PPP项目投资回报机制如何定？以污水厂BOT项目为例
核心提示：某污水处理厂BOT项目位于沿海某省份的石墨新材料产业集聚区。随着该产业集聚区内石墨企业数量增多、规模扩大，污水排放量也日益增大。
& & & &某污水处理厂BOT项目位于沿海某省份的石墨新材料产业集聚区。随着该产业集聚区内石墨企业数量增多、规模扩大，污水排放量也日益增大。
& & & &为解决该区域企业排污问题，2014年12月，该地人民政府批复同意建设该污水处理厂项目，投资估算费用6381.13万元，该项目采用BOT模式。
& & & &2015年1月，该石墨新材料产业集聚区污水处理厂建设工程BOT建设运营单位发布招标公告称，项目将采用公开招标方式，招标内容主要包括项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等。在招标公示规定的时间内共有4家单位进行投标，经评选，得分最高的某生物环保有限公司中标。
& & & &依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条的规定，该地人民政府被确定为项目的实施机构，具体负责项目的招投标、特许权经营协议的签署、履行。中标的社会资本方成立了项目公司。该地人民政府依据《中标通知书》《授权委托书》和项目公司签订《特许权经营协议》。协议约定的项目投资回报机制为&政府付费&。
& & & &投资回报机制探讨
& & & &从《特许权经营协议》的合同设置条款来看，设定的项目回报机制是&政府付费&，即项目的全部收入（成本及收益），是通过政府财政预算安排，每年从财政预算资金中固定支付给项目公司用于日常经营及正常利润的费用。即本项目缺乏&使用者付费&基础，主要依靠&政府付费&回收投资成本。
& & & &笔者认为，判断该项目是否适用&政府付费&模式，需要对该项目操作模式进行分析。
& & & &首先，该污水处理厂BOT项目不是非经营性项目，不能主要依靠&政府付费&回收投资成本。从其招标内容来看，包括了项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等，实际上是BOT的展开，应为:DBFOOT（设计&建设&融资&拥有&运营&移交）。
& & & &其次，本项目若采取政府付费，那么政府付费操作模式仅满足在特许经营协议中约定是不可行的。在本项目中，政府付费模式中的财政补贴资金要履行法定的程序，不能仅仅满足于在特许权经营协议中进行约定，否则，仅有政府承诺给予财政资金补贴，在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现环节存在巨大风险。所以，项目公司应要求该地政府依据规定履行相应的程序，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。
& & & &最后，无论是采用&使用者付费+可行性缺口补助&模式亦或是采用&政府付费&模式，该污水处理厂BOT项目在项目识别环节都有重大缺失。
& & & &依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔号）的规定第七条、第八条和第九条的规定可以看出，该污水处理厂BOT项目尚未进行《可行性研究报告》《项目产出说明》《物有所值评价》《财政承受能力论证》《实施方案》文本的编写和报批工作。虽然该项目已经进行过公开招投标程序，但应弥补环节的缺失，补足缺少的关键材料，否则，该项目将成为假PPP项目。
& & & &笔者认为，该石墨新材料产业集聚园区的排污企业是具有一定的污水处理费用支付能力的，只是支付能力有赖于其经营能力的持续性，但其经营能否持续不可预测，致使污水处理费的收取具有风险性，导致收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。因此，本项目回报机制适用&使用者付费+可行性缺口补助&模式。证券赞助广告
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从中国PPP发展历程看未来
&&来源:&&作者:金永祥&& 13:17:14&&我要投稿&&
:中共十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP(即政府和社会资本合作)模式受到各级政府部门的高度重视。财政部部长楼继伟指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业&走出去&的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。当前，PPP成为落实国家战略的重要工具。在此重要的历史时刻，回顾PPP在中国的发展历程，希望能对吸收PPP适于中国国情的经验，并推动PPP健康发展起到积极作用。从上世纪80年代中期引入中国至今，PPP发展经历了四个阶段，现在迈入第五个阶段。第一阶段：探索阶段从上世纪80年代中期到1993年，是中国PPP发展的第一个阶段，即探索阶段。探索阶段的出现有两个背景：第一，1978年以来的改革开放吸引了很多境外资金进入中国，其中有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。第二，80年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动经济继续发展，土耳其首先出现了BOT(建设-运营-转让)模式，然后被其他发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了中国。当时，中国没有与BOT直接相关的法规，也没有规范的审批程序，地方往往向中央主要领导汇报并获得首肯后执行。探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。沙角B项目作为BOT模式的案例，受到了国内外广泛认可，并已在15年特许经营期满后于2000年成功移交给当地政府。由于时间较早，该项目的文件较简单，只有几页纸。项目的外商是广东华侨，其在商业因素外还有回报家乡的考虑，这也是在合同简单的条件下项目能顺利执行的原因。当然，项目也留下了一些教训。比如，投资商是按照特许经营期限设计项目的，很多设施在移交给政府后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写入报告，后期大岳咨询公司做的BOT项目中对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。探索阶段的项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有招标过程。这些项目也是地方政府自发推进的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。第二阶段：试点阶段1994年到2002年是中国PPP发展的第二阶段，即试点阶段。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的。试点阶段的工作是国家计委有组织地推动的，这与探索阶段不同。1992年初邓小平南巡以及当年底召开的十四大，确立了建立社会主义市场经济体制的目标，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革，包括BOT可行性问题。1993年底，国家计委有官员下海成立了博拓投资公司，博拓就是英文BOT的音译。博拓公司成立后，开始运作北京的京通快速路BOT项目，由于某种原因未能成功，最后首创公司代表政府投资建设。1994年，国家计委选择了五个BOT试点项目&广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。当年底，又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，其英文名Bridge Of Trust的缩写也是BOT。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定，1994年是BOT试点项目的起点，可以称为中国PPP元年。1995年8月，国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。这个通知是试点项目启动之后颁布的，从通知中可以看出，第一，试点的重点是电力和交通项目;第二，以外资为主。后来地方政府推出自己的BOT项目时，无论水务、燃气和区域开发等领域的项目，还是内资参与的项目，也是以这个《通知》为法律依据。试点期间，联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案，但最终不了了之。1994年，北京市计委成立课题研究BOT，本人有幸担任这个课题组的组长。当时经费有限、专家缺乏、资料少，但研究还是取得了较好成果，出版了《BOT项目指南》一书。应该说，当时取得的认识非常重要，对北京市投融资体制改革有启发和参考作用。1996年本人到大地桥公司担任了半年的顾问，当时正值来宾B电厂BOT项目的谈判，我全程参与了谈判，在和项目国际顾问及国际投资人的接触中，做课题期间的很多谜团逐步解开。除了国家的试点项目，各地政府也推出了一些，比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河等。大岳咨询公司1996年底成立后，作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂BOT项目的竞标，后来较多参与了地方BOT项目的咨询。严格地讲，这期间的地方BOT项目也是试点性质的，BOT没有成为地方常规的投融资方式。1997年，大岳咨询联合国家计委投资司副司长戴公兴，结合北京BOT课题研究成果和国家计委BOT试点项目经验编写出版了《BOT项目运作手册》，这本书成为后期各地运作BOT项目的指南。当时国家和地方的BOT试点项目涉及的行业很多，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功执行，有的在运作或执行时失败了。无论成败，都为后来的BOT项目运作积累了重要的知识。中国PPP文件形成的脉络基本是：来宾B电厂&成都第六水厂&北京第十水厂&肖家河&西红门经济适用房。其中，前两个项目侧重国际经验的引进，后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化，第十水厂项目相当于从引进向消化的过渡。这些本土化项目的合同文本直到现在仍被广泛参考，起到了准标准文本的作用。值得一提的是北京第十水厂BOT项目。尽管该项目后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引起引水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件，但在中国BOT发展史上是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘担任北京市副市长时主持的，前期非常规范顺利，招标效果非常好，水价只有预测水价的三分之一，这个结果使汪市长强烈意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后，汪光焘主张对第九水厂进行市场化改革，大岳继续担任项目顾问。在第九水厂项目方案完成但尚未实施时，汪光焘调任建设部部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，我们协助建设部城建司于2002年底完成了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，该文件的发布使BOT从2003年起进入了一个新的阶段。
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根据公开、公平、公正和企业自愿的原则，中国电力企业联合会(以下简称中电联)已连续11年开展了火电厂环保产业登记工作。现将2015年度火电厂烟气脱硫、脱硝、除尘、污染物第三方治理、脱硝催化剂产能等相关信息公布。
新闻排行榜PPP模式这么火，是个什么鬼？_新10亿-爱微帮
&& &&& PPP模式这么火，是个什么鬼？
PPP模式在城建基础设施的运作分析通过PPP模式使用私营资本建设基础设施已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。在我国，PPP模式主要运用于水务、燃气、收费道路、垃圾处理等基础设施建设领域。PPP项目是一个复杂的系统，运作程序十分繁杂。妥善安排各参与方在项目中的权利和义务，完善项目结构，合理分担项目的风险是PPP项目成功的基础。一、项目选择每个PPP项目都具有自身的特性，因此每个项目都可以采取不同的建设模式及运作方法。PPP项目因为投资巨大、合同关系复杂、特许期长等特点注定了只能在某些特定的项目中运用，符合以下条件的可以考虑采用PPP模式进行融资建设。(1)有稳定的收益作保证私营企业之所以愿意将资金投入到公益性的城市基础设施建设中来，其根本原因在于该基础设施自身具有较强的获利能力，这也体现了私人资本的逐利性。在大冶污水处理厂BOT项目、汉阳黄金口污水处理厂BOT项目等项目中，项目公司每月均能获得政府支付的污水处理服务费，保证了项目具有稳定的收益。(2)良好的投资环境城市基础设施的投资环境包括软环境与硬环境，软环境有：当地人们的文化素质、法律环境、政府的办事效率、政府对私营企业的支持等;硬环境有：当地的财政经济实力、人民生活富裕程度及购买力、城市现有的基础设施水平等。作为江苏的省会城市，华东第二大城市，南京的长远规划是要建设具有较高现代化水平和开放度的国际性大城市。南京以其雄厚的工业基础、经济实力、独特的地理环境优势，吸引了国内外投资人积极参与南京的城市基础设施建设。我公司先后运作了南京市高淳县污水处理厂TOT+BOT项目、高淳新区管理服务中心BT项目、南京长江三桥股权融资项目等PPP项目，引入了实力雄厚的投资人，建成了一大批城市基础设施项目，改善了城市环境，促进了南京城市化水平的提高。二、项目的各参与方及其职责确定PPP项目模式运作中，利益主体包括政府、社会投资者、特许经营PPP项目公司，金融机构、咨询公司、承包商及供应商等。为了平衡政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等利益主体的不同利益和要求，首先应明确各利益主体的职能。1、政府政府部门(政府或者政府授权的部门)通常是PPP项目的发起人，它们在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。政府需要对项目的可行性进行分析，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体。汉阳黄金口污水处理厂BOT项目中，武汉市水务局确保项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂场地范围内的土地，并且协助项目公司获得法律许可的与履行项目协议相关的税收和电价优惠等，给予了项目公司强有力的支持，为项目的成功打下了良好的基础。2、私营企业私营企业和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。政府部门在选择私人投资机构的时候往往比较慎重，因为PPP项目的资金规模非常巨大，花费的时间长，需要私人投资机构具备雄厚的资金实力和良好的信誉。私营企业作为发起人，负责召集PPP项目公司成员。投标以前，各成员就联合成立项目公司达成一致，以合同形式确定各自的出资比例和出资形式，并推选成员中的几人组成项目领导小组负责PPP项目公司正式注册前的工作。参与PPP项目的一般均为实力雄厚的企业，香港地铁公司、中国中信集团公司、北京桑德环保集团有限公司等实力雄厚的国内外企业均积极投身到我国PPP项目的建设中，成功完成了北京地铁4号线PPP项目、国家体育馆鸟巢BOT项目、襄樊市污水处理厂30万吨/日BOT项目等重大项目。3、项目公司PPP项目公司是为PPP项目的建设以及运营而专门设立的公司，由政府和社会投资者联合组成。PPP项目公司是PPP项目的实施者，从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。PPP项目公司正式注册成立后，负责整个项目的运作。项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。在项目运作过程中，PPP项目公司的职能主要包括投标与谈判、项目开发、运营和移交、确保项目的服务质量等。大冶市污水处理厂BOT项目中，项目公司对污水处理厂进行投融资、设计、建设，并在特许经营期内，按照特许权协议的条款对污水处理厂进行运营、维护和修理。在特许运营期结束后，项目公司将污水处理厂的资产移交给大冶市政府，并保证项目设施的性能符合协议中规定的性能标准。4、银行等金融机构在PPP模式下，向项目提供贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。在PPP项目的资金中，来自私营企业以及政府的直接投资占的比例通常比较小，大部分的资金来自银行和金融机构，且贷款期限较长。为了保证项目贷款的顺利回收，贷款人通常要求PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保函，从而避免或减少由于开发或运营不善带来的损失。同时，贷款人为了保证贷款的安全性，通常要求PPP项目公司质押他们在银行的帐户，如基本帐户、营业收入帐户、还款帐户等。5、咨询公司由于PPP项目运作参与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大，因此在项目的全寿命期内都需要咨询公司的介入，指导项目的运作。我司作为PPP项目的政府方顾问，在城市基础设施PPP项目方面积累了丰富的经验和案例。在PPP项目中的主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。具体职能如下：(1)提供政策咨询由于项目的运作涉及国家的产业政策、行业政策、税收、金融等各方面的政策，咨询公司可以帮助PPP项目公司了解这些政策，并按照政策的要求设计项目框架，规避项目的政策风险。(2)协助确定融资方案合理的融资方案是项目成功的重要因素。咨询公司可以充分发挥自身的专业优势，依据其掌握的市场信息和融资经验，帮助PPP项目公司设计适合项目特点的最佳的融资计划，确定合理的融资结构。(3)协助制定风险管理方案在PPP模式下，项目面临的风险众多，咨询公司能够对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案，使项目的风险管理合理有效。(4)协助选择合作伙伴项目的建设需要有众多的合作伙伴参与，包括设计单位、建设单位、监理单位等等，咨询公司可以协助PPP项目公司选择信誉卓越、技术精专的合作伙伴，协助进行工程的合理安排，有效控制工程的进度、成本和质量。(5)协助项目开发运营咨询公司可以为PPP项目公司提供长期的市场分析和预测，设计规避市场风险的有效方案。项目开发运营过程中的相关报告、文件以及会议等等也都在咨询公司的协助下完成。除了上述的利害关系者以外，设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥者重要的作用，他们与PPP公司和各合作方的协调和密切配合是项目成功的重要因素。三、完善政府激励措施对于大多数政府公共部门来说，PPP模式的运用属于创新事务，从政策的制定、项目执行以及后续的监管都应有完整的规划。目前我国在促进私营企业参与城市基础设施方面的相关法律还不完备。因此，政府应在考虑我国国情的基础上，参照国外先进国家的做法，研究制定相关推动措施，促进私营企业以PPP模式参与城市基础设施建设。1、成立具体的管理和推动部门在英国，政府商务办公室为国家PPP的政策单位，负责制定整体PPP项目实施政策和策略、研究制定PPP项目实施及合同管理作业程序、提供地方政府PPP模式的实施策略等。我国并没有设置推动PPP项目实施政策的部门，只是由建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》等文件，建议在国家发改委或建设部设立专门负责PPP项目的部门，以推动我国PPP项目的实施。2、制定相应的政策和建立各级政府机关联合互动的促进体系各级主管部门应通过评估确立PPP模式适宜的范围和原则。政府可以考虑成立跨部门的协调推动小组，由发改委、财政部、交通部、建设部的涉及城市基础设施项目审批与执行部门联合参与。省各级部门成立相应的推动小组，负责辖区内的政策制定、项目及前期研究和监管。3、研究制定通用的PPP项目实施规范由于城市基础设施性质不同，与之相应的PPP项目的实施也有所不同。在国家体育馆鸟巢BOT项目中，由于实施规范的缺乏，也产生了很多问题，在签订合同后，市政府要求减少体育场中的商业设施，取消活动屋顶等，限制了项目公司对体育馆的商业化运行，损害了项目的公司的经济利益。因此主管部门和行业协会应加紧研究制定行业通用的PPP项目实施规范和专用标准。一方面利于政府部门参与协调和监督，另一方面也有利于吸引私营企业的积极参与。4、提供激励措施由于目前我国相关法律法规的不完善，未能有效的推动PPP在我国的应用，因此政府在实际操作PPP项目时，可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口污水处理厂BOT项目，盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中，政府均保证项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地，并且协助项目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。四、风险的合理分担PPP项目能否顺利实施，需要双方对项目中的风险进行合理的分担。采取合理的风险分担的方式，从项目整体风险管理的角度，遵循合理分担的原则，共同应对风险。因此，项目参与方应根据项目实施过程中诸多的风险问题，采取合理的风险分担方式，积极的应对措施，最大限度地化解了项目的风险。按照风险分配的原则，对比分析政府及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。(此文摘自首席经济学家、中国现代集团总裁丁伯康博士编著的《新型城镇化政府投融资平台的发展转型》一书) 新10亿是中国金融领域的新锐财经媒体，为金融从业者提供最有价值的信息、服务以及线上线下的交流平台，聚焦于互联网时代金融公司的发展。新10亿：金融圈的圈子微信号：newbillion_v新浪微博：@新10亿官方网站：投稿邮箱：newbillion_　　
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