PPP在中国的发展历程_凤凰财经
PPP在中国的发展历程
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采用PPP模式运作的项目累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元。我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。
PPP在我国并非全新的事物，上世纪末就已出现通过PPP项目。截至目前，我国采用PPP模式运作的项目累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元。我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。 1、开创性阶段：20世纪末至2003年 典型案例：我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目&&刺桐大桥。 项目结构：泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60：40的出资比例成立&泉州刺桐大桥投资开发有限公司&。刺桐大桥经营期限为30年，建设期为3年。项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。 经验及意义：刺桐大桥1997年通以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和经济效益。刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。 项目不足：由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本，在实际运行当中出现了种种问题。项目前期未考虑排他性条款，当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，形成竞争状态，投资方权益未得到充分保障；政府领导层强势施加的&建设增项&，使业主方增加了大量利益让渡负担；过桥收费标准无法形成调整机制等。 以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。由于PPP模式缺乏好的制度性环境，此期间PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。 2、意义发展阶段:2003年至2013年 2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入第二轮发展浪潮。 此阶段， PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。但成功的PPP经验经过复制与改良，促进了PPP理论发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。 3、新一轮热潮：2013年以后 近年，我国PPP模式的制度化建设提上议事日程。随着一系列顶层设计的逐步推进，我国有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。 2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。 特许经营立法工作重新启动，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》已于2015年1月公开征求意见。财政部在2014年12月批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南；国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。 当前各地PPP项目具有以下典型特征： 一是地方PPP投资金额较大。2014年9月以来，福建、重庆、青海、湖南、黑龙江等十个省级行政单位和南昌、两个省会城市已完成了首批项目筛选，开始进行项目推介，合计推介项目计划总投资额1.2万亿元，除重庆、四川公开报道了其中部分项目已经签署合作协议或备忘录外，多数仍处于推介和洽谈期。 二是PPP推荐试点项目的重点领域以交通和以污水处理为主。江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽等六省计划PPP总投资金额4343亿元，项目总数143个。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。 三是PPP项目周期长、投资金额大，对大规模低成本长期限资金有大量需求，但此类资金供给并不乐观。 为了解决这一矛盾，近期中央和各部委也在积极推进各项安排。首先，国务院鼓励创新投融资机制。其次，央行正在就新的《应收账款质押登记办法》公开征求修改意见，未来相关PPP项目利用项目收益权质押融资可能会更加便利。 再次，对项目付费支持将通过合同约定，更加规范化。在未来的PPP模式中，政府仍然可以通过政府付费等方式给予支持，但支持仅限于注资、补贴等合同约定的责任，而非直接替项目公司偿还债务。2014年12月发改委发文指出&如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件&。未来PPP项目无论是获得补助、注资，还是担保、贴息等政府支持措施，都可以根据合同进行分析，有利于判断和分析项目运营后期现金流。 当前决策层大力推广PPP，不是把其单纯作为一项融资工具和稳增长工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。各级政府唯有摒弃认识偏误，才能推出真正适销对路的PPP，激发起社会资本的参与热情。
PPP中国模式的几大特征
公私合作模式（PPP）就是公共部门和私人部门合作提供公共产品或服务。根据社会资本参与程度、承担风险，PPP主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类： 外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。 特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部门涉及项目的投资或运营，公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。 私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有。私人部门在定价和服务质量等方面需要接受政府的监管。 综合最近一两年，有关官员讲话和政策文件，可以大致勾勒出我国PPP模式的结构上的几大特点： 一是合作形式以特许经营类为主。财政部部长楼继伟在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文中指出，&广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。&国务院《关于加强地方政府性债管理的意见》（以下简称&43号文&）指出，&鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营&。财政部在113号文中提到的项目运作主要方式是特许经营类，也包含了外包类中的委托运营和管理合同。 从目前的政策动向看，在PPP项目经营中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，而且项目最终要交还政府。因此，可以预计，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类。外包和私有化类，都不是PPP的主要模式。 二是以特殊目的公司为载体。国务院43号文提出&投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目&。财政部解答43号文中提到，&对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任&。 据此推断，国内PPP项目将主要以特殊目的公司（SPV）为载体来实现。SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，共同承担风险，全过程合作，期满后移交给政府。 三是政府部门和社会资本分工明确。政府职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。社会资本则需承担包括设计、建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。 值得注意的是，目前规范文件并没有将合作方定义为私人部门，而是定义为&社会资本&，而我国很多商业化的企业是国有控股的，因此我国的PPP模式并没有排除国有企业这一参与主体。 在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。单一部门&重建设、轻运营&的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。目前财政部推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切，有利于保证项目质量。 PPP模式的本质 公私合作具有很长的历史，近年来中东欧及中南美洲国家在PPP方面的巨大成功，使人们意识到其重要意义。概言之，PPP模式实现了公共项目两个方面的革命。 1、从传统融资进入项目融资模式 从市场的角度来看，PPP项目融资不再是传统的信用融资，而是以项目前景为基础的项目融资。项目未来收益是主要保障，借款人接受收益监管和项目资产抵押、质押，融资方具有更全面的尽职调查义务和项目参与权。 通过成立SPV，实现了项目和投融资主体之间的风险隔离。同时，PPP模式以完整的契约体系和完备的法律架构维系并协调项目各方利益，未来还款主要依靠项目预期收益，是严格意义上的项目融资。财政只提供有限担保、政府信用有限介入或不介入融资安排，是PPP模式的关键特征。 因此， PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用与项目之间的关系，控制了隐性债务风险。 2、实现了私人资本对公共财政领域的合理参与 PPP模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权，也可以是其它附带收益，如税收优惠、沿线优先开发权、其他业务牌照等等。 因此，PPP模式有效解决了财政直接投资效率方面先天劣势，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。 PPP模式存在的主要问题及之策
目前，PPP模式出现&剃头挑子一头热&现象。各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则显得相对冷静，据悉截至目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右。 1、政府与市场的职能界限不清。目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，不论是社会资本、专家学者，还是一部分政府部门等，都把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在4月份宏观数据显示经济持续回落势头未有效扭转时，PPP模式更被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期，加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马，这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。 把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲，尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。 当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。 当然，这要求对公共性和公益性进行科学合理的定义。除了非排他性、非竞争性和自然垄断领域，那些可以市场化的领域，应该通过市场定价来解决，避免集运动员与裁判员于一身的角色错位。如果政府拥有裁判员和运动员的双重角色，一旦政府失信违约，给项目带来直接损害的同时，也不利于后期项目开展。尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，并且不利于其他项目的开展。 2、为PPP模式提供稳定的法律环境，避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，这意味着用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策&朝令夕改&的担忧。 在立法机关立法制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，如若政府在发起的各种特定PPP项目公司（SPC）中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具，进而削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。 过度强调政府主导，甚至即便在设立有助于破产隔离的SPV中，依然置入政府主导项目的条款，将很容易混淆参与各方的权责，使SPV无法有效隔离风险，导致政府等事实上承担了隐性或无限的风险连带责任，并给政府等带来不必要的声誉风险。 3、创新PPP产品的实现形式和交易模式，提高PPP项目的市场深度。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。 为此，一方面可在PPP产品设计上按照《合伙企业法》确定普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）的合伙人机制，抑或借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款，确定政府及相关实体参与特定PPP项目的身份和角色，用法律的形式明确各自的权责。另一方面，PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式，把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制，内嵌到PPP产品设计中，使PPP具有硬约束。同时，不论是合伙人制、领投／跟投的众筹模式，还是分级基金模式等，都旨在对PPP产品的证券化、标准化处理，使其能在股权和金融交易所交易，为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。 总之，当前中央决策层大力推广PPP，并不是把其单纯作为一项政府融资工具和稳增长的工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。因此，各级政府唯有摒弃认识偏误，立足改革创新政府行政理念，那么据此推出的PPP才能真正适销对路，激发起社会资本的参与热情。 （作者苏亮瑜为广州越秀金控副总经理，罗剑为越秀金控集团金融研究所高级研究员）
[责任编辑：li_yuan]
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正文 政策法规
各区、市、县、自治县人民政府，乐山高新区、峨眉山景区、乐山大佛景区管委会，市级各部门：　　
市财政局、市发改委《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》已经市政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。　　
乐山市人民政府办公室　　
关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)　　
市财政局 市发改委　　
为推动我市政府和社会资本合作规范有序开展，根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行&关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见&的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔
号)以及《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔号)的要求，结合我市实际，制定本实施意见。　　
一、总体要求　　
(一)指导思想。　　
政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用PPP模式，按照&政府主导、社会参与、市场运作、规范有序&的指导思想开展，政府通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，引入市场竞争和激励约束机制，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务，实现政府、企业和社会多方共赢。　　
(二)基本原则。　　
1.风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。原则上，项目设计、建设、技术、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，政府不给予PPP
项目过高的补贴承诺，也不兜底市场风险。　　
2.利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式，建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要防止不合理让利或利益输送，平衡好项目的财务效益和社会效益，确保实现激励相容。　　
3.公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台，实行统一市场准入，创造平等投资机会。PPP项目应依法实施政府采购，公平择优确定社会投资人，实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。　　
4.诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同，明确提供公共产品的标准及付费等内容，并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约，都必须严格按照合约约定内容执行，无故违约必须承担相应责任。　　
二、组织保障　　
(一)加强组织领导。　　
建立乐山市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作联席会议制度(成员名单附后)，负责统筹安排全市PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各部门开展PPP工作，研究推动市本级PPP模式发展工作，审议决策风险分担、政府承诺等重大问题，确保PPP项目顺利实施。　　
(二)明确工作职责。　　
发改部门负责建立PPP项目储备库、项目信息发布平台，统一公开发布拟实施的PPP项目;参与涉及财政资金(资产、资源)投入的PPP项目的整体策划和实施方案的评估论证以及加强价格行为监管，逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。　　
投资促进部门负责牵头PPP项目的招商引资工作，相关行业主管部门、项目实施机构应积极配合。　　
财政部门负责参与涉及财政资金(资产、资源)投入的PPP项目识别、项目策划和实施方案的评估论证，做好PPP项目财政可承受力评估，审核PPP项目投资运营的回报补偿方式，落实政府购买服务机制，负责PPP项目政府采购的指导和监管，落实本级政府负有支付义务的项目预算资金安排，建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制和防范财政风险。　　
政府法制办负责PPP项目合同(协议)的前置合法性审查工作，有效控制和防范政府的法律风险。　　
各行业主管部门负责潜在可实行PPP模式的项目遴选工作，并根据本行业特点和经营属性，制定和公布行业技术规范，明确投资条件、准入标准、服务质量和监管细则。牵头组织相关部门对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证，组织编制PPP项目实施方案，做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。　　
规划、国土、环保等有关行政审批部门要优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作，依法监管社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营。　　
审计、监察等部门在各自职责范围内参与PPP项目过程管理和监督等工作，依法履行监督管理职责。　　
三、项目范围　　
政府和社会资本合作领域主要包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域。各行业主管部门应优先选择一些投资规模相对较大、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长的领域推广运用PPP模式。重点推进交通领域(轨道交通、地方铁路、高速公路等)、市政公共设施领域(供水、污水、垃圾处理、固废处置、公共停车场或停车库等)和社会事业设施领域(教育培训、体育健身、医疗、文化创意、旅游、养老服务设施、保障性安居工程、棚户区改造等)开展PPP项目合作。　　
从2015年起，符合上述领域和条件的新建、改建项目，经行业主管部门会同发改、财政部门进行甄别、评估论证后筛选出适宜采用PPP模式的建设项目，政府授权的项目实施机构必须做好项目整体策划，编制PPP模式实施方案，通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。　　
必要时，可先行采用PPP项目市场测试方法检验项目实施方案设想是否符合市场参与主体(如潜在竞标人、融资机构)的意愿，根据获取的各类市场参与主体的反馈意见，对PPP方案进行可能的调整优化，使之尽量贴近市场需求，提高PPP项目运作的成功率。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的，再行考虑安排其他建设资金来源。　　
对于融资平台公司政府公共服务存量项目，相关行业主管部门、融资平台公司应积极探寻植入PPP
模式，引入社会资本并组建PPP项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。在将存量项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。　　
四、操作方式　　
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本，能产生合理利润的经营性项目，通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商，依法放开建设、运营市场，推进市场化运作。　　
对于经营收费不足以覆盖投资成本和收益，或者虽然可基本实现保本微利，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴(可行性缺口补助)等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。　　
对于缺乏&使用者付费&基础、主要依靠&政府付费&回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务等机制，科学合理保障社会投资人应该享有的权益。　　
五、项目实施机构　　
项目实施机构具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。政府指定有关职能部门或事业单位担任PPP项目实施机构，项目实施机构在政府授权范围内具体负责PPP项目的前期评估、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。政府与社会资本共同出资组建PPP项目公司的，可代表政府履行出资人义务、行使出资人权利。　　
六、操作流程　　
(一)项目识别。　　
行业主管部门负责根据本级政府国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划，从基础设施及公共服务类中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行
PPP模式的项目，审核社会投资者向行业主管部门推荐的潜在可实行PPP模式项目。行业主管部门对于遴选出的潜在PPP项目，负责牵头组织发改、财政和相关部门借鉴&物有所值(Value
Money，VFM)&的评价理念和方式，进行必要性、可行性、经济性、合规性评估论证，分析采用PPP模式与传统政府采购模式相比能否优化风险分配，降低项目全生命周期成本，提高服务质量和运营效率。在项目评估论证时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、融资方案、支付方式和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益。行业主管部门可通过政府采购引入第三方中介机构参与PPP项目的策划、评估、论证、实施方案编制等工作。充分发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。　　
通过评估论证筛选的项目，由行业主管部门报送给发改部门列入本级政府PPP项目储备库。本年内计划实施的项目，由行业主管部门报市政府批准后，由政府指定的项目实施机构进行项目准备。　　
(二)项目准备。　　
项目实施机构具体负责PPP项目实施方案的编制，实施方案应包括项目概况(规模与期限、规划条件和土地落实情况、技术路线、产品或服务的数量、质量和标准、实施进度计划、项目公司股权结构等)、风险分配基本框架、项目运作方式(委托运营、管理合同、建设-运营-移交、转让-运营-移交等)、交易结构(项目投融资结构、项目回报机制、相关配套安排等)、合同体系、监管架构(授权关系和监管方式)、合作伙伴的选择条件和方式等事项，在征求发改、财政、规划、国土、环保等部门意见后，报本级政府批准后组织实施。　　
行业主管部门负责组织协调各相关职能部门建立项目实施方案联评联审机制，进一步减少审批环节，提高项目实施方案审查的工作效率。　　
(三)项目采购。　　
PPP项目采购应当严格按照《政府采购法》以及财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔号)等的相关规定，根据
PPP项目采购需求特点，在公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式中依法选择适当的采购方式。PPP项目由项目实施机构在政府采购平台上公开发布，要规范设置投资准入门槛，确保各类投资主体平等参与。采购文件编制中既要考虑项目的经济技术指标，更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素，评审过程中应对项目方案的可行性、经济性和财政负担能力等进行充分论证，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节，包括采购公告、资格预审、评审结果、项目合同等信息，保证程序公开、过程透明。　　
项目采购结果公示期满无异议的，应报市政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本依法签订项目合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，确保合同内容全面、规范、有效。项目合同签署后，必要的审批手续应并行办理，有关部门要简化手续，优化办理程序，主动上门服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。　　
合同内容应包括但不限于以下内容：1.项目组织结构;2.项目建设要求;3.特许经营内容、范围及期限;4.产品和服务标准;5.价格、收费、补贴的确定方法及调整机制;6.设施的权属与处置;7.设施维护和更新改造;8.绩效指标及评价机制;9.安全管理;10.履约保证;11.退出及项目移交机制;12.违约责任;13.争议解决方式;14.应该约定的其他事项。　　
(四)项目执行。　　
项目实施机构和政府相关职能部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及有政府支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。根据项目特性，已设置超额收益分享机制的，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。　　
财政部门负责督促相关行业主管部门和项目实施机构，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，积极引进政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。　　
(五)项目移交。　　
PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续，组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的，项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。　　
七、配套政策　　
(一)财政政策。　　
符合现行政策的PPP项目公司，享受我市的经济优惠政策，并优先上报争取中央、省资金投入等支持。市级财政将积极研究探索与金融机构共同发起设立PPP财政支持基金，充分发挥财政资金的引导和&杠杆&作用，吸引更多的社会资本参与政府公共产品和公共服务项目的投资。并结合自身财力状况，根据不同项目情况，通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式给予PPP项目相关扶持。　　
(二)金融政策。　　
鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式，积极通过质押融资、银团贷款、保函业务等方式为符合条件的PPP项目提供融资支持。因项目实施需要，经本级政府批准，PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。支持PPP项目公司开展项目融资，依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。　　
(三)用地政策。　　
实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。　　
(四)价格政策。　　
特许经营者向公众提供公共产品或者服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的，应执行价格主管部门制定的价格，除此之外，放开其他项目限制，由经营者根据市场自行定价。
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