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离职后住房公积金和社保里的医保的里钱怎么办？
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社会保障费与税之关系的基础理论探究*
&&&&内容提要：社会保障费与税作为社会保障资金筹集的不同方式，既有共性也有区别。社会保障制度的准公共产品属性并不包括筹资方式，不能因社会保障制度的公共性，而认为社会保障资金筹资应采取税收方式。从理论上看，社会保险费与社会保障税在征缴阶段性质差别不大，都可以运用强制执行手段征缴。现阶段，我国实现社会保障税费改革的路径是：一方面在特定保险项目上实行费改税，另一方面完善社会保障费的征缴方式。
&&&&关键词：社会保障费&社会保障税&公共产品&征缴手段
&&&&完善的社会保障制度是市场经济平稳运行的必要条件，是现代国家最重要的经济社会制度之一。社会保障资金是社会保障体系运行的基础，没有充足、可靠、稳定的资金支持，社会保障就仅仅是纸面上的“权利”。因而，合理的社会保障资金筹集方式，对我国社会保障体制的可持续发展至关重要。目前，国内研究的重点为社会保障的“税费之争”、现阶段开征社会保障税的条件是否成熟、开征以后税收制度应如何设计、相关制度应如何协调配合等问题。但现有研究对一些基础理论问题的论证尚不够全面，对国外社会保障税的介绍和比较存在着一定误区。有鉴于此，有必要澄清社会保障费及社会保障税的一些基础理论问题，从而为深层次探讨奠定良好的基础。
&&&&一、社会保障费与税的本质区别
&&&&一般认为，社会保障制度作为公共产品，应由政府无偿提供，而政府提供公共产品最基本的筹资手段就是税收，从而肯定了征收社会保障税的正当性。然而，这种论证的逻辑起点，即对社会保障性质的理解并不全面。
&&&&（一）社会保障制度具有准公共产品的特性
&&&&社会保障是指国家立法强制建立的、由国家财政和社会出资支撑的，对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活苦难时给予物质帮助，旨在保障居民个人和家庭的基本生活需要并提高其生活水平，实现社会公平和社会进步的制度。①其主要由社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等内容组成。
&&&&对公共产品的界定，以保罗。萨缪尔森的说法最为著名：具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品。马斯格雷夫进一步指明了公共产品的非竞争性特征以及由此造成的公共产品在排他方面的困难。在界定公共产品时，非竞争性和非排他性这两个基本特征被广泛使用。但是，严格按照这一定义在现实生活中几乎找不到纯粹的公共产品。因此，西方经济学家如科斯、布坎南和斯蒂格利茨等人又分别从不同角度对公共产品进行了分析，&从而形成了丰富的公共产品理论。公共产品的研究范围也得以不断扩大，从一般的有形产品扩展到无形产品甚至包括社会制度。从公共产品的界定来看，社会保障的非排他性和非竞争性两项特征表现得并不充分，一方面，社会保障的共同利益并不突出，特别是我国社会保险中的城镇职工养老保险，其受益对象仅为参加社会保险的劳动者，因而不具有非排他性；另一方面，社会保障的非竞争性也不典型。
&&&&正因如此，有学者认为，社会保障制度是介于公共产品与私人产品之间的“准公共产品”。①&准公共产品一般指具备公共产品的两个特征之一或者两个特征都不完全具备，但具有较大的外部收益的那些产品。较之公共产品，它具有部分的排他性和竞争性；较之私人产品，它具有部分的非排他性和非竞争性。②&根据这一定义，社会保障各项目，即社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚虽然属性不尽相同，但大多数能够通过设立一定标准与其他的私人消费区分开来，因此大多具有排他性特点。按照受益范围分析，社会福利由于面向全体国民，排他性大于社会救济；社会救济由于风险不确定，可能面向全体社会成员，因而排他性次之；社会保险保障全体劳动者，排他性仅次于社会救济；社会优抚则由于仅面向一部分特殊群体，其排他性最弱。虽然排他性不理想，但社会保障制度本身也具有非竞争性，&因为对已经确立完整的社会保障制度来说，增加一个人消费这种制度产品所增加的成本为零，但是一个人消费的资金仍然会增加相应的成本。
&&&&按照这一思路，社会保障制度应当成为一项准公共产品。其主要意义在于作为一种制度型的公共产品，它应当由政府出面建立，包括确立制度结构、建立相关法律法规体系、设计缴费机制和具体保障项目等。③&换句话说，当我们讨论社会保障制度的准公共产品属性时，并不是针对它的筹资渠道与模式，而仅仅是强调政府应如何构建合理的社会保障制度。不过，作出这个论断时，必须注意到，社会福利和社会救济具有更强烈的准公共产品属性，因而更有可能通过税收的方式筹集资金。
&&&&（二）社会保障费与税的性质之别
&&&&澄清社会保障制度的准公共产品属性，是为了阐明国家对社会保障负有的主要是制度提供义务，而非资金提供义务。所以，以社会保障制度的准公共产品属性为依据，主张应实施社会保障税的说法经不起推敲。然而，如果不依附于社会保障制度的准公共产品性质，社会保障费与税究竟是什么性质？国际上社会保障费与税的主要区别标准是什么？
&&&&在国内探讨社会保障税的文献中，经常提及“目前世界上已有130多个国家建立了社会保障税制度。……在许多发达国家的税收收入中，该税所占比重已超过个人所得税，跃居为第一大税种。其中在法国、德国、荷兰、奥地利、西班牙等国该税目前比重已在40%左右。”&④&以此说明开征社会保障税的合理性。该文中引用的数字，只是说明建立了社会保障制度国家的筹资情况，并未区分社会保障税与社会保障费，不能以此说明开征社会保障税已经成为国际潮流。从世界范围看，国际上真正区分社会保障税和社会保障费的国家中，最典型的分别是英国与德国。如果做一个简单的区分，可以认为英国征收社会保障税体现了更多“公平性”，而德国的社会保障费模式则体现了权利义务的“对等性”。
&&&&二战之后，英国依据贝弗里奇计划制定的社会保障方面的一系列法律最重要的特点是“全面性和普遍性”，原则是国家应该为全民提供社会保障。因此，英国国民保险税的纳税人扩大到所有需要国家提供社会保障的人群，包括一般雇员、个体经营者、自愿参加社会保险者和营业利润超过一定水平的独立经营者，&并根据不同的对象确定不同的税率或税额。而德国的社会保障费模式却与之不同。在社会保险领域，德国从未采取税收方式筹资资金，一直是通过对于社会自治管理机构对社会保险基金进行管理。两种模式的区别如下表：
&&&&从上表可以看出，普惠制的社会保障制度，比较趋向于采取社会保障税作为筹资方式。而选择制（德国模式）的特点，在于国家仅仅提供社会保险制度产品，在制度内容中强调公民个人权利义务相对等，因而，这种制度下不会采用社会保障税的方式筹集资金。这一点在国内学者的论述中也有提及。①&在国外学者的论述中，通过研究两种制度的效率以及对劳动力市场的影响，得出的结论是贝弗里奇模式不及俾斯麦模式有效率，不利于鼓励劳动力市场的健康发展。
&&&&但是，社会保障税与社会保障费的关系并不能简单的对立为普惠制与选择制。对社会保险这样一种“准公共”属性很弱，只需提供相应制度的准公共产品，通过缴费模式实现制度功能是可能的。但是对公共属性较强的社会福利与社会救济等项目，则需要用税收模式来寻求资金支持。讨论再深入一些，在我国目前建立的社会保障制度中，大概只有几项特定的社会保险制度是不用税收模式来筹集资金的，其他如城乡居民养老保险、农村合作医疗保险制度以及其他的社会救济制度，因其公共产品的属性要强得多，因而用税收手段筹资的可能性也大得多。
&&&&二、社会保障费与税征缴之趋同
&&&&国内学者相关著述中的误区是社会保障费与税征缴手段的不同也是判断两者优劣的因素之一，认为开征社会保障税更具有强制性，征缴效率更高。这种论述没有看到社会保障税与社会保障费同样具有强烈的公法属性，忽略了两者征缴方式的日益趋同。
&&&&（一）社会保障费与税的公法属性
&&&&税法在法律体系中的地位是非常独特的。一方面，税收实体法构成了经济法的重要组成部分；另一方面，税收程序法，特别是税收征管法则构成了行政法的主要内容。因而，《行政许可法》、《行政强制法》等法律出台时，学界经常探讨的是如何在税收征管程序中运用这些法律。社会保障税的公法属性意味着，当一种费被上升为税时，就可以在我国的行政执法体系中享有一定的优先地位，从而更有可能保证征收效率。
&&&&然而，凭此提倡社会保障费改税的逻辑是值得商榷的。如果仅仅是因为征缴方式的不同，为什么不能强化社会保障费的征缴，而需要将社会保障费改为税呢？问题背后反映的是我国法学界长期以来没有解决的一个理论问题，就是社会保障费的公法属性问题。
&&&&社会保障费作为一种国家强制建立并由宪法保障的制度，一直具有强烈的公法属性。正是基于这样的理论认知，德国的社会法学界，明确强调社会保险费的公法属性，并在此基础上探讨了社会保险费与私法性质的费用的主要区别。但是，国内学界对社会保障费的性质却很少探讨。公法学界对社会保障领域的关注，主要集中在社会保障行政作为“给付行政”，区别于传统行政的方法论、基本原则、组织形态、实施形式、法律关系、价值基础、程序运作以及司法审查等方面，②&而在社会保障法领域，对纯公法属性的部分强调不够。
&&&&（二）社会保障费与税的征缴方式
&&&&按照我国法律，税务机关征税时可以采取强制执行措施：一是书面通知开户银行或其他金融机构从其存款中扣缴税款、滞纳金或者罚款；二是扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款、滞纳金或者罚款的商品、货物或其他财产，以拍卖或变卖所得抵缴税款、滞纳金或者罚款。正是由于具有这两项强制执行权，税务机关的征缴效率才得到了保障。但是，囿于立法者认识社会保障费性质的局限性，我国法律一直没有赋予社会保险费征缴机关相应的权力，从而导致社会保险资金筹集不力的问题迟迟未得到解决。
&&&&德国《社会法典》在这方面可以为我国提供立法参考。德国法典中将社会保险费的征缴权限赋予海关，海关人员在征缴社会保险费时，享有与税务机关同样的强制执行权，包括划拨银行存款、扣押、查封、依法拍卖或者变卖相应财产以征缴社会保险费。通过强有力的征缴，德国很少出现社会保险费欠缴、漏缴等情况。由此可见，强制执行权并非专属于税务机关，当一种公法关系具有足够的公共利益属性，就完全可以用公法手段保障。
&&&&（三）社会保障费与税的征缴机关
&&&&目前我国社会保障费的征缴机关是社会保险经办机构，是法律授权的行使社会保险事务的机关。但立法者没有将社会保险费征缴的强制执行权赋予社会保险经办机构，也有合理的考量。社会保险经办机构并非行政机关，一旦赋予其强势的公权力，如果权力监督机制不完善，将对公民财产权造成破坏性的影响。
&&&&笔者认为，社会保险费的征缴机关并非一定是社会保险经办机构，也可以是其他行政机关。仍以德国为例，加入欧盟后，德国海关基本闲置，德国法典将社会保险费征缴机关确定为海关，巧妙地解决了征缴机构、人员问题。也就是说，只要在机构、人员等方面适合，完全可以将社会保障费的征缴机关设定为税务机关，这在法理上也不存在障碍。
&&&&三、社会保障税费改革取向
&&&&（一）在指定保险项目上实行费改税
&&&&如前文分析，社会保障领域并非所有项目都适合征税，具有普惠制特点的项目以税收方式征收较为可行。我国农村新型合作医疗是由政府组织、引导、支持农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村居民医疗互助共济制度。2014&年2&月国务院通过了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8&号），明确规定政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金。从目前政府构建农村养老与医疗制度的筹资情况看，这两种制度更接近普惠性制度，而不是如城市职工养老保险制度那样的“权利义务型”保险模式。从这一点上说，政府通过征税，为农村社会保障筹资，是完全可行的。但是在实行过程中要处理好以下几个关系：第一，纳税人的确定。纳税人是仅限于农村居民还是扩大到全体国民？如果是全体国民，如何让国民接受这样的新税种？第二，征税对象。面向农村居民的征税对象比较难界定，需要特别的制度设计。第三，计税依据。由于很多农村居民收入仅能维持生计之用，征税则加重其负担，应设置合理的起征点。第四，税率。由于这两种社会保险机制都是面向广大农民，人口基数大，因而不能期待通过高税率一蹴而就达到较高的福利水平，需要根据现实的资金需要进行合理测算。
&&&&（二）完善社会保障费的征缴方式
&&&&完善我国社会保障费的征缴，有两条渠道，一种办法是为了尽快解决现行社会保障费征缴不力、成本高昂、缺乏强制执法依据等较为紧迫的问题，可以从赋予现有的社会保障费征缴机关强制执行权入手，建立起“征、管、查”一体化的征管模式，从而有效提高现有征缴方式的征收效率，另一种办法是交由税务机关代征。通过修改《税收征管法》或由全国人大做出相应的补充立法，规定社会保障费的征缴行为，使用《税收征管法》的程序性规定。对于欠缴社会保障费的行为，可以使用税收保全、税收强制执行等执法手段，以实现社会保障资金的足额征缴。
&&&&四、社会保障税全面征收的可能性
&&&&社会保障税全面征收取决于我国经济、社会的不断发展和完善。西方社会福利国家发展的轨迹表明，当国家总体财富、国民经济发展到一定程度时，国家更倾向于为国民提供更具公平性的社会保障制度，而一旦这种保障制度被认为不可持续时，又容易走向“税改费”。从国际趋势看，社会保障领域并未呈现出统一征税的趋势。随着我国国民经济的持续增长，人们社会保障意识逐渐增强，税务机关征管手段也更加健全，社会保障制度的普惠性质增强，我国全面实行社会保障费改税的可能性是存在的。但是，社会保障税的开征是一个循序渐进的过程，应该兼顾公平与效率。社会保障税应当与社会保障项目和范围相适应，逐渐拓宽征收范围、调高税率、扩大税收规模，并且需要与其他改革措施相配套，以使其充分发挥功效。
&&&&参考文献：
&&&&[1]&林嘉主编。&社会保障法学[M].&北京：北京大学出版社，2012。&
&&&&[2]&刘植才，杨文利。&开征社会保障税的理论依据与现实意义[J].&税务研究，2011，（2）。
&&&&[3]&马国贤。&中国公共支出与预算政策[M].&上海：上海财经大学出版社，2001。&
&&&&[4]&杨&辉。社会保障制度与政府责任的重新定位[J].&财经论坛，2007，（8）。
&&&&[5]&李林木。&发达国家税制结构的变迁轨迹与未来走向[J].&涉外税务，2009，（7）。
&&&&[6]&王&淼。&社会保障实行“费改税”不符合中国国情――访中国社科院拉美所所长郑秉文[N].&中国改革报，。&
&&&&[7]&高秦伟。社会保障行政的法理与课题[J].华东政法大学学报，2010，（5）。
&&&&作者单位：上海财经大学法学院
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