批制度，严把监督审核关。财务部门能做到定期或不定期对资金 使用、管理情况进行自查和检查，资金使用较为安全规范。各购置建设项目都有完整的支出报告说明，并及时上报各级主管部门。第四，会计信息质量较好。项目单位能够做到以实际发生的交易或者事项为依据进行计量和报告，会计信息能准确的反映出项目资金的来源与使用，记录、计算、分类、汇总严密准确，客观真实详细 具体，符合国家财务会计制度的要求。会计信息与报告具备可靠性、相关性、依据性、重要性和及时性的特征。没有根据虚构的、没发生的或者尚未发生的交易或者事项进行确认、计量和报告。　
　　3.组织管理精细。第一，项目组织情况较好。按照“市场引导、企业化运作；面向游客、服务社会；资源共享、利益共创”的原则，项目单位以阿尔山 国家森林公园为基础，强化对企业内部各个下属景点的协调，统筹规划、集聚资源、营造环境、加强服务。项目单位抽调专业人员组成项目组，全面负责项目建设与实施的各项具体工作。在项目5人专业技术团队中，拥有本科及以上学历的为4人，占比80%；项目组成员中拥有高级职称的为1人，占比20%；中级职称的2 人，占比40%。项目组成员全部具有多年的旅游类项目建设或从业经验。第二，项目管理严格完善。项目单位组织结构健全。为了提高项目工程质量，保证项目工程效率，项目单位成立了由公司总经理任组长、班子成员任组员的项目工程建设领导小组。全面负责项目工程的监督与管理工作。第三，质量管理到位。在项目的建 设过程中，为了确保建设质量和项目进度，严格按照基本建设程序和相关制度，严格按照分工责任，对项目的投资、质量、进度和安全等全过程、全方位的监督管理，努力化解项目进行中隐藏的各种风险，积极组织隐蔽性项目验收工作。每周按时在项目办公室组织各部门召开一次会议，要求就己方负责的事务进行基本通报， 总结前一周项目的进展情况，认真分析解决现存的问题，制定下一周的工作计划，并就项目进展中出现的问题进行协调和处理，就各方如何配合进行协商。第四，制度保障有力。项目工程建设领导小组在规范管理、强化责任、确保高效的思想指导下，制定了相关制度，从思想观念、工作分工、设计文件、设计变更、人员管理等 方面入手，将各项职责层层落实了到相关责任人。如，健全完善了《基础设施建设管理办法》、《项目建设档案管理制度》，确保了项目的进度如期、按质完成。第五，支撑条件充足。为确保项目资金安全，项目单位建立了项目财务管理内控制度，制定了《专项资金管理办法》，对项目资金实行专户储存、专帐管理、专款专 用，在资金拨付时，严格执行拨付程序及审批手续，加强了项目实施过程中资金的监管力度，强化了资金安全和使用效果与项目建设成效，确保了工程建设质量。　　
　　4.资产配置与使用合理。项目单位通过投资种类和投资期限的合理配置，均衡了企业各年度的收益，满足了企业短、中、长期利润需求；项目单位实现了企业财务结构的稳健，资产负债率为52%，实现了企业健康可持续发展；项目单位实现了企业资金链的良性循环，避免了资金链发生断裂。项目单位不断强化工作举措，全面规范固定资产管理，逐步形成了制度健全、责任落实、程序规范、调配合理、脉络清晰的管理格局，有效地提高了资产使用效率，促进了企业的健康持 续发展。　　
　　（三）项目绩效　　
　　1.充分体现财政资金引导示范作用。在项目建设总投资共计18332.97万元，自治区财政拨付财政旅游专项支出2000万元仅占项目建设资金的11%，企业自筹资金占78%，实现了财政旅游专项支出引导示范作用，凸显了财政专项资金的使用效率。　　
　　2.项目实现度良好。第一，项目建设购置实现数量绩效目标。环保客车公共交通建设项目按计划目标完成，共完成车辆购置116辆，同时建成的配套 实施，13停车场及游客换乘站和休闲广场。视频监控系统（公共服务平台）建设项目按计划完成了视频监控系统软硬件的购置安装与调式，同时建成了17个配套 机房，11个无线信号传输塔、风光互补其他设备。第二，项目完成质量较好。环保客车公共交通建设项目采购了行业内具有领先技术的宇通柴油大型客车和亚星牌油电两用大客车。这两种客车均采用舒适人性化设计，具有低油耗、环保节能的特征。停车场一律为嵌草砖停车场，均达到了质量标准的要求。视频监控系统（公共 服务平台）建设项目采购了建立在无线4G宽带技术上的数据网络系统。项目利用无线4G宽带技术组建集无线移动视频、语音、数据与服务于一体的具有高速移动、高宽带、多功能、多服务、多业务特征的数据网络系统。第三，建设项目的总成本控制在预期目标以内，并确保设施设备的先进性。环保客车公共交通建设项目 与视频监控系统（公共服务平台）建设项目实施招投标采购，两个项目建设均符合质量要求。虽然环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目实际采购单位平均成本与计划单位平均成本稍有差距，但是两个建设项目的总成本控制在13000万元，且实际采购的设施、设备较计划采购的设施、设备更具先进性。第四，项目建设基本上按期完成。建设项目自立项以来，项目单位积极开展建设工作，组织开展招投标，进行项目建设内容的采购、施工、安装、调试等 工作。环保客车公共交通建设项目部分于2014年底实现运营，整体于2015年工程完工并验收合格实现运营。视频监控系统（公共服务平台）建设项目于 2015年10月的整体完工验收合格投入使用。　
　　2.项目效果。内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司的项目建设为阿尔山社会经济发展与环境保护做出了积极贡献。
　　第一，项目建设的经济效益较高。自治区旅游发展资金支持的环保客车开通运营后，2014年实现营业收入2138万元，上缴税金118万元，实现 利润802万元；2015年实现营业收入3908万元，上缴税金215万元，实现利润2445万元。2015年景区观光车营业收入比上年增长了 82.8%，景区客运项目的运营提升了景区收入，创造了较好的经济效益。
　　第二，项目建设的社会效益较高。项目建设完成后，项目单位的市场份额与游客结构逐年优化。项目完成建设后，项目单位年均接待的旅游者人次数逐年 增加。项目单位接待的旅游者人次数占所在地总接待旅游者人次数的比例达到了72.12%。游客结构项目单位年均接待的区外旅游者人次数占总接待旅游人次数 的85%。项目建设为项目单位所在地提供了大量的就业机会。项目单位通过项目建设和景区扩容，为当地创造大量的直接就业机会。如，项目单位建成立的客运分公司，2014年安置就业人员156人，2015年安置就业人员209人。同时，为了满足旅游者的食、住、行需求，阿尔山市投资新建了大量的宾馆、餐厅等服务型企业，为阿尔山市提供了大量的间接就业机会。如，2014年全市新增个体商户500户、增加就业岗位1720人。游客的大量增加间接地带动景区周边 当地居民脱贫致富，通过为游客提供小商品服务、出售山货、登山设施设备与交通设备出租服务增加当地居民的收入。旅游旺季期间，每个山货摊位能够实现净利润 5万元。
　　第三，项目施工与运营未对环境产生负面影响。建设过程中，项目单位充分保护了原有的自然环境，保证了动植物的生存权利，全力追寻经济、社会与环境效益的和谐统一。项目单位的空气质量、地表水质量、声环境质量均达到国家一级标准，植被覆盖率实现80%以上的绩效目标。
　　第四，项目建设的可持续影响较好。对项目建设施工期，没有造成水土流失、植被破坏，没有对动植物栖息地、生物多样性消失产生负面影响，没有过量 光源造成光污染，没有对人和动植物产生负面影响；项目运营期的餐饮油烟、炉灶废气、汽车尾气等均没有对空气质量造成影响，生活污水排放没有对水体污染和水体富营养化造成威胁；娱乐活动、汽车等噪声没有对声环境产生负面影响；旅游者和项目单位的工作人员所产生的生活垃圾对土壤环境、景观环境和水环境没有造成 负面影响。各项环境评价指标良好。
　　第五，项目单位的服务质量大幅度提升。环保客车公共交通项目的建设完成，完善了景区基础设施和服务设施，从根本上解决了旅游旺季景区道路拥堵、 交通安全隐患增多、资源环境保护工作难度加大等问题。景区内部小交通移动质量与时效性的提高，舒适度的增强极大地提升了游客满意度。视频监控系统（公共服务平台）项目的建设完成，加快了景区公共服务体系的全面更新和技术转型升级，实现了以智能手机、互动多媒体方式实时发布景区资以及信息查询、在线留言投 诉、地图下载、手机导航、语音讲解、虚拟旅游、网上预订、在线支付、消费投诉、报警求助等功能。同时，该项目也是（视频监控系统）建设智慧旅游景区的重要内容。项目利用无线4G宽带技术建设了景区管理的“智慧大脑”。该系统统一组织并整合协调了景区的资源监测、运营管理、指挥调度和游客服务等多种功能，有力推进了阿尔山景区智慧旅游的建设步伐，也极大提高了项目单位在国内外的品牌传播质量与速率，景区的知名度呈逐年上升态势，提升了品牌的个性形象。　
　　五、评价结论　　
　　（一）总体评价。项目立项符合国家产业政策，项目建设对促进当地经济发展、扩大就业、增加地方税收起到了积极推动作用。财政旅游专项支出发挥了 示范引导作用，为内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司下属旅游景区基础建设起到了资金的支持与带动作用。财政旅游专项支出及自筹资金到位足额、及时；资金使用与管理合法合规；项目施工进度与资金的使用状况正常；项目的工程量、质量与项目资金投入较为匹配。项目建设过程中密切关注生态环境，对生态环境的 负面影响较小。项目建设提升内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司在阿尔山市的龙头代表地位，为阿尔山市经济发展、社会效益和生态环境建设做出了重要贡献。经专家组集体讨论与分别计分，最后确定该项目的绩效总得分为86.7分，区间界定上属于“优秀”。　　
　　（二）阿尔山财政旅游专项支出的效用。专家组在具体项目绩效评价之时，结合了绩效评价结果与其他年度或者项目的初步检视意见，进行了全面、真实、客观分析，认为我区的阿尔山财政旅游专项支出主要发挥了以下效用。　　
　　1.为旅游财政专项资金使用的引导性、规范性和效益性提供了示范。党的十八大以来，党中央、国务院、自治区政府、自治区财政厅对建立健全政府绩效管理制度、加强预算绩效管理工作非常重视，并将推进预算绩效管理工作作为深入贯彻落实科学发展观、深化行政体制改革的重要举措。自治区财政厅已将“完善 财务管理体制，推进预算管理绩效”列入2016年重点工作，着力建立健全信息库，逐步形成预算编制、执行、监督和绩效评价的完整管理链条，从而确保财政资 金发挥更大作用。　　阿尔山财政旅游专项支出充分体现了“切实管好、用好财政旅游专项支出，充分发挥旅游财政专项资金的使用效益”效果。从建设项目的申报、资金的拨付与自筹、项目的工程建设、资金使用的绩效评价，等各个环节，形成了一整套良好管理监督制度与办法，提高财政资金使用的规范性和效益性，提高 项目单位的经济效益与政府扶持项目的社会效益，为今后财政旅游专项支出的绩效管理与监督积累经验。　　
　　2.为我区旅游产业“硬”实力的提升提供资金引导与扶持。国家旅游局李金早局长指出，旅游业是“软硬兼备、融合度高、覆盖面广、拉动力强的综合性实力”产业，旅游业的“持续、健康与可持续”发展需要提升“硬”实力。提升我区旅游产业的“硬”实力需要从改扩建旅游基础设施、设备，需要从扩充旅游企 业资本，需要从扩大旅游企业经济规模入手。近年来，内蒙古自治区的财政旅游专项支出主要用于旅游企业或者旅游景区的公共基础设施建设、公共服务体系建设、 “环保”项目、“厕所革命”、以及“营销宣传”，等等。不论是从财政旅游专项支出的拨付方向还是从旅游企业或者旅游景区的实际建设来讲，内蒙古自治区财政旅游专项支出的运用有利于提升我区旅游产业的“硬”实力。　　
　　3.为阿尔山市成为我国首批“全域旅游”示范区创建单位创造了条件。全域旅游是将特定区域作为完整旅游目的地进行整体规划布局、综合统筹管理、 一体化营销推广，促进旅游业全区域、全要素、全产业链发展，实现旅游业全域共建、全域共融、全域共享的发展模式。在内蒙古自治区财政旅游专项支出的扶持下，内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司作为阿尔山市旅游业发展的“领头人”，积极自筹资金用于旅游基础设施和公共服务体系建设的建设，不断强化“生 态”与“环保”意识，将“绿色”与“可持续”作为企业与地区经济发展的根本；不断增加环保客车、电瓶车或者“无助力”交通工具的使用力度与范围，营造全区 域旅游的现实条件；不断提升公共服务信息的数量与质量，积极拓展“智慧旅游”的层次与覆盖范围，营造全区域旅游的“虚拟环境”。同时，在相关单位的大力支 持与全力配合下，阿尔山市基本实现了旅游交通的便捷性、公共信息的完善性、旅游标示的完备性与旅游厕所的充足性等相关内容，满足了创建“全域旅游”示范区 的基本要求，成为我国首批“全域旅游”示范区创建单位。　
　　4.为我区旅游产业未来供给侧改革探索了道路。内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司的发展历程、经营管理是内蒙古旅游企业发展的缩影。该企业以阿尔山市旅游资源为依托点，开发设计、服务供给为旅游者的大众型观光产品已不能满足国内外旅游者多样化、多层次并日益提升的旅游需求，旅游产品供给侧 结构性矛盾突出。近年来，在自治区旅游财政支出的引领下，该企业根据国家旅游政策导向，结合国内外旅游企业的成功经验，全力进行旅游产品结构的调整与服务体系的完善。该企业根据旅游者的实际需求，逐步探索参与体验型产品与疗养休憩型产品的结合方式，满足消费者“悠然见南山”的心理需求；逐步探索“亲身实 践”型产品与“数字虚拟”型产品的结合方式，满足旅游者“足不出户却能便知天下”的心理需求；逐步完善公共服务体系，通过服务实现增值，通过服务创造价 值，满足旅游者对高质量服务的需求。该企业的旅游产品结构调整与服务体系完善为我区旅游产业供给侧改革做出了积极探索与实践，为我区其他旅游企业或者景区景点的供给侧结构调整做出了示范。　　
　　　六、存在的问题与不足　　
　　内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司的环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目项目建设，以发展智慧旅游和生态旅 游为着眼点，着力规范企业经营与管理行为，在项目决策、项目管理及项目绩效等方面基本实现绩效目标要求。但是，在项目建设过程中还存在一定问题：　　
　　（一）部分配套办公设施、场所没有开工建设。由于企业重组，项目单位在人员配置与资源分配上发生过较大变动，以及其他环境因素的影响，环保客车 公共交通建设项目中的配套办公设施、场所等6处没有开工建设（预算资金14938.51万元，实际支出9531万元，计划资金使用率为63.8%）。　　
　　（二）客观原因致使工程延期。由于企业重组和林业用地审批周期过长等客观原因，环保客车公共交通建设项目和视频监控系统（公共服务平台）建设项目均有一年左右的延期。　　
　　（三）自筹资金到位率没有达到预期目标。比照项目申报内容、项目批复与基表目标申报内容等相关资料，项目单位计划自筹资金1.4亿，但实际到位9000万元，自筹资金到位率仅为64.28%。　　
　　（四）书面自评报告工作成绩总结不够全面。项目单位对现场绩效工作给予了高度支持与配合。项目单位以严谨、求实的态度完成了《财政旅游专项支出 绩效评价》的自我评价部分，评价工作真实、客观。现场质询与答辩环节时，项目负责人与具体工作人员充分展示了精准的专业素质与敬业求实的工作态度。整体绩效评价环节均展现了项目单位良好的企业文化、强大的员工凝聚力与向心力。　　
　　但是，由于项目单位首次接受绩效评价，在自评报告准备上仍有不足。项目自评中只提供了近三年的直接经济效益和社会效益，没有体现项目建成后的衍 生和延伸效应，项目建成后对企业未来经济效益的贡献，对阿尔山市旅游业发展、产业转型和就业的延伸带动效应在自评报告中没有测算、反映出来。环保客车项目的投入不但解决了景区道路拥堵、交通安全和环境保护的问题，提升了景区的服务质量，更重要的是为整个阿尔山市的环境质量提升做出了贡献，但是自评报告中没 有详细说明。　
　　七、对项目单位的建议　　
　　本次财政旅游专项支出的绩效评价工作总结了内蒙古大兴安阿尔山旅游开发有限责任公司财政旅游专项支出的使用与管理经验，进一步增强了财政旅游专 项支出的全过程管理力度，促进了财政旅游专项支出管理的科学化、精细化，为提高财政旅游专项支出使用效率提供了科学的依据与判断。但是，通过绩效评价总结项目实施及运行管理过程中的经验教训，还需加强以下几点的管控工作，以便促使财政旅游发展资金发挥更有效的正面引导性作用。　　
　　（一）项目工程的建设建议。为了进一步实现旅游区生态旅游发展定位，加快信息化、智能化旅游区建设，应继续做好以下方面工作：1.随着环保车的 运营，从减少到杜绝社会车辆进入旅游区。研究解决旅游区道路管理的问题，长远考虑公共交通道路的改道问题。2.遵循“游览在内，服务在外”的生态旅游原则，将目前旅游区内吃、住、购等经营（有固定的场所的经营）迁出旅游区，或者在区内选址相对集中布局，减少对生态旅游的干扰。3.进一步优化、完善旅游区内游客服务体系，如步道、解说系统、休息站等建设，增加游客亲近自然的便捷性、舒适性。4.利用公共服务平台对旅游区内核心景区进行容量管理，减少和避免游客进入、旅游活动开展对旅游区生态环境的负面影响。5.利用4G宽带技术建立旅游区动态现场管理体系，适时掌握旅游区内各项管理效果，提高管理效果。 6.利用公共服务平台建立旅游区旅游统计体系，形成旅游区数据库，服务旅游区经营管理和市场营销。7.建立游客满意度评价系统，回应游客需求和公共述求。 目前正是项目单位发展的关键时期，鉴于项目单位的财政资金投入乘数效应巨大，各级财政应该进一步加大对景区建设的投入力度。　　
　　（二）项目单位的运营管理建议。1.项目单位应根据内蒙古旅游发展规划、兴安盟和阿尔山市的区域发展规划制定本企业的发展战略和发展目标。项目单位的建设规划应与“十三五”规划相衔接，争取实现政策、资金、人才的大力支持。2.项目单位应秉承低碳发展的理念，坚持生态旅游的定位，保持旅游资源的 可持续利用，实现经济效益、社会效益与环境效益的和谐统一。3.项目单位应借鉴矩阵式组织结构类型，针对具体项目成立专门的项目组，从企业相关职能部门抽 调相关人员，派专人负责，真正做到专项专责、专款专用，避免因部门之间协调不力导致的对项目实施进程的阻碍，提升项目进度和实施效果。4.项目单位应强化 品牌意识，明确品牌形象。对于处于生命周期投入期阶段的项目单位而言，知名度的提升是渐进的过程。项目单位须借助品牌化这一强有力的竞争工具，在项目建设初期就构建清晰的品牌本体，并借助差异化品牌定位促使旅游者形成清晰的品牌形象。5.项目单位应创新产品体系的产品形态，强化文化类产品和休闲、度假的业态。　
　　八、对财政部门的建议　　
　　本次的财政旅游专项支出绩效评价过程与评价结果说明，我区的财政部门在财政旅游专项支出的绩效管理方面仍有改进之处：　　
　　（一）依据资金规模确定不同的绩效评价方式。根据财政旅游专项支出绩效评价时间点的不同，绩效评价可分为事前评价（财政旅游专项支出拨付前进 行）、事中评价和事后评价。以财政旅游专项支出拨付金额为分级标准，1000万以下的采用事后评价方式；1000万元及以上的采用事中评价与事后评价相结合的方式。　　
　　（二）根据项目具体情况确定绩效评价周期。事中评价根据项目单位上报时间确定。事后评价在项目建设结束后一年内完成。对于涉及面广、建设周期 长，自身不产生经济效益的项目，例如景区周边断头路通路工程、桥涵和河道整治工程，景区安全设施等，为考察项目建设对景区发展的平台效用或促进效应，其评价周期可适当延长1-2年。　　
　　（三）逐步实施分级分类绩效评价。财政旅游专项支出的资助项目虽各有不同，但仍可根据某一分类基准进行归类。建议财政部门根据不同的年度目标， 每年设定一个绩效评价主题。财政部门可根据绩效评价主题分级、分类或者分地区的划定绩效评价项目单位，集中时间与精力，确保划入年度评价范围的项目都必须经过绩效自评、专家组绩效评价与财政部门最终审核三个环节。　　
　　（四）加快绩效评价数据库建设。参照国家与自治区绩效评价管理工作的规章制度，根据绩效评价工作底稿与项目单位自评报告报送样式，开发绩效评价 数据库，以提高数据填报的规范性，数据汇总的准确性。通过绩效评价数据库的运用，统计分析不同项目的绩效指标，补充完善绩效评价指标体系，提高绩效评价的工作效率。　　
　　（五）尽快建立“先建后补，以奖代补”的制度。只有项目单位管理者充分重视，一线员工充分配合，才能使项目决策与国家、与所在地区、与企业的长期发展战略与发展目标相吻合，才能使项目管理有规、运行有序，才能使项目建设发挥充分的经济效益与社会效益，才有可能保障经济、社会与环境效益的协调发 展。项目单位的绩效申报与项目管理是长期过程，需要付出大量的人力、物力与财力，需要项目单位全员的支持与配合。鉴于此，建议财政部门增设“绩效评价奖励 资金”，对绩效评价“优秀”的项目单位进行奖励。　　
　　　九、对旅游部门的建议　　
　　为充分发挥财政旅游专项支出的导向作用，提高旅游专项支出的使用效益，结合本次财政旅游专项支出绩效评价效果，对旅游部门提出如下建议：　
　　（一）重点扶持县级行政区或城市建成区的公共休闲、信息咨询、旅游安全等公共服务体系等重大建设项目。国家旅游局近期颁布的关于“全域旅游示范 区”、“中国国际特色旅游目的地”、“国家生态旅游示范区”、“国家康养旅游示范基地”等相关文件指出，上述示范区或者示范基地的申请可以以县级行政区或者城市建设区为申报单位。我区由于历史原因，县级行政区或者城市建设的旅游公共服务体系、旅游安全体系以及公共休闲体系均亟待加强。大额（1000万元及 以上）财政旅游专项支出应以国家相关政策为导向，重点扶持县级行政区或城市建成区的旅游公共服务体系、安全体系或者公共休闲体系等建设项目，通过财政旅游专项支出的资金导向作用，吸引企业资本、社会资本流向县级行政区或城市建成区旅游服务能力或者旅游形象提升的建设项目。　　
　　（二）侧重扶持社会效应好或确实提高农牧民纯收入的中等项目。李金早局长在《实施旅游扶贫助力全面小康》中指出“旅游扶贫以其强大的市场优势、新兴的产业活力、强劲的造血功能、巨大的带动作用，在我国扶贫开发中发挥着日益显著的作用。”因此，中等额度（500-1000万元）的财政旅游专项支出 应重点扶持开发特色旅游资源，形成特色旅游产品，构建旅游产业链，吸引外部旅游消费市场，带动当地农牧民就地参与旅游经营服务的项目建设。通过项目的建设与发展，提升旅游业增加值在当地GDP的比重，提高当地居民旅游业的就业比重，确实增加当地农牧民的纯收入。　　
　　（三）推行再次项目申报须参考先期项目绩效评价结果办法。旅游部门可将连续三次及以上财政旅游专项支出绩效评价为“优秀”的项目单位作为财政专 项资金的重点扶持单位向财政部门重点推荐，或者同等条件下，项目单位经财政部门和旅游部门审批同意获得最大额度的财政旅游专项支出。　　
　　（四）实行A级景区评定与绩效评价结果相结合的办法。财政旅游专项支出绩效评价结果还可与A级景区的评定相结合，例如，如果项目单位的财政旅游专项支出绩效评价结果“不及格”，则可暂缓项目单位A级景区的评审。
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