国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知
国务院办公厅转发国资委关于进一步规范
国有企业改制工作实施意见的通知
国办发〔2005〕60号
省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国资委《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&国务院办公厅
二○○五年十二月十九日
关于进一步规范国有企业改制
工作的实施意见
《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）印发以来，各地区、各有关部门加强组织领导，认真贯彻落实，规范国有企业改制工作取得了重大进展。但在实际工作中还存在改制方案不完善、审批不严格，清产核资、财务审计、资产评估和产权转让不规范，对维护职工合法权益重视不够等问题。为确保国有企业改制工作健康发展，防止国有资产流失，维护职工合法权益，现就进一步规范国有企业改制工作提出以下意见：
一、严格制订和审批企业改制方案
（一）认真制订企业改制方案。改制方案的主要内容应包括：改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构；企业的债权、债务落实情况；职工安置方案；改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。
（二）改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。审批改制方案的单位（包括各级人民政府、各级国有资产监督管理机构及其所出资企业、各级国有资产监督管理机构以外有权审批改制方案的部门及其授权单位，下同）应认真审查，严格防止企业利用改制逃废金融债务，对未依法保全金融债权、落实金融债务的改制方案不予批准。
（三）企业改制中涉及企业国有产权转让的，应严格按照国家有关法律法规以及《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）、《关于印发〈企业国有产权向管理层转让暂行规定〉的通知》（国资发产权〔2005〕78号）及相关配套文件的规定执行。拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者；情况特殊的，经国有资产监督管理机构批准，可通过向多个具备相关资质条件的潜在投资者提供信息等方式，选定投资者。企业改制涉及公开上市发行股票的，按照《中华人民共和国证券法》等有关法律法规执行。
（四）企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具，拟改制为国有控股企业且职工（包括管理层）不持有本企业股权的，可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。
（五）国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理
暂行条例》(国务院令第378号)和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序，否则不得实施改制。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，须预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为非国有企业(国有股不控股及不参股的企业),改制方案须报同级人民政府批准。
（六）审批改制方案的单位必须按照权利、义务、责任相统一的原则，建立有关审批的程序、权限、责任等制度。
（七）审批改制方案的单位必须就改制方案的审批及清产核资、财务审计、资产评估、进场交易、定价、转让价款、落实债权、职工安置方案等重要资料建立档案管理制度，改制企业的国有产权持有单位要妥善保管相关资料。
二、认真做好清产核资工作
（一）企业改制要按照有关规定进行清产核资。要切实对企业资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核实账目，核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作，按照国家规定调整有关账务。
（二）清产核资结果经国有产权持有单位审核认定，并经
国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。
（三）企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。
三、加强对改制企业的财务审计和资产评估
（一）企业实施改制必须由审批改制方案的单位确定的中介机构进行财务审计和资产评估。确定中介机构必须考察和了解其资质、信誉及能力；不得聘请改制前两年内在企业财务审计中有违法、违规记录的会计师事务所和注册会计师；不得聘请参与该企业上一次资产评估的中介机构和注册资产评估师；不得聘请同一中介机构开展财务审计与资产评估。
（二）财务审计应依据《中国注册会计师独立审计准则》等有关规定实施。其中，依据国家有关规定计提的各项资产减值准备，必须由会计师事务所逐笔逐项审核并出具专项意见，与审计报告一并提交国有产权持有单位作为改制方案依据，其中不合理的减值准备应予调整。国有独资企业实施改制，计提各项资产减值准备和已核销的各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的，该计提减值准备的资产和已核销的各项资产损失必须交由改制企业的国有产权持有单位负责处理，国有产权持有单位应采取清理追缴等监管措施，落实监管责任，最大程度地减少损失。国有控股企业实施改制，计提各项减值准备的资产和已核销的各项资产损失由国有产权持有单位与其他股东协商处理。
（三）国有独资企业实施改制，自企业资产评估基准日到企业改制后进行工商变更登记期间，因企业盈利而增加的净资产，应上交国有产权持有单位，或经国有产权持有单位同意，作为改制企业国有权益；因企业亏损而减少的净资产，应由国有产权持有单位补足，或者由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。国有控股企业实施改制，自企业资产评估基准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化，应由改制前企业的各产权持有单位协商处理。
（四）改制为非国有的企业，必须在改制前由国有产权持有单位组织进行法定代表人离任审计，不得以财务审计代替离任审计。离任审计应依照国家有关法律法规和《中央企业经济责任审计管理暂行办法》（国资委令第7号）及相关配套规定执行。财务审计和离任审计工作应由两家会计师事务所分别承担，分别出具审计报告。
（五）企业改制涉及土地使用权的，必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。进入企业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估，并按国家有关规定备案。涉及国有划拨土地使用权的，必须按照国家土地管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。
（六）企业改制涉及探矿权、采矿权有关事项的，依照国
家有关法律以及《探矿权、采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）〉的通知》（国土资发〔号）、财政部、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法〉的通知》（财建〔号）等有关规定执行。企业改制必须由国土资源主管部门明确探矿权、采矿权的处置方式，但不得单独转让探矿权、采矿权，涉及由国家出资形成的探矿权、采矿权的，应当按照国家有关规定办理处置审批手续。进入企业改制资产范围的探矿权、采矿权，必须经具有矿业权评估资格的中介机构进行评估作价（采矿权评估结果报国土资源主管部门确认）并纳入企业整体资产中，由审批改制方案的单位商国土资源主管部门审批后处置。
　（七）没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产，改制后的企业不得无偿使用；若需使用的，有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。
　（八）非国有投资者以实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产评估作价参与企业改制，由国有产权持有单位和非国有投资者共同认可的中介机构，对双方进入改制企业的资产按同一基准日进行评估；若一方资产已经评估，可由另一方对资产评估结果进行复核。
（九）在清产核资、财务审计、离任审计、资产评估、落实债务、产权交易等过程中发现造成国有资产流失、逃废金融债务等违法违纪问题的，必须暂停改制并追查有关人员的责任。
四、切实维护职工的合法权益
（一）改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布。应当向广大职工群众讲清楚国家关于国有企业改革的方针政策和改制的规定，讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业的发展思路。在改制方案制订过程中要充分听取职工群众意见，深入细致地做好思想工作，争取广大职工群众对改制的理解和支持。
（二）国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。职工安置方案必须及时向广大职工群众公布，其主要内容包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。
（三）企业实施改制时必须向职工群众公布企业总资产、
总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，接受职工群众的民主监督。
（四）改制为国有控股企业的，改制后企业继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同；留用的职工在改制前企业的工作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限；原企业不得向继续留用的职工支付经济补偿金。改制为非国有企业的，要严格按照有关法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工，要支付经济补偿金。企业国有产权持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业（包括改制企业的投
资者）使用。
（五）企业改制时，对经确认的拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴社会保险费，原则上要一次性付清。改制后的企业要按照有关规定，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系，并按时为职工足额交纳各种社会保险费。
五、严格控制企业管理层通过增资扩股持股
（一）本意见所称“管理层”是指国有及国有控股企业的负责人以及领导班子的其他成员；本意见所称“管理层通过增资扩股持股”，不包括对管理层实施的奖励股权或股票期权。
（二）国有及国有控股大型企业实施改制，应严格控制管理层通过增资扩股以各种方式直接或间接持有本企业的股权。为探索实施激励与约束机制，经国有资产监督管理机构批准，凡通过公开招聘、企业内部竞争上岗等方式竞聘上岗或对企业发展作出重大贡献的管理层成员，可通过增资扩股持有本企业股权，但管理层的持股总量不得达到控股或相对控股数量。国有及国有控股企业的划型标准按照统计局《关于印发〈统计上大中小型企业划分办法(暂行)〉的通知》(国统字〔2003〕17号)和原国家经贸委、原国家计委、财政部、统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》(国经贸中小企〔号)规定的分类标准执行。
（三）管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的，不得参
与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构，以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中的重大事项。管理层持股必须提供资金来源合法的相关证明，必须执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款,不得以国有产权或资产作为标的物通过抵押、质押、贴现等方式筹集资金,也不得采取信托或委托等方式间接持有企业股权。
（四）存在下列情况之一的管理层成员，不得通过增资扩股持有改制企业的股权：
1．经审计认定对改制企业经营业绩下降负有直接责任的；
2．故意转移、隐匿资产，或者在改制过程中通过关联交易影响企业净资产的；
3．向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果失真，或者与有关方面串通，压低资产评估值以及国有产权折股价的；
4．违反有关规定，参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构，以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中重大事项的；
5．无法提供持股资金来源合法相关证明的。
（五）涉及管理层通过增资扩股持股的改制方案，必须对管理层成员不再持有企业股权的有关事项作出具体规定。
（六）管理层通过增资扩股持有企业股权后涉及该企业所持
上市公司国有股性质变更的，按国家有关规定办理。
六、加强对改制工作的领导和管理
（一）除国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制，通过境内外首次公开发行股票并上市改制为国有控股企业，以及国有控股的上市公司增资扩股和收购资产按国家其他规定执行外，凡符合以下情况之一的，须执行国办发〔2003〕96号文件和本意见的各项规定：
1．国有及国有控股企业（包括其全资、控股子企业，下同）增量引入非国有投资，或者国有及国有控股企业的国有产权持有单位向非国有投资者转让该企业国有产权的。
2.国有及国有控股企业以其非货币资产出资与非国有投资者共同投资设立新公司，并因此安排原企业部分职工在新公司就业的。
国有及国有控股企业以现金出资与非国有投资者共同投资设立新公司，并因此安排原企业部分职工在新公司就业的，执行国办发〔2003〕96号文件和本意见除清产核资、财务审计、资产评估、定价程序以外的其他各项规定。
3.各级国有资产监督管理机构作出其他有关规定的。对由国有资产监督管理机构以外的其他部门履行出资人职责的企业，由相关部门规定。
（二）国有产权持有单位应与非国有投资者协商签订合同、协议，维护职工合法权益，防止国有资产流失，确保进入改制后企业的国有资产保值增值。对需要在改制后履行的合同、协议，国有产权持有单位应负责跟踪、监督、检查，确保各项条款执行到位。改制后的国有控股企业应当建立现代企业制度，完善法人治理结构，制订明确的企业发展思路和转换机制方案，加快技术进步，加强内部管理，提高市场竞争力。企业在改制过程中要重视企业工会组织的建设，充分发挥工会组织的作用。
（三）地方各级人民政府及其国有资产监督管理机构、国有及国有控股企业，要全面理解和正确贯彻落实党中央、国务院关于国有企业改革的方针、政策和措施。切实加强对国有企业改制工作的组织领导，严格执行有关改制的各项规定，认真履行改制的各项工作程序，有效防止国有资产流失。加强对改制企业落实职工安置方案的监督检查，切实维护职工的合法权益。地方政府及有关部门要关心改制后企业的改革和发展，督促落实改制措施，帮助解决遇到的困难和问题，为改制企业发展创造良好的环境和条件。地方各级人民政府要充分考虑企业、职工和社会的承受能力，妥善处理好原地方政策与现有政策的衔接，防止引发新的矛盾。各级国有资产监督管理机构要加强对国办发〔2003〕96号文件、本意见和国资委、财政部令第3号等有关规定贯彻执行情况的监督检查，及时总结经验，发现和纠正改制工作中存在的问题，促进国有企业改制工作健康、有序、规范发展。
国有企业改制新政策解析
一、新一轮国企改制政策出台的背景和意义
&&&我国的国企改革之路,始于七十年代末改革开放之初。经过二十多年国企改革的探索和实践,我们找到了我国经济体制的发展方向就是要建立完善的社会主义市场经济体制,就是要进行制度改革和创新,而国企改革特别是以产权制度改革为突破口的国企改革就成为整个经济体制改革的中心环节。
&&&为了推进国有企业产权制度改革与创新,彻底解决人们对于产权改革的模糊认识,十六届三中全会的《决定》在进一步明确非公有制经济合法地位的同时,指出了国有产权改革的方向实行投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式;完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,同时,国有资本要从一般性竞争领域逐步退出。这就为国有企业改革指明了方向。
&&&与此同时,随着经济体制改革的深入,我国经济转轨时期存在的一些深层次问题特别是失业问题逐渐显露出来,已经成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。为了确保社会稳定,同时也为深化改革和促进发展奠定更好的基础,党中央国务院出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》([2002]中发12号),对国有企业分流安置富余人员做出了指示。
&&&国家有关部委根据中央的国企改革和促进再就业的指示精神,制定了具有划时代意义的“主辅分离辅业改制分流安置富余人员”政策(包括八部委出台的国经贸企改[号以及国资委等出台的国资分配[2003]21号等文件)。
&&&这次政策的出台标志着我国的国企改制进入了一个新的历史时期。从产权关系、劳动关系、资产处置等很多方面取得了重大突破,具有很强的指导性和可操作性。其意义主要体现在:一是这次政策的出台解决了长期困扰国企改革的人员问题;二是这次政策的出台找到了国有企业深化改革的突破口;三是这次政策的出台找到了解决改革成本的有效途径。
&&&二、国企改制新政策解析
&&&1.改制新政策的原则
&&&国企实际进行新一轮的改制分流操作过程中,可以创造性地运用新政策,积极寻求突破,但有些根本性原则是不能违背的。
&&&首先,改制企业和其上级主管部门要处理好改革、发展与稳定的关系,充分考虑企业、职工与社会的承受能力。改制方案要经过职工代表大会或职工大会通过,要充分听取职工意见和建议,在不影响正常的生产经营前提下稳步推进改革。
其次,实施改制分流要与主体企业的结构调整改制重组和做强主业相结合,要符合国家产业政策,促进企业资产结构、组织结构、人员结构的优化。进行主辅分离辅业改制前,企业首先要做好战略规划,明确未来企业发展方向和业务范围。然后,按照战略规划的统一部署,对现有业务进行划分,必要时进行业务重组与整合,同时进行资产、人员和组织结构的调整。通过重组与整合,再重新界定主业辅业范围。最后,再对符合改制条件的辅业进行改制分流工作。
再次,实施改制分流要有利于加快企业发展。通过改制分流,不但要使主体企业能够专注于核心业务,专注于核心能力的培养,进而实现快速、健康和可持续发展,而且要使分离出来的辅业也能通过经营机制的转换、管理水平的提升,重新焕发出生机和活力,迅速实现独立生存和发展。
&&&最后,实施改制分流要依法进行,规范操作,坚持“公开、公平、公正”的原则,维护国家、企业及职工的合法权益,防止国有资产流失和逃废银行债务。
&&&2.改制分流的范围和对象
&&&此次改制分流的对象是国有及国有控股的大中型企业,其中国有控股是指国有绝对控股。国有绝对控股是指在企业的全部资本中,国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。因此,此次改制分流政策的适用对象不包括非国有控股企业。
&&&改制分流的范围是这些企业中的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产,简称“三类资产”。中央文件没有具体界定“三类资产”而留给主体企业来自己界定,就是因为只有企业通过战略规划确定了自身的战略定位,处理好专业化与多元化的关系,才能对辅业资产进行界定。我们认为,主体企业要保留那些真正具有核心竞争力的业务,而与这些主业关系不大的业务可以界定为辅业资产。界定辅业资产时,不能简单地以盈利能力判断,主体企业不能为了甩掉亏损的包袱而草率做出判断。要善于发现重组和整合的价值,以重组和整合后的业务价值对主体企业的贡献大小进行判断。
&3.改制后企业性质的选择
&&&改制后的企业性质可以是国有控股,也可以是非国有控股。改制企业应根据自身的情况进行选择。我们认为,除非改制企业属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业,改制应尽量选择非国有控股性质。只有这样,改制企业才能真正实现产权制度的彻底变革,才能做到改制后新企业产权的高度清晰化,才能解决长期困扰着国有企业的政企不分、生产经营自主权难以落实、企业自我调整机制不健全、资本所有者与经营者缺位等一系列问题。需要特别指出的是,此次中央改制政策是鼓励非国有控股形式的,对改制为非国有控股的企业给予优惠政策;改制为非国有控股形式的,原主体企业要依法与职工解除劳动合同,并支付经济补偿金;而改制为国有控股形式的,职工将不能获得解除劳动合同的经济补偿金。如果采取分步改制方式,即先改制为国有控股形式,再改制为非国有控股形式,则不但职工不能得到补偿,而且改制后新企业还是不能摆脱主体企业的控制,主体企业还是要对改制企业指手画脚,影响企业的发展,从而不能实现产权高度清晰,而改制企业也因注意力不能完全集中使主业受到拖累。
&&&在选择了非国有控股后,改制方案的设计者还要对国有资本是否全部退出问题进行抉择。原则上,处于竞争领域特别是一般性竞争领域的国企改制时尽可能选择一步到位,即国有资本全部退出。但也不能一概而论,应根据改制企业的具体情况具体分析。有些改制企业原有业务大部分或全部是为主体企业服务的,改制后新企业的目标市场和客户就锁定在主体企业内部,而且主体企业的业务发展前景良好,市场容量非常大,改制企业在短期内也找不到新的利润增长点,那么选择主体企业参股形式就是一个好的决策。相反,有些改制企业的目前和未来的目标市场主要在主体企业的外部,或虽然目前改制企业仍然对主体企业有一定的依赖性,但已经找到新的利润增长点,改制后能迅速脱离对主体企业的依赖,那么这样的企业最好让国有资本完全退出。
&4.劳动关系的处理
&&&从劳动关系的处理来看,改制为国有控股企业与改制为非国有控股企业有着本质的不同。
&&&对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员,原主体企业要依法与其解除劳动合同,并支付经济补偿金。应由原主体企业与其解除劳动合同,并由改制企业与其重新签订三年以上期限的劳动合同。
&&&对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员,采取原主体企业解除劳动合同、改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同,不支付经济补偿金,由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务,改制企业与职工重新签订劳动合同,就劳动合同期限不能协商一致的,应当继续履行原劳动合同中尚未履行的期限;原劳动合同未履行期限短于3年的,应延长至3年。
&5.改制过程中资产和土地的处置
&&&新的改制政策规定,改制过程中可以实行净资产优惠,但净资产优惠10%以上要报批。因此,一般企业以10%作为净资产优惠的上限。对于优惠净资产的分配问题,我们认为,在净资产优惠额度范围内,要灵活运用而不要平均分配到参加改制的每个人身上。
&&&关于改制企业的土地的处置问题,我们认为,如何处置要根据改制企业的业务性质、土地对于生产经营的重要性、当地的经济发展趋势和土地未来升值潜力等多种因素综合进行考虑。如果土地不是改制企业业务的重要生产资料,当地的土地升值潜力不大,可以考虑采用租赁方式继续使用而不进入改制企业的资产盘子;如果情况相反,则可以考虑采用土地进入改制企业的资产盘子,缴纳出让金获得土地。
&6.债权、债务关系的处理
&&&改制企业应于改制前对债权、债务关系和未决诉讼等事宜进行清查并按有关规定及时进行处理。
&&&对于改制企业的债务关系的处理,改制企业原为独立法人的,要继续承担和落实原有的债务关系;从原主体企业分立重组的改制企业,按商定的比例承担债务。改制企业在注销前要向债权人进行通知和公告,原主体企业、改制企业、债权人三方签署解决债务承继问题的相关协议。
&&&对于改制企业积欠原主体企业的债务,需要双方通过协商解决,根据净资产与补偿补助金匹配情况分别进行处理。如果净资产小于解除劳动合同的补偿补助金,则可以将债务转为改制后新企业的股权。如果净资产大于解除劳动合同的补偿补助金且改制企业对原主体企业拥有债权,则可以通过债权债务相抵的方式进行处理。
&&&对于改制企业拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题,要按规定妥善处理。对于欠缴职工社会保险费,改制企业应予以补缴。对于拖欠职工的集资款、工资和医药费,改制企业应尽可能用现有资产予以偿还。在征得职工同意的条件下,上述积欠债务可以转为职工对改制后新企业的股权。
&&&对于改制企业的应收债权,改制企业应在改制前进行清查,与债务人协商解决。对于按会计准则和财务制度可以核销的坏账,应在改制前予以核销。
&&&三、改制分流操作过程中的热点、难点问题
&&&在改制分流方案设计和实施过程中,很多企业会遇到一些问题。有些问题是具有共性的热点、难点问题,有些属于个性问题。根据为国企提供改制咨询的经验,我们在这里列举了一些共性问题并给予启发式的解答,希望起到抛砖引玉的作用。
&&&1.改制企业改制后富余人员的安置
&&&我们认为,对于企业改制后的富余人员,最好的处置方式就是改制后通过新业务的开发和对富余人员进行转岗培训,吸纳富余人员。如果暂时没有开发出新的业务,也可以采取竞聘上岗、与岗位培训相结合、逐步分流富余人员的方式加以解决。
&&&2.改制企业对职工的历史欠账
&&&改制企业对职工的历史欠账问题,如拖欠职工工资、医药费,未退还的职工集资款等问题,应当在改制时以资产清偿,在职工自愿的条件下,改制企业也可以将未退还的集资款、医药费、工资等对职工的负债转为改制企业的股权。对于拖欠职工的各种社会保险,应在改制前予以补缴。
&&&3.改制后主体企业给予改制企业的扶持政策
&&&对于主辅分离辅业改制后的企业,除了享受国家有关扶持政策外,原主体企业的支持是必不可少的。因为很多改制企业原来就是为了分流原主体企业的富余人员而创办的,或吸纳了很多原主体企业的富余人员。要使改制企业正常运转,就会有很多无法安置的富余人员面临下岗。而国家改制政策规定,改制后的新企业要与职工签订三年以上劳动合同。只有通过原主体企业对改制企业的适度扶持,才能解决这个问题。原主体企业可采取发放补助金的方式给予改制企业富余人员补助,也可以给予改制企业等量资产或其他方式予以扶持。改制过程中,可以根据实际情况灵活运用。这些扶持政策的最终目的,是使改制后的新企业在安置了分流出来的富余人员后仍能实现独立生存和发展。原主体企业要转变观念,不能把改制工作看作甩包袱,扔下富余人员和不良资产的烂摊子并不能使原主体企业轻松上路,只能是后患无穷。
&&&在扶持策略上,应采取逐年减少扶持力度,直至其实现市场化经营方式。在扶持方式上,主体企业应当从原有的无偿提供资金、资源、技术等方式转变为有偿业务合作的扶持方式。
&&&4.改制过程中的资产评估问题
&&一般来说,资产评估机构是由改制企业的主管部门或原主体企业聘请的。评估机构作为社会中介机构,应本着独立、客观、公正的原则对改制企业的资产价值进行评估。然而,评估过程又有一些非常主观的工作必须依靠评估师的职业判断。因此,资产评估经常成为企业改制中关注的焦点。评估机构选择的评估方法的运用,对于改制企业的价值确定产生很大的影响。例如,不同行业采用相同的评估方法得到的效果有很大差别。我们建议评估机构应采用能够反映改制企业真实价值特别要考虑其未来生存和发展的适当的评估方法。
&&&至于资产评估导致的资产贬值(或称资产缩水)问题,我们也要正确地看待。资产贬值并不等于国有资产流失。因为国有企业特别是历史很长的老国企由于原来财务制度的缺陷,在其经营过程中形成大量的呆坏账、存货损失和报废资产等长期挂帐的不良资产,90年代初期清产核资时的资产评估增值又使很多国企资产价值大幅虚增。因此,通过改制评估和调账过程反映资产的真实价值是评估的真正目标。
&&&5.改制分流补偿补助标准问题
&&&目前的改制分流政策中明确规定,对于分流进入非国有法人控股改制企业的职工给予解除劳动合同的经济补偿金,其标准为根据劳动者在本单位工作年限,每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金,工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资。其中,职工月平均工资低于企业月平均工资的,按企业月平均工资计发;职工月平均工资超过企业月平均工资3倍以上的,按不高于企业月平均工资的3倍标准计发。
&&&国家在制定政策时有一定的灵活性,因此,改制企业在计算经济补偿金时也可以根据自身情况酌情处理。既要尽可能争取职工利益,又要正确引导职工不能盲目攀比。经济补偿金标准太低容易导致职工心态不平衡,标准太高又容易导致人才特别是高端人才的流失。
&&&6.改制后员工持股载体的选择问题
&&&改制后的新企业中,员工以解除劳动合同的经济补偿补助金入股形成的员工股数量多、股权分散。我国《公司法》规定,有限责任公司的股东不能超过50名,而股份有限公司虽然没有人数限制,但其审批手续繁杂且全员持股形成的分散股权结构也不利于新企业的股权管理。因此,必须选择一定的持股载体。常见的员工持股模式有自然人委托模式、员工持股会模式、员工持股公司模式、信托模式等四种,改制企业可以根据企业情况及这些模式各自的优缺点斟酌选用。
&&&根据我们的改制咨询经验,建议在参加改制人员不多的情况下,可以采用自然人委托模式,而在参加改制人员众多的情况下,可以采用信托模式。
&&&7.改制后新企业的资产重组
&&&资产重组是现代公司经营发展的永恒话题。特别是对于有着多种业务组合的改制企业,为了在改制完成后重新塑造企业的核心竞争能力,做大做强主业,实现可持续发展,新企业应依托各方力量,汇集多方资源,采取多种手段,进行资产重组,进一步优化资源配置。
&&&8.改制后新企业应注意的问题
&&&一是要求经营管理层转变思想观念,不能用旧的思维方式来经营、管理新企业。
&&&二是不要混淆员工和股东的身份。
&&&三是要完善新企业的法人治理结构,真正建立起现代企业
&&&四是新企业董事会要制定明确的发展战略规划。
&五是要对新企业进行资产、业务、组织和人员的重组、再造与整合。
&&&六是要培育新企业的核心价值观和企业文化。
&&四、结束语
&&&改制分流是一场革命,是企业脱胎换骨的重大变革,是打破旧体制、旧机制,建立新体制、新机制的过程,是一项复杂的系统工程。改制直接关系到企业的未来发展和职工的切身利益,决定了参加改制的全体职工的命运。同时,改制必然要触及到某些既得利益者的神经,从而产生巨大的阻力。因此,改制企业及其上级主管部门或原主体企业的领导人要高度重视改制分流工作,要把它提升到关系全局的战略高度加以指导、鼓励、推动。
&&&这次中央关于主辅分离的优惠政策执行到2005年底。为此,我们真诚希望还未改制的国有企业一定要抓住机遇,抓紧时间,用足、用好政策,抓住辅业产权多元化改制和有偿解决劳动关系这两个关键环节,积极争取政府和有关部门的支持,加快主辅分离、辅业改制的步伐。
&&&同时,我们认为,国企进行产权制度改革仅仅解决了其对市场经济的适应性问题,解决了生存的体制问题,为建立科学的经营机制创造了条件。至于改制后企业是否能够顺利地建立起科学合理的经营机制和管理模式,在市场竞争中生存和实现可持续发展,则还有很长的路要走。
国务院国资委《关于规范国有企业改制
工作意见》的通知
国办发[2003]96号
&&&&&党的十五大以来，各地认真贯彻国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，积极推进国有经济布局和结构调整，探索公有制的多种有效实现形式和国有企业改制的多种途径，取得了显著成效，积累了宝贵经验。但前一阶段国有企业改制工作中出现了一些不够规范的现象，造成国有资产的流失。国有企业改制是一项政策性很强的工作，涉及出资人、债权人、企业和职工等多方面的利益，既要积极探索，又要规范有序。为全面贯彻落实党中央关于国有经济布局结构调整和国有企业改革的精神，保证国有企业改制工作健康、有序、规范地进行，现提出以下意见：
一、健全制度，规范运作
&&&（一）批准制度。国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第３７８号，以下简称《条例》）和国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。
&&&（二）清产核资。国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。
&&&（三）财务审计。国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。改制企业必须按照有关规定向会计师事务所或政府审计部门提供有关财务会计资料和文件，不得妨碍其办理业务。任何人不得授意、指使、强令改制企业会计机构、会计人员提供虚假资料文件或违法办理会计事项。
&&&（四）资产评估。国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第９１号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。向非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。
&&&（五）交易管理。非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场，不受地区、行业、出资和隶属关系的限制，并按照《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，公开信息，竞价转让。具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。
&&&（六）定价管理。向非国有投资者转让国有产权的底价，或者以存量国有资产吸收非国有投资者投资时国有产权的折股价格，由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位决定。底价的确定主要依据资产评估的结果，同时要考虑产权交易市场的供求状况、同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素。上市公司国有股转让价格在不低于每股净资产的基础上，参考上市公司盈利能力和市场表现合理定价。
&&&（七）转让价款管理。转让国有产权的价款原则上应当一次结清。一次结清确有困难的，经转让和受让双方协商，并经依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位批准，可采取分期付款的方式。分期付款时，首期付款不得低于总价款的３０％，其余价款应当由受让方提供合法担保，并在首期付款之日起一年内支付完毕。转让国有产权的价款优先用于支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费，以及偿还拖欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费，剩余价款按照有关规定处理。
&&&（八）依法保护债权人利益。国有企业改制要征得债权金融机构同意，保全金融债权，依法落实金融债务，维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务，金融债务未落实的企业不得进行改制。
&&&（九）维护职工合法权益。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。改制为非国有的企业，要按照有关政策处理好改制企业与职工的劳动关系。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等要按有关规定予以解决。改制后的企业要按照有关规定按时足额交纳社会保险费，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系。
&&&（十）管理层收购。向本企业经营管理者转让国有产权必须严格执行国家的有关规定，以及本指导意见的各项要求，并需按照有关规定履行审批程序。向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。
二、严格监督，追究责任
&&&各级监察机关、国有资产监督管理机构和其他有关部门，要加强联系、密切配合，加大对国有企业改制工作的监督检查力度。通过建立重要事项通报制度和重大案件报告制度，以及设立并公布举报电话和信箱等办法，及时发现和严肃查处国有企业改制中的违纪违法案件。对国有资产监督管理机构工作人员、企业领导人员利用改制之机转移、侵占、侵吞国有资产的，隐匿资产、提供虚假会计资料造成国有资产流失的，营私舞弊、与买方串通低价转让国有产权的，严重失职、违规操作、损害国家和群众利益的，要进行认真调查处理。其中涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理；造成国有资产损失的，按照《条例》的规定，追究有关责任人的赔偿责任。对中介机构弄虚作假、提供虚假审计报告、故意压低评估价格等违规违法行为，要加大惩处力度；国有资产监督管理机构和国有及国有控股企业不得再聘请该中介机构及其责任人从事涉及国有及国有控股企业的中介活动。
&&&为加快建设和完善产权交易市场体系，确保产权交易公开、公平、公正，由法制办会同国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制度，各地依照法律法规及有关规定，根据实际情况制订具体实施细则。
三、精心组织，加强领导
&&&（一）全面准确理解国有经济布局和结构调整战略方针，坚持党的十六大提出的必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针。国有企业改制要坚持国有经济控制重要行业和关键领域，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。在其他行业和领域，国有企业通过重组改制、结构调整、深化改革、转换机制，在市场竞争中实现优胜劣汰。
（二）在国有企业改制工作中，各地区要防止和纠正不顾产权市场供求状况及其对价格形成的影响作用、不计转让价格和收益，下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资者转让国有产权的做法。防止和避免人为造成买方市场、低价处置和贱卖国有资产的现象。
&（三）国有企业改制要从企业实际出发，着眼于企业的发展。要建立竞争机制，充分考虑投资者搞好企业的能力，选择合格的投资者参与国有企业改制，引入资金、技术、管理、市场、人才等资源增量，推动企业制度创新、机制转换、盘活资产、扭亏脱困和增加就业，促进企业加快发展。
&&&（四）地方各级人民政府及其国有资产监督管理机构、国有及国有控股企业，要高度重视国有企业改制工作，全面理解和正确贯彻党中央、国务院有关精神，切实负起责任，加强组织领导。要从实际出发，把握好改制工作的力度和节奏。在国有企业改制的每一个环节都要做到依法运作，规范透明，落实责任。上级国有资产监督管理机构要加强对下级国有资产监督管理机构的指导和监督，及时总结经验，发现和纠正国有企业改制工作中存在的问题，促进国有资产合理流动和重组，实现国有资产保值增值，更好地发挥国有经济的主导作用。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&二ＯＯ三年十一月三十日
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