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特大城市该有多少人口（下）
　　【财新网】（专栏作家 陆铭）
　　错位的土地配置政策
　　把土地配置政策倾斜于中西部，人和土地的城市化就脱节了
　　前面我讲的是整个国家的大规律，人口是要集聚。但是在过去的这段时间里面，尤其是在2003年以后，中国的大量区域发展政策和城市发展政策实际上是限制东部，限制大城市的发展，相对来讲是鼓励中国的内地和小城市的发展。比如说在土地政策方面500万以上的人口原则上不增加新的建设用地了。实际上从2003年以来，中国的内地省份（包括广西）在中国的土地供应当中所占的份额逐渐开始上涨，2003年是一个拐点。我们新增的建设用地的指标，大量的配置到中国的内地省份。
图17 土地利用效率与距离港口距离的关系
　　这样一来土地配置是否有效率呢？图17显示了中国土地利用效率的地区差异，这张图里面，横轴是中国的每一个城市到三大港口的距离，这三大港口主要是指上海、天津、香港（这里，我们把香港和深圳看作一个港口）；纵轴是这个城市每平方公里的城区面积上第二产业和第三产业的产值，也就是每块地能产出多少钱来。我们得到的拟合线表明，从大港口往内地走500公里，平均的土地利用效率就要下降50%左右，而过了500公里以后基本上差别在统计上没有那么显著差异了。这500公里的差异特别大，意味着当你把更多的土地资源配置到500公里以外的时候，实际上人为地把土地的利用效率走向了一个粗放型的方式。
表4 非农业人口增长和土地面积扩张（）
　　在这种土地配置政策下，人和土地的城市化是脱节的，而这个问题主要发生在中西部：表4我们统计了年非农业人口增长和土地面积扩张的关系，尽管这是我们几年前做的研究，数据比较老，但也已经足够说明问题了，而且最近几年这个情况在恶化。其中，非农业人口增长速度我们用的是城市人口扩张的速度，而我们把建成区土地面积扩大的速度理解为是城市面积扩张的速度。非常明显地，在全国范围内，非农业人口的增长速度是慢于城区土地的速度。而当我们把中国的城市区分为东部、中部、西部后，虽然东部比西部和中部的指标都高，但这两者的差距，在东部是最小的。而越往内地走，尤其走到西部的时候，这两者的差距就大了，在中国的西部，建成区土地面积的扩张速度可以达到非农业人口增长速度接近3倍。
　　如果你相信经济发展和人口密度是高度相关、人口的集聚有客观规律的话，那么经济活动应该往东部集聚，而如果把土地配额放到西部的话，就产生不了相应的人口增长和GDP的增长，结果就导致土地的利用效率就下降。我想在座的各位凡是有到过中国西部的省份、去做过中国工业园的调研都会有这个体验，一大片一大片的土地在那空着。
　　这还会导致更严重的问题。有一个非常简单的逻辑，当限制东部土地供给的时候，大量的经济活动和人口集聚会导致地价上涨，地价上涨房价一定就会上涨。中国东部房价上涨的拐点在哪？就是2003年以前。2003年以前，我自己买房那个阶段，如2001年房子没有人买的，当时上海市有政策鼓励大家买房子。拐点就出现在2003年，2003年以后房价就开始往上涨，这和当时土地供给上减少了东部地区的供给有关系。
　　当地价上涨，房价上涨，另外一个连带的结果是推动工资的上涨：因为住房的开销是一个劳动力生活成本中最重要的部分。当生活成本上升了，我就会要求我的工资上涨，如果工资不涨，我就不来了。所以就会出现什么情况呢？在沿海地区，2004年开始出现比较明显的民工荒和民工工资上涨的现象，这个现象被大家误读为中国劳动力进入了刘易斯拐点。
　　在我看来，在中国目前总人口中仍然有接近一半的人口居住在农村的情况下，中国已经出现劳动力短缺了，我是不相信的。现在之所以很多来城里打工的找不到工作，是当下政策作用的一个结果。
　　当土地政策导致沿海地区的地价、房价上涨以后，产业就必须要走向资本密集化，在这种情况下，就会出现两个结果，一是城市里低端劳动力需求减少，农民工就不来了，来了也没有适合的工作；第二即便是在相对劳动密集型的行业，如服务业，由于房价上涨，打工者会提出更高的工资要求，企业的雇工数量就不会像原来劳动力工资低的时候那么多了。因此，沿海地区一方面出现劳动力供需短缺，一方面工资在上涨。
图18 房价推动工资上涨：东部2003年后更明显
　　图18显示了城市职工平均工资和这个城市房价之间的关系，其中绿色的这一组代表中国的中西部，蓝颜色这一组代表东部的城市。大家可以看到，在2001年，这两条斜率基本上是很像的，但是随着时间的推移，到了2004年的时候，东部城市的斜率就开始慢慢往上翘起来了，到了2007年，再到2010年，东部城市就出来了，而且斜率继续往上，意味着什么？意味着东部城市出现了房价比工资增长更快的局面。
　　如果你是投资者，假如说你在2003年的时候有笔钱，而且你也注意到中国的东部，经济在快速增长，而政府开始缩减用地了，如果你是一个足够理性、有知识、并且当时不缺钱的投资人，你会干嘛？当然是买房子。因为需求往上涨，供给在相对减少，你肯定是买房子。当你去买房子的时候，实际上你的房价上涨就快于你的实际收入。反过来讲，当你房价上涨的时候就会带动劳动成本的上升，使得劳动力的流入速度减缓。
　　今天由于不是专门报告这个研究，我就不多讲了。概言之，我想强调这一点：土地供给是推动房价的原因，房价上升是工资上涨的原因，而这个土地供给推动房价、房价推动工资上涨的趋势，只有在东部省份才存在，也只有在东部2003年以后才存在。
　　特大城市的人口政策应务实
　　政府采取一个政策去人为控制人口，很有可能会出现违背经济规律的结果
　　我认为特大城市的人口政策应该务实。上海不是一个独立的经济体，更不是一个独立的国家，也不像香港这样的一个特别行政区，未来也不大可能成为有一个实际边界的地区。即便有公共服务的歧视，有户籍制度的阻挡，但它毕竟不是签证，阻挡不了那些觉得在上海可以增加自己的收入、可以找到更好工作的人口的流入，这意味着什么？意味着如果政府采取一个政策去人为控制人口的话，很有可能会出现违背经济规律的结果：
　　（1）特大城市的人口规模相比合理状态长期偏低
　　通过政策人为控制人口，特大城市的人口规模有可能比我刚刚所说的拟合线所预测的人口规模要低。但是，我们的户籍政策能限制农民工的流入吗？坦率地讲，现在大量的农民工到上海，没有准备拿上海市的户籍，也知道自己拿不到。户籍制度管谁？管大学生，管研究生，这一部分人能管得住。管的结果是什么？这一部分是最受到政策影响的人群，恰恰是对大城市更好的公共服务和更好的公共设施，包括画展、音乐剧需求最大一部分的人群。
　　给大家看一个数据，是利用2005年小普查的数据，没有上海户籍的大学本科毕业生占上海非户籍人口比例的15.1%，占大学以上劳动年龄人口比例的30.29%，占全部劳动力年龄人口比例的5.86%。如果要看上海人均受教育年限，上海在中国的大城市里面只能排到第四位。但我前面的意思是什么？你的政策恰恰限定了这部分人的流入，包括在城市里面的安居乐业。
　　（2）根据低估了的人口增长速度来规划基础设施和公共服务，可能出现拥挤和公共服务不足的问题
　　当城市基础设施和公共服务出现供给和需求矛盾的时候，政府为什么不去增加供给而是去限制需求？这是我们政策上的一个很大的误区。其实，需求是控制不住的，政府能控制的是基础设施和公共服务的供给，政府总是按照规划的人口来设计供给，但实际人口的增长永远超过政府的规划。
　　（3）非户籍常住人口比重持续上升，造成“新二元结构”
　　持续采取户籍制度会导致大城市里没有户籍人口比重的上升。在上海，没有户籍的人口比重已经达到了40%，在北京和广州比例高达37%，在深圳比例更是高达74%。如果是按照这样的速度，上海这样的城市，可能用不了多少年，没有户籍的人口可能就会超过50%。当一个城市超过50%的人，都属于被你这个制度歧视的时候，这意味着什么？请大家严肃思考这个问题。在我们自己研究的里面可以发现，没有户籍的常住人口，他的生活满意度是比较低的，说简单一点就是不开心，同时对周围的人、对政府、社会信任度也较低，而且最近我们的研究发现，没有户籍的人在空间上是住在一起的，大家可以想象一下，不开心的人，不幸福的人住在一起会怎样？我还没有提到一般他们的收入水平是更低的！
　　再来给大家一个中美的比较，图19里横轴是美国的城市在1980年城市高技能劳动者的比重，纵轴是从1980年到2000年，这个城市的高技能劳动者的比重增加幅度。这张图告诉我们什么？高技能劳动者比重越高的城市，在20年的时间里面，高技能劳动者所占比重的增长幅度也是越大，也就是说大学以上毕业生都是扎堆的，都是往大学生多的地方跑。为什么呢？因为产业不一样，需要信息、技术、知识的投入，就业都在大城市了。
图19 美国高技能劳动者的集聚
图20 中国高学历劳动者的扎堆情况
　　图20是中国的情况，形状和美国一样，中国大学生也是扎堆的，但是我想强调的是什么？对比两张图会发现，美国的图里面城市是在拟合线左右分布的，而到了中国的图里面，中国最大的两个城市在这个线的下面。说明了什么？说明了中国城市还没有达到在全国范围里面按照规律所要求的达到大学生的吸引力。
　　城市病主要源于技术和管理
　　香港、新加坡、东京、纽约，都没有出现中国城市这样的问题，你能说城市病是人口增长、人口密度带来的结果吗
　　我认为城市病的产生，不能简单把它归结为是城市扩大的结果，也不能简单把它理解为人口密度提高的结果，如果你这么认为的话，我就要反过来问你，为什么全世界有好多的城市比上海人口密度要大得多，即便是中心城区，也比上海密度要大得多，但是人家没有像上海这样，特别没有像北京那样，出现那么多的拥挤，那么多的环境污染？为什么呢？香港、新加坡、东京、纽约，都没有出现中国城市这样的问题，你能说它是人口增长、人口密度带来的结果吗？
　　城市是否会出现拥挤和污染的问题，主要是技术和管理的问题。比如当地铁大规模修建的时候，交通问题可以大规模得到缓解。上海修建了一个青草沙水库，一下子解决了大家的用水问题。去年上海出现了百年不遇的高温，可是去年上海没有遭遇用电短缺的问题，为什么呢？因为上海的输电问题解决了。这说明了什么？说明所谓的城市病，都是可以在城市发展过程当中通过政策发展来解决的。出现问题的时候，不是说通过减少人口就解决了。还有一个上海相对来说做得不够的，就是垂直城市的问题，别的国家已经开始出现这种实践了，我们还没有去做，使得我们的承载力受到了限制。
　　（2）粮食安全？城市化带来土地减少？
　　很多人都用粮食安全来诟病中国的城市化。在上海，有些学者认为上海也要保障自身的粮食安全。请大家想想看，全世界所有的国际性大都市，哪一个大都市，即便新加坡那样城市国家，有没有哪一个城市有自己的单独的城市粮食安全指标？有没有过？纽约种粮食吗？东京种粮食吗？香港种粮食吗？即便像新加坡这样的一个城市国家，它是一个国家，它种粮食吗？粮食安全是全国的问题，一个城市的用地应该干什么，经济学里面的一个原理最重要，比较优势。上海是不需要用来保障上海自己的粮食安全的，上海这样的地方应该把资源更多的用来解决整个国家的经济发展和创造就业。这就是经济学的规律。
　　另外还有一个很深的误解：中国土地的减少，耕地的减少，这是城市化的结果。这是非常大的一个错误。其实，按照正常的情况下，如果制度改革到位的话，应该是城市越发展，越城市化，农业用地应越多，为什么呢？道理很简单，城市人口密度高！根据中国改革基金会的研究，在中国被称之为农村的地区，居住用地的面积，是当前中国城市建成区总面积的4倍，这意味着什么？未来有更多的农村人口进城的时候，如果土地制度改革到位的话，我们完全可以把他在农村宅基地，尤其是比较偏远地区的宅基地复耕，越城市化，释放出来的农业用地就越多。如果你相信城市人口密度越高的话。而且有一个小插曲，很多的同学不知道的。你们知道吗？宅基地复耕以后的土地肥力和产出比中国现在的农业用地还高。因为中国现在的土地的肥力已经大大下降了，长期使用化肥，在农村有过调研的人都知道的。所以这些东西，都是我们平常不做调研，不做研究凭想象出来的，说城市化会带来土地的减少，只是因为我们当前的制度没有到位，结果出现了所谓的双重占地。在城市里面，他有公共服务和基础设施。在老家，宅基地还在新建，很多的还是新房子，农民不知道也许这房子未来就是要拆掉的。
　　（3）对于公共服务的挤占？
　　很多人认为农民工进城会挤占城里人的福利和公共服务。首先这是供给和需求问题，当你觉得公共服务不足的时候，你增加供给，不要限制需求。第二，人口进来以后，会带来经济的增长和税收的增长。经济增长和税收增长以后，会使你的公共服务资源总量增长，不是在和你分原先的蛋糕。第三，傅院长他们自己在做的研究，包括北京的蔡昉他们的这个团队也做这样的研究。如果你相信公共服务供给的规模经济效应的话，把现在上海的公共服务总量去除以上海的人口，算出来的值，就是我们要增加外来人口所应该要投入的公共服务人均的量，这是错的，因为是有规模经济的。你边际上进来一个人，所要占用的公共服务资源，远远小于现在人口所占有的公共服务的人均量的，因为有公共服务的规模经济。
　　（4）可以不要低技能者？
　　最后一个我要提到的误区，也是现在城市发展里面很重要的误解，就是认为城市发展不需要低技能者。我们现在城市发展里面有一个什么样的想法呢？上海未来，要搞产业升级，产业升级以后我们就不需要那么多的低端劳动力了，错了！城市没有低端劳动力没有办法运转的，经济学有一个词叫做互补性，就是高技能劳动者和低技能劳动者是互补的。什么叫互补呢？在一个生产单位里面，你既要有白领的员工，要有教授，要有工程师，你也要有保安，有清洁工。在生活里面，大家想你越是人才高大上，你是不是服务需求越高，而你的服务需求里面大量是餐馆里面吃饭，家里雇一个保姆。而你越限制这些低技能劳动者的流入，你是不是家里的保姆也雇佣不起了，餐馆里吃饭去的也少了。反过来你这些高大上的人是不是要投入更多的时间自己做饭了，你是不是对这些低技能劳动者的生产力有所下降了，这就叫互补性。越是有低技能劳动者的服务，越是对高技能劳动者的生产力是有利的，对这个城市的发展有好处的。
　　根据美国的数据，美国发现，一个高科技产业，它的就业可以带动5个其他行业的就业岗位，其中有2个是律师和医生，这是高大上的，有3个是其他消费型的服务业。这意味着什么？高科技的产品和低技能职业的产生基本上是1：1的关系。如果你看制造业，就是一个制造业的就业岗位是带动1.6个本地的服务业就业。如果这是一个规律的话，当用这个政策去限制低技能劳动者供给的时候，会导致这部分人的工资往上跑。你可以观察到的现象是，现在上海的住家保姆的价格已经是超过了香港的菲佣，为什么是什么结果呢？低技能劳动者的供给量越小，你的生活质量和你的生产力其实都会受到负面影响的，就是这么简单的道理。
　　大城市应积极应对挑战
　　消极控制人口是懒政
　　大城市应该怎么样呢？积极应对挑战，而不是消极的控制需求。消极控制人口，用现在一个比较时髦的话，就是懒政。
　　真正的积极应对，第一个就是要宜疏不宜堵。要以增加基础设施和公共服务为主，调控人口带来的需求为辅。这里面很重要的就是技术和管理的双管齐下的政策。其中，我认为第一，要做好规划，尤其是大都市，特大城市要做好都市圈的规划，包括最近提出的京津冀的规划。在城市内要做好空间规划。比如说你到底上海要保留多少绿地，其他用来搞建设，这要科学决策的，然后与此同时在城市规划里面，职住不能过度的分离，中国现在出现的很大问题是就业地和居住地过度的分离，然后大量的时间用在路上，造成了交通拥堵的问题。这也不是城市规模扩张本身的必然结果，是和规划有关系。
　　接下来在规划上出现的一个问题是什么？在美国出现的是，当人口大量往郊区分散的时候，就业也往郊区分散。结果什么呢？其实对住在大城市的郊区的人来讲，他不要每天往市中心赶的，周围的配套也很好。像中国，以北京回龙观为代表的，像人间地狱一样的地方，大量工作还是在市中心，跑回社区一看，让人觉得连可以的消费都没有。
　　接下来一个事情在发达国家，特别是像新加坡这样的国家，城市开始出现垂直城市的概念，虽然垂直城市的概念还没有达到规划的程度，但新加坡已经出现了这种端倪。就是一个大的楼宇，楼上是居住，中间是商圈加服务加餐饮，底层是地铁和公交。这个人平常不出门就可以生活了，真出门的时候，楼上电梯乘到一楼，公交地铁就来了。这样的话，城市的效率可以大大提高。由于这样高密度的垂直城市产生，新加坡的城市规划特别有意思，就是城市是点状分布的，一个点状高密度的社区，周围是绿地，也可以保护环境。而且你要知道，越是在小范围里面集中人口增加密度，越可以在大范围里面增加城市绿地的供给。所以新加坡的人口密度很高，但你不觉得的，新加坡放眼望去全是绿地，这是通过规划来改变的。
　　接下来就是要通过城市政策，降低三大成本。第一个是交通成本，要建设更加便捷、快速、大容量的公共交通。上海现在要做的一个事情，就是地铁的容量要增加，尤其是现在上海的地铁已经开始延伸到周边的郊县和外省市的时候，上海的地铁形态要变得更加快速，就是站点不要太多，站点可以少一点，可以提高这个速度，同时容量要增加，而且未来的地铁是允许可以带自行车上去的，这就是巴黎在做的事情，巴黎做了很久了。快速的地铁直接通到市中心，你再换乘市中心的地铁。
　　第二个是降低环境保护成本。现在大家普遍诟病的就是雾霾，雾霾不是城市人口增长的密度问题，否则没有办法解释东京、伦敦、洛杉矶，50年前也这么脏，现在人家都好了。但是在这么几十年的时间，人家的人口密度在增加，为什么雾霾就没有呢？环境问题、雾霾问题是一个产业结构的问题，是一个生活方式的问题。当你的产业结构从重型化，从工业过渡到服务业的时候，雾霾、环境污染、碳排放这些问题，相对来说就可以减轻，与此同时你的生活方式要变化，不那么多的开车。比如说你到东京、香港、纽约，主要的出行方式是地铁，而上海目前地铁密度也是在提高，但还没有支持大家出门就乘地铁的阶段。这里面有很多的问题，我就不展开了。
　　第三个是降低治安成本。当大城市面临越来越多移民的时候，治安问题就会变得相当的突出。要花大力气来促进社会融合，当你这个社会上存在大量的身份跟社会地位处在一个二等公民人群，他们又大量集中居住的时候，给这个社会带来的社会风险是极大的，是不能忽视的。但是，政府的政策不应该是驱赶人群，而是要去考虑怎么在公共服务的提供上，怎么在社会融合的过程当中，来消除人群和人群之间的社会身份的差异。
　　上海要赶紧制定上海经济圈的规划，不能把上海的发展局限在上海的6000平方公里之内。同时在都市圈的规划当中，特别要以跨省界的大规模地铁交通为先导，未来甚至要建大站车、复线、高速地铁。最后在社会需求方面，公共服务要增加，社会保障要一体化，特别是跨省的社会保障的衔接要做好。公共服务的均等化，要特别注意人口分布和公共服务分布的矛盾。在上海目前出现的情况是，由于公共服务的供给，大量是以区级财政为基础的，大量的优质公共服务集中在市中心。一方面市中心的人口在往外迁，大量的外来人口也集中在郊区。结果导致公共服务资源集中的地方和人口集中地方脱节。当公共服务在空间上实现均等化以后，人的通勤的问题，需求就会下来了，对城市交通拥堵问题也会大大得到缓解。■
　　作者为上海交通大学特聘教授，复旦大学教授
　　本文系陆铭于日在“鸿儒论道”2014年第9期的演讲“全球化时代的大国大城市”（下），题目为编者所加。“鸿儒论道”是上海金融与法律研究院与刘鸿儒金融教育基金会联合发起的双周论坛。
责任编辑：杜珂 | 版面编辑：王歆慈
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中国大城市的贫困人口问题研究
http://www.39.net　　　　　时间：日
魏津生　　本报告是为联全国儿童基金专门提供的一项研究成果。它是在广泛搜集国内外有关文献资料（统计资料、法规文件、研究论文和著作）并深入走访中国9个大城市的有关政府部门（民政、劳动和统计部门）的基础上，通过占有资料、了解情况、综合分析，对近年来中国大城市贫困人口的规模、结构和变动，这一贫困人口形成的宏观和微观因素，政府部门对此业已采取的扶贫解困的措施和所取得的成效，以及这方面迄今存在的主要问题和建议，撰写的一份综述性报告。　　按照中国城市人口规模的分组，城市市区非农业人口在50～100万的为大城市，100～200万的为特大城市，200万以上的为超大城市。因此，本报告所分析的中国大城市的贫困人口应包括以上三类城市。根据统计，它们至1996年底在全国共有78个、10319.59万人（指市区非农业人口，下同），其中超大城市和特大城市有34个、7318.74万人，占全部大城市人口的70.9％①。这表明，中国大城市人口以超大城市和特大城市人口为主体。我们所实地走访的九个大城市也均为超大城市和特大城市，它们分别是：上海、北京、天津、沈阳、西安、成都（以上为超大城市）、青岛、长沙和昆明（以上为特大城市）。据统计，这9个城市的人口在1996年底合计达3182.71万人，占中国全部大城市人口的30.8％，占超大和特大城市人口的43.5％② 。这9个城市分别位于中国的华东、华北、东北、中南、西北和西南，从而涉及到中国东部、中部和西部三大地区。一、大城市贫困人口的界定　　大城市贫困人口既是整个城市以至全国贫困人口的一部分，同时又具有自身的特点。从中国的具体国情出发，对这一人口群体予以适当地界定，是正确认识和逐步解决大城市贫困人口问题的必要前提。　　（一）城乡贫困的基本观贫困作为一种社会现象以不同形式和程度普遍存在于世界各国。一般认为，贫困既有绝对贫困，也有相对贫困；既有狭义贫困，也有广义贫困。简而言之，绝对贫困是“泛指基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持。”而相对贫困则是指“温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活水平，缺乏扩大再生产的能力或能力很弱”（童星，林闽纲 1993）；狭义贫困仅指经济意义上的贫困状态，而广义贫困还应包括文化、精神意义上的贫困状态。其实，上述的各种界定都不是凝固的、不变的、绝对的。可以认为，贫困既是一个绝对的概念，也是一个相对的概念（奥本海默 1993年）。甚至还有人在绝对贫困和相对贫困之间，又划分出一个“基本贫困”，即绝对贫困指不能维持生存，基本贫困指不能满足基本需要，相对贫困则为相对遗缺（汤森 1993年）。据此，中国学者提出应“将绝对贫困（维持生存）、基本贫困（基本需求）和相对贫困（相对遗缺）看成三个程度不同，但又相互衔接的独立概念，亦即将绝对贫困看成是一个内核，贫困的程度或对贫困理解的范围以它为核心向外扩展，第一波是基本贫困，第二波是相对贫困”，作为区分这三类贫困的界限分别称为“生存线、温饱线和发展线”（唐钧 1998）。就中国的贫困问题而言，目前较普遍的看法：一是当前中国的贫困主要是农村的绝对贫困。但自80年代改革开放以来，由于农村经济的发展和大规模的扶贫开发，中国农村贫困人口已从1978年的2.5亿减少到1997年底的5000万，贫困发生率也由30.7％下降到6.1％。因此，中国农村的这种绝对贫困又是一种不断缩小的局部性贫困,而不是那种普遍性贫困。与此同时,中国农村的相对贫困问题由于农民温饱问题的逐步解决、农民间收入差距和农村地区间收入差距的逐渐扩大而日渐显现，呈现出绝对贫困向相对贫困的转移（王瑾 1997）。二是主要在80年代中期以后出现的中国城市的贫困基本上是相对贫困，城市的最低生活水平要显著高于农村。由于城市的贫困主要发生在部分下岗、失业和少数在岗职工中，因而这种贫困也是一种局部性贫困。但是同时也必须看到,中国城市的绝对贫困问题还是存在的,这主要指的是那些在城市中无生活来源、无劳动能力、无法定瞻养人或扶养人的居民，即一直由城市民政部门救济的孤寡病残居民和特困户居民（洪大用 1997）。　　以上关于中国农村和城市贫困问题的基本观，构成我们下面将要阐述的有关中国大城市贫困人口界定问题的背景框架和出发点。　　（二）大城市贫困人口的范围根据上面的分析，中国大城市的贫困人口应是居住在大城市地区的生活处于相对贫困（这是大多数）和绝对贫困（这是少数）状态的城市居民。那么，这些贫困人口主要是由哪些社会成员构成的呢？据中国人民大学社会调查中心1994年组织的全国范围的“社会变迁”调查，城市居民最低收入层中有70.8％是国有和集体企业工人，11.1％是党政机关和国家事业单位的工作人员，两者合计约占城市最低收入层居民的81.9％（洪大用 1997）。具体地说，有人认为中国城市的贫困人口主要包括：失业人员；长期病伤残人员；部分离退休人员；停产待工人员；工资低、家庭负担重的在职职工；领取社会救济金人员（钱世明 1994）。还有人将中国城市贫困人口更细致地分为：无劳动能力、无收入来源、无法定扶养人的社会救济人员，即传统上的“三无”对象；倒闭的集体企业中自谋职业的职工，国有破产或濒临破产企业中无再就业能力的职工，以及这两类人员的家属；被单位开除、辞退、解聘者以及难以就业的待业者；市场竞争中的失败者，如破产的个体户；劳教、劳改释放人员，犯罪者的亲属，以及因赌博、吸毒而使家庭衣食无着的人；由车祸、自然灾害、疾病等偶然因素导致残疾而失去劳动能力和收入来源的人；对物价上涨缺乏抗御能力的低收入者；流入城市务工不着或被辞退失去收入来源、生活极端困难的农民（康晓光 1995）。其实，上述两种看法大体是一致的，唯一的重要区别就是后者包括了城市中一部分来自农村的贫困人口。从实际情况来看，这一人口群体确是存在的并具有一定的数量。例如，据1997年北京市外来人口调查，有8％的外来户居住十分困难，希望得到解决；有43％的外来人口租住房屋和自建房屋，而这些住房大都位于城乡接合部，多数狭小简陋，居住环境很差①。一般来说，外来流动人口中的贫困者主要来自他们中无固定工作、无固定收入、无固定住所的人，其中也包括一些老人、妇女和儿童。但是，由于城市中来自农村的流动人口在中国现行的户籍管理制度下不具有所在城市居民的正式身份，因而城市政府部门的扶贫解困对象或保障对象并不包括他们。对流动人口中长期无固定收入、难以维持自身的生活、到处盲流者，政府有关部门通过组织收容和遣送回原流出地，来使他们脱离困境，同时又可避免给城市带来负面影响，这是一方面。另一方面，城市流动人口中虽然存在一定数量的贫困者，但由于他们多无固定的工作场所和居住场所，因而难于调查统计。鉴于以上两方面的原因，对中国大城市（其他城市也一样）贫困人口的界定，从实际操作情况看，一般都不包括这些外来的流动人口，而只限于居住在大城市地区中持有非农业户口的城市居民。这在我们调查的9个大城市中都是这样，无一例外。　　总的来说，中国大城市的贫困人口，从政府部门扶贫解困的实际情况来看，主要包括以下四类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的居民，即传统上由政府长期以来一直予以救济的“三无”民政对象；领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民，即贫困的失业者；在职人员领取工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员领取离退休金或养老保险金后其家庭人均收入仍低于当地贫困线标准的居民；由于其他原因致使家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民。在上述四类人员中的第一类是中国大城市中由政府和社会长期予以救济和保障的对象，第二类和第三类则是当前中国大城市贫困人口的主体。　　（三）大城市贫困人口的测定　　上面给出的四类人员只是大城市贫困人口所包括的对象范围，但要想准确界定谁是大城市的贫困者还必须明确判别贫困的标准或贫困线，在中首先就是要确定城市居民的最低生活保障标准。城市居民如其家庭成员人均收入低于这一标准就将被认定为贫困者并享受两者间的差额救济。城市居民最低生活保障标准是维持城市居民最低生活所必需的费用标准，它是各个城市依照本地维持最低生活所必需的费用、物价指数、经济发展水平、其他社会保障标准（在岗职工最低工资、下岗职工生活补助费、失业救济金、退休金）这四方面因素并考虑当地财政承受能力确定的。目前中国大城市居民最低生活保障标准在月人均100多元至200多元不等。如上海为215元、北京190元、天津185元、青岛160元、沈阳150元、昆明140元、长沙130元、成都120元、西安120元① 。应该指出，各城市的保障标准并不是固定不变的，实际上近两三年来它们的保障标准依据本地上述四方面因素的变化而逐步有所提高。此外，绝大多数城市还对生活更加艰难的民政救济对象（“三无”人员）的全部或部分人员不同程度地提高了保障水平。如长沙对这些人员的保障标准依据不同情况分别提高到130元以上至200元。成都提高到130～180元。昆明则在原保障水平上再上浮20％。青岛专门将特困户中的残疾人员的保障标准提高30～50元②。　　在中国对大城市贫困人口除主要按最低生活保障标准给予国家保障外，还采取了一些社会帮扶的措施，为贫困人口的住房、用水、用电、子女上学等费用予以减免，为他们的就业特别是自谋职业提供政策优惠。　　从维持居民最低生活所必需的费用来看，城市居民最低生活保障标准的具体测算主要有以下两类测算方法（“中国城镇居民贫困问题研究”课题组 1997年）：　　一类是相对标准测算法，它包括：（1）比例法，即根据城市居民家计调查资料将户收入分组（五等分或七等分），其中的最低收入户（通常占全部居民户的5％或10％）为贫困户，贫困户中家庭人均生活费收入的上限即为贫困线，也就是最低生活保障标准。（2）收入平均数法，即以全部城市居民人均生活费除以2或3（通常是除以2）来作为最低生活保障标准。　　另一类是绝对标准测算法，这在实际工作中是更为通用的，它包括：（1）基本需求法，即首先确定城市居民生活必需消费的项目及其最低需求量，然后计算其价格之和就是最低生活保障标准。（2）恩格尔系数法，即可以用恩格尔系数的贫困值（国际上常将恩格尔系数在60％以上视为生活处于饥寒状态。但有人认为，考虑到中国城市居民消费中包括部分国家给予的价格补贴,因而中国城市居民恩格尔系数贫困值宜略高一些,比如可定为65％）直接定为贫困线，也可以先确定城市居民最低饮食消费标准，再用它除以上述系数，其商就是最低生活保障标准。这里必须强调指出的是以上所述的方法主要都是对维持城市居民最低生活所必需的费用所进行的测算，但中国大城市居民最低生活标准的确定还要考虑当地城市政府财政的承受能力。由于中国是一个发展中国家，人口多、底子薄，建设和改革的任务很重，因而城市政府的财力普遍十分紧张，这就使最低生活标准最后的确定值几乎都普遍低于实际所需的费用，因而它只能说是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。正如有的学者所说“以城镇基本消费需求水平衡量，最低生活保障标准实际上是绝对贫困标准”（沈红 1998）。显然，依据这样一个标准在当前中国大城市所确定的保障对象实际上不可能包括它的全部贫困人口，而只能是贫困人口中的特别贫困的部分或称特困人口。二、大城市贫困人口的规模变动和构成状况　　中国大城市的贫困人口主要自80年代中以后才越来越为社会所关注，而在此以前，包括大城市在内的中国所有城市的贫困人口的数量都是很少的。中国大城市贫困人口的规模倒底是怎样变动的呢？目前对它的总体数量应作怎样的估算？这些贫困人口的构成状况又是如何？这就是我们下面将要阐述的问题。　　（一）大城市贫困人口的规模变动　1978年改革开放以前，在传统的计划经济体制下，城市居民“高就业、低收入、低消费”，只要是正常的劳动适龄者，一般都由政府统一安排就业，没有什么失业、下岗的问题。城市居民一经被安排到一个单位工作，就意味着得到了个人以至家庭的可靠的社会保障。与此同时，严格实行的城乡分割的户籍管理制度，又有效地控制住了农村贫困人口流入城市。在这种条件下，城市贫困隐性化包括大城市在内的中国城市贫困人口极少，相对于城市总人口来说，其贫困发生率几乎近于零（中国海南改革发展研究院“反贫困研究”课题组 1998），但城市贫困人口也还是有的，只是数量十分有限。这些贫困人口就是无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的“三无”居民，也即作为传统的民政对象的社会孤老残幼人员。此外，还有少数因特殊原因而被遗留在“单位”以外的居民，即政府指定的各种特殊救济对象。随着改革开放逐步展开，80年代中期尤其是进入90年代以后，社会主义市场经济的深入发展要求调整经济结构，建立现代企业制度，减员增效，下岗分流，从而失业和下岗人员逐渐增多。与此同时，数以千万计的农村剩余劳动力也大量涌入城市特别是大城市，从而使城市贫困显性化并一定呈扩展之势。　　对近年来中国大城市以至整个城市贫困人口的总体规模均无统一的调查数据，现有的一些数据由于各自依据的贫困线标准不一，因而差距也很大。但总的来看，可以分成以下三个层次来推算目前中国大城市贫困人口的总体规模。　　第一个层次是中国大城市实施居民最低生活保障制度现已覆盖的保障对象数量，但这只是大城市贫困人口中的特困人口（见表1）。从表1可以看出，我们所调查的9个大城市1998年保障对象的数量。这9个大城市虽然在1998时都已实施了居民最低生活保障制度，但由于保障标准偏低，控制较紧，因而所保障的对象占各自城市非农业人口的比重即贫困发生率除长沙稍高一点外，其他城市还不到1％，9个大城市合计保障对象数量为13.7万人，占这些城市合计市区非农业人口的比重即平均贫困发生率只有0.43％，因此只能认为他们是大城市中的特别贫困部分。至于全国大城市居民最低生活保障对象的数量，由于缺乏资料，在此只能用上述9个大城市的贫困发生率（0.43％）加以推算。据此，1998年全国大城市居民最低生活保障对象数量约为45万人，约占同年全国城市居民最低生活保障对象总数184万①的25％。当然，这45万人也只能是中国大城市中的特困人口，而不是它的全部贫困人口。第二个层次是根据中国民政部的有关统计资料对中国大城市贫困人口数量的推算。民政部在“1997年民政事业发展统计公报”中指出，到1997年底，全国城镇有贫困人口532.6万人②。据此，如按照大城市人口约占全部城镇人口的37％加以推算，便可得出中国大城市的贫困人口约为197万，贫困发生率在2％左右。这一推算数字的依据来自民政部门对城市中社会困难户的统计，有相当的参考价值，但它还没有把城市所有的贫困人口都包括进来。第三个层次是根据目前社会上较为流行的对中国城镇贫困人口的测算数量做出的对中国大城市贫困人口规模的推算，它不仅远远高出第一个层次的规模，而且也明显大于第二个层次的规模。这一较为流行的测算是由国家统计局城市调查总队进行的。他们利用国际通行的收入五等份分组法，将所调查的家庭中5％的最低收入户认定为贫困户，然后据此利用1993年城镇居民家庭调查资料，测算出中国城镇居民约有370万户1200万人处在贫困层（任才方，陈晓杰 1994）。1997年，当时的国家统计局局长在回答记者提问时，也提供了当时中国城市贫困人口有1176万人的数字①，我们现以1200万的数字为准，再按前述大城市人口约占全部城镇人口37％加以推算,则全国大城市贫困人口总数约为444万,贫困发生率约为4％多一点。看来，这可能更接近于当前中国大城市贫困人口规模的实际情况。　　此外，近年还有一些部门和学者对中国城镇贫困人口规模也作过若干调查和测算，给出了这一人口群体的更大的数量。如1992年全国总工会通过对5万名职工的调查，得出全国贫困职工家庭人口数超过2000万人。又如1994年中国人民大学社会调查中心根据他们的有关调查推算，中国城镇居民有近5000万贫困人口（洪大用 1997）。如根据这些数据再推算中国大城市贫困人口，则将达到740万人甚至1850万人的规模。　　（二）大城市贫困人口的构成状况　　关于中国大城市贫困人口的各种构成状况迄今并没有全国性的专门的统计调查资料，下面主要依据我们课题组对若干大城市的调查资料进行初步的归纳、计算和分析。需要说明的是，由于这些调查资料基本上都是有关城市居民最低生活保障对象的，因而严格地说它所反映的情况应属于大城市贫困人口中的特困人口。但为了行文的方便，我们仍使用大城市贫困人口这种简易的说法。　　首先是大城市贫困人口的社会构成，也就是这些贫困人口是由哪些社会成员构成的？这在前文关于大城市贫困人口的范围的说明中已经涉及到了，即大体可分为四类人员：第一类是“三无”人员，即长期以来由政府民政部门给予救济的无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的居民，也就是通常所说的民政对象；第二类是贫困的失业人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民；第三类是贫困的在职和下岗人员以及离退休人员，即在职人员邻取工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员领取离退休金或养老保险金后其家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民；第四类是其他的贫困人员，即由于除上述以外的其他原因而使其家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民。总的来说，在90年代以前，大城市贫困人口主要是由第一类的“三无”人员所构成。90年代以后，随着社会主义市场经济体制的建立，特别是在1997年国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知以后，大城市贫困人口（居民最低生活保障对象）中第二、三类人员迅速增多，成为贫困人口的主体。据调查， 在1998年天津最低生活保障对象中，二、三类人员合计占73.4％，而原来的民政对象即一类人员仅占12.4％。在昆明1999年年中最低生活保障对象中，二、三类人员合计更占到93.2％，一类人员只占6.8％。当然，在各大城市中由于社会经济发展水平、人口结构以及政府财政承受能力不同，情况也不完全一样。例如，青岛1998年居民最低生活保障对象为11826人，其中二、三类人员虽也较过去增加了，达到5195人，但所占比重尚未过半，为48.7％。西安市居民最低生活保障对象数量迄今一直较少，1998年只有1500多人，到1999年中数量翻了一番以上，但也只有3800人左右，且主要是一类人员，还有部分二类人员。　　第二是大城市贫困人口的性别和年龄构成。一般地说，由于城市女性人口在实际生活中与男性人口相比就业机会较少、收入较少、教育程度较低、专门技能较差，而老年丧偶者又较多（因女性平均预期寿命高于男性）等原因，因而大城市贫困人口总的看性别比偏低，即女性比重较高。据我们课题组1999年对西安市三个城区居民最低生活保障对象的调查（三区共有低保对象2100人,课题组调查了其中的近1/3,共659人,以下简称西安三区调查），男性仅占37.5％，女性高达62.5％。应该说这一女性比重可能过份高了一些，因为在所调查的659人中有106人是因城市建设占地而退养的人，而这些人几乎都是原来农村中的老年妇女。大城市贫困人口的年龄构成本来是两头大（即小孩和老人多）、中间小（青年人和成年人少）的格局比较明显，但近年来随着低保对象中二、三类人员的增多，这种年龄构成正在趋向某种年轻化。据西安市三区调查，居民最低生活保障对象中，60岁及以上的占35.2％，0～18岁的占18.7％，老少两者合计占53.9％，而余下的近一半的低保对象均为青年人和成年人，其中19～39岁的占16.5％，40～60岁的占29.6％。　　第三是大城市贫困人口的文化构成。贫困人口往往是与低文化素质的人口相联系的，在大城市的贫困人口中情况也是这样，虽然近年来因城市低保对象中二、三类人员的增多，贫困人口的低文化素质也有所变化。据西安市三区调查，在15岁及以上的低保对象中，文盲和半文盲占72.8％，小学占14.8％，初中占10.8％，高中占1.6％，尚未发现有高中以上文化程度的。应该说，这是一个相当突出的低文化素质群体。仅就文盲半文盲比重而言，它比包括大量农村人口在内的陕西省（西安市是该省省会）和全国的相应数值（17.3％和16.4％）要高出3倍以上。由于西安市三区调查对象中包括了相当数量的因城市建设占地而退养的原农村老年妇女，她们几乎全部都是文盲和半文盲，因而这一调查所表明的低保对象的文化素质可能过低了些。但从总体上说，当前中国大城市贫困人口的低文化素质的基本格局还是确定无疑的。　三、大城市贫困人口形成的原因　　80年代中期以后，特别是90年代建立社会主义市场经济体制以来，中国大城市贫困人口形成一定的数量并呈现一定的增长势头的原因既是多方面的，又是历史的与现实的因素交织在一起的，它基本上可以从宏观和微观两个层面上进行分析。　　（一）大城市贫困人口形成的宏观因素　　中国大城市贫困人口形成的原因，从宏观层面上看主要有以下几类因素：　　第一，在计划经济体制下，大城市与其他城镇一样，几十年来因劳动力的行政配置和工业项目的重复建设形成了大量的企业富余人员。随着改革开放的深入发展，特别是社会主义市场经济体制的建立，经济结构、产业结构加快调整，企业改革加大力度，鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效，从而使企业富余人员的隐性失业状态逐渐显性化，特别是进入90年代以后，更进入了下岗和失业的高峰期（牛仁亮 1999）。与此同时，由于经济增长速度的放慢，就业岗位的增量增长趋缓。1985年中国城镇新增就业人数为814万人到1997年下降至710万人。其中城镇国有单位和集体单位吸纳就业人员的能力下降幅度更大，前者同期从499万人降至226万人，后者同期从204万人降至128万人。以上两方面因素的作用再加上城镇每年新增600万劳动力就业的压力,就使得包括大城市在内的城镇下岗、失业人员数量显著增加。据有关资料国有企业下岗人员1996年累计达800多万,1997年又有新下岗人员400万以上。据估计，年期间平均每年还要有下岗人员300万左右（牛仁亮 1999）。全国城镇登记失业人数从1993年的420万人增加到1997年的570万人。城镇登记失业率同期从2.6％上升到3.1％。如果加上未到城镇就业服务机构进行求职登记的失业人员，则实际失业人员已达1300万左右，实际失业率为8％左右①。下岗人员按规定领取的最低工资或基本生活费，失业人员领取的救济金一般只有每月100多元到200多元，比在岗职工工资下降较多，这就使得他们中的一部分按其家庭人均收入水平降至当地城市贫困线标准以下，从而成为城市贫困人口。　　第二，在经济体制转轨过程中，包括大城市在内的城镇企业，主要是国有企业和集体企业历史上长期积累下来的各种矛盾集中地显现出来，致使它们中的很大部分目前经营困难，效益下滑，影响了职工工资收入和福利水平，导致城市居民减收面扩大，使部分职工的家庭人均收入水平低于当地贫困线标准，从而成为城市贫困人口。这种情况在城市的国有和集体企业经济单位表现尤为明显。如果分行业看，则在制造、建筑和商业等行业中更加突出。无论是国有和集体单位，还是制造、建筑和商业等行业，一般都是社会上沿革时间长、历史包袱重的部门，同时又大多属于体制改革难、结构转换慢、市场竞争能力低、企业经济效益差的部门。再加上社会上收入分配调节不力，收入差异过大，因此，在这些地方职工平均工资低，离退休人员多，单位保险福利费的绝大部分要用于非在职职工，这就不能不显著影响到这些部门在职职工的收入和福利水平。从我们课题组调查的6个大城市来看，国有经济单位职工平均工资低于其他经济单位（联营经济单位、股份制经济单位、私营经济单位、外商投资经济单位）的有4个，而且越是经济发展水平高、人口规模大的城市，两者的差距就越大。北京国有经济单位职工平均工资只相当于其他经济单位的70％，上海和天津也只相当于82％；集体经济单位职工平均工资则全部低于其他经济单位，而且相差的幅度更大。天津集体经济单位职工平均工资只有其他经济单位的一半还差一点、上海和北京也不过一半多一点。分行业来看，传统的制造业、建筑业、批发和零售贸易、餐饮业等行业职工的平均工资要明显低于那些资源型的和垄断性的行业（电力、煤气及水的生产和供应业，金融、保险业等）。如北京制造业职工平均工资仅相当于金融、保险业的52％；上海批发和零售贸易、餐饮业职工平均工资仅相当于金融、保险业的49％；成都的建筑业职工平均工资甚至仅相当金融、保险业的27％。另外，这6个大城市国有经济单位和集体经济单位负担着各自城市的绝大部分离休、退休和离职人员,如北京市这一比重高达98％以上,上海93％、天津95％、成都93％、青岛93％、长沙近99％，而其他经济单位负担的离休、退休和离职人员则很少。这就使得这些大城市国有经济单位和集体经济单位的职工保险福利费不能不拿出大部份用于那些非在职职工（见表2），使这些单位职工不仅如上所述的平均工资较低，而且福利水平也较差。　　第三，作为城市经济体制改革的重要配套项目的城市社会保障制度的改革滞后，也是近年来大城市贫困人口形成的一个不可忽视的因素（洪大用 1997），其主要表现一是保障面较窄，城市许多职工和居民尚未进入它的复盖范围。如一些城市的集体经济单位和其他经济单位的职工未能享受各种社会保障待遇，特别是城市中的贫困人口并未全部获得最低生活保障。如课题组调查的西安市迄今低保对象只有3000多人，而该市应进入低保范围的据统计有2.5万人。二是保障水平低，目前城市的三道保障线都存在这个问题。第一道保障线的在职职工最低工资或基本生活费，在大城市中一般只有200左右，第三道保障线的居民最低生活标准更低至100多元，而第二道保障线的失业救济金也只是处于一、三道保障线之间的较低水平。这种低水平的保障，特别是作为最后一道防线的最低居民生活保障的水平过低，就难以保障城市居民基本生活需求的目的。三是保障的社会化程度低，不同经济类型单位、不同行业、不同部门之间社会保障负担畸轻畸重，保障资金难于在更大范围内调济，以实现社会公平。　　（二）大城市贫困人口形成的微观因素　　中国大城市贫困人口形成的原因从微观层面上分析，主要有以下几类因素：　　第一，城市中人口较多，就业者负担人数较多的家庭往往都是人均收入较低、人均消费支出较少且食品消费所占比重（恩格尔系数）较高的低收入户，特别是最低收入户，城市贫困人口也就产生于他们中间。无论是中国的全部城镇还是若干大城市的情况，基本上都显示出了这样一种趋向。　　第二，城市中的某些特殊类型的家庭也易于产生贫困人口。一是所谓“农转非”家庭，即由于国家重点工程或城市建设占地以及其他一些原因，使原来从事农业的农民转为非农业的城市居民。这些人原以农业为主，转入城市后因自身文化和技术条件的限制，难以就业或是只能从事收入较少的工作。他们中的一些人特别是一些老人，往往会陷于贫困。前述西安市三区调查中，这种“农转非”人员即占到16％以上。二是所谓“半边户”家庭，即在家庭中既有城市户口成员，又有农村户口成员。这种家庭往往只是依靠一个人在城里工作，生活负担重，易于陷入贫困。三是家庭多个成员都在同一个部门、单位或行业工作，而当这一部门、单位或行业不景气、收入减少时，整个家庭便会受到严重的影响。四是所谓“有缺陷”家庭也易于陷入贫困。这包括有丧偶离异家庭（尤其是妇女丧夫或离异的家庭）、不良家庭（家庭成员好逸恶劳、打架斗殴、违法犯罪等）、残疾人家庭和健康状况不好的家庭等（洪大用 1997）。据1992年全国总工会的一次调查，因职工本人或其家属患病致贫的职工竟占生活困难职工的60%～70％。我们课题组在西安市三区的调查也表明，贫困人口中残疾人占16.8％，病人占9.3％，健康状况差的占2.3％，三者合计共占28.4％，超过了1/4。第三，城市中文化程度低、缺乏专门技能、年龄较大、缺乏自立精神的人员往往会落入贫困人口的行列，前文在阐述城市贫困人口的文化和年龄构成问题时已对此做过分析。1994年中国人民大学社会调查中心所进行的调查也表明，在城市居民中文化程度低的大多处于低收入组，而文化程度高的则多处于高收入组（见表3）。另据全国总工会保障工作部1995年调查资料，失业职工难以再就业、生活困难的原因分别是：这些职工技术水平低（占57.9％）,文化程度低（占25.8％），年龄大、身体弱（占6.5％），其他因素（占9.8％）①。四、大城市扶贫工作的进展和建议　　中国政府对解决贫困人口的温饱问题一直十分重视并带领全国人民做出了不懈的努力，取得了巨大的成就。这突出表现在改革开放以来，中国扶贫工作进展迅速，成效显著，为世界所瞩目。全国农村贫困人口已从1978年的2.5亿人减少到1998年的4200万人，农村贫困发生率从30.7％降至4.6％。城市贫困人口在80年代中期以前数量很少，基本上都是失去劳动能力或无充分自立能力的，他们一般都得到了妥善的安置，生活比较稳定。此后，随经济体制改革的深入形成的数量较大的贫困人口，受到了中国政府的高度关注，并已采取了一系列的措施，使包括大城市在内的城市扶贫工作取得了显著的进展，但同时仍然存在着不少困难和问题，社会各方面也提出了许多进一步推动扶贫工作的有益建议。　　（一）大城市扶贫工作的进展　　中国大城市扶贫工作在80年代中期特别是90年代以后取得的进展集中表现在由养老、失业保险，下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障这三道社会保障的“安全网”所构成的的具有中国特色的社会保障制度的建立上。而这一保障制度之所以能够建立、实施和发挥作用，从根本上说又完全取决于这一时期中国经济的快速发展和经济体制改革的不断深化。没有这一发展和改革的推动，任何社会保障制度也难以建立，即使建立了也难以有效地运作。　　由于城市居民最低生活保障是城市社会保障的最后一道“安全网”，当其他方式的社会保障都解决不了城市居民的生活困难问题时，最后就都要由这道“安全网”来承担，因而它的建立和实施对保障包括大城市在内的城市贫困人口的基本生活，维护社会稳定，以至促进经济体制改革的顺利进行都具有重大的意义。下面将围绕这一最基本的保障制度的建立和实施阐明近年来中国大城市扶贫工作取得的进展。　　从全国范围来看，城市居民最低生活保障制度的全面正式启动可以1997年发布的国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知作为标志。但就大城市而言，不少地方早在此前几年就已进入了准备和建立这一低保制度的阶段。他们深入进行调整研究，掌握贫困人口状况，测算本地居民最低生活费用。然后在此基础上制定标准，出台制度，启动并在实践中不断完善各自城市的居民最低生活保障制度。在这方面一般说来，东部沿海地区大城市启动较早，贫困问题较多、当地财政承受能力较低的大城市则建立较迟。上海是于1993年在全国城市中第一个实施低保制度的。在我们课题组所直接调查的或间接了解到的大城市中较早建立这一制度的还有青岛（1994）、大连（1995）、长沙（1995）。北京、武汉、重庆等大城市在国务院上述通知发出前也建立了低保制度，天津、沈阳、成都、昆明、西安等大城市则是在通知发出后才正式建立这一制度的。各大城市在建立居民最低生活保障制度的初期，保障标准较低，保障范围较小，保障对象较少，保障资金不多。以后，随着扶贫工作力度的加强，政府财政投入的增多以及实际情况和变化（在岗和下岗职工、失业人员、离退休人员等新增保障对象的出现和增多，城市物价水平的升高），各大城市的保障标准有所提高，保障范围逐步扩大，保障对象数量增加，保障资金数额增多。如上海市的保障标准1993年每人每月120元，元，元，元，元，元，现在已达215元，是目前国内保障标准最高的大城市。青岛市1994年建立低保制度时，保障标准只有每人每月96元。以后多次调整，其中仅1996年一年就调整了两次，共增加44元，平均增幅20.8％，高于同期物价上涨指数。目前该市保障标准已达到每人每月160元。由于保障标准的提高，保障对象数量随之增多，保障范围逐步扩大，特别是新增保障对象迅速增加。在原有保障对象（“三无”人员和特困户等传统民政对象）基本稳定的条件下，新增保障对象所占比重显著提高。在课题组调查的大城市中，新增保障对象比重到1998年最少的也占到一半以上（成都51％），最多的几占百分之百（昆明98％）。1997年北京市保障对象仅有15763人，其中90％是原有保障对象（民政对象），新增保障对象比重只有10％。1998年北京市保障对象数量即增加到27706人,其中新增保障对象比重猛升至89％。随着保障标准的提高和保障对象数量的增多，各大城市每年投入的保障资金也不断扩大（见表4）。如长沙市1997年共发放保障金216.95万元，第二年即增至659.3万元。据1998年统计，在课题组的调查的九大城市中低保对象人均保障资金从200多元到2000多元不等,相差很多。如将其中人均保障资金数量最高的上海去掉，则其他8个大城市合计每个低保对象的平均保障资金在1998年为571元。据此，如按前所推算的1998年中国大城市约有贫困人口45万人计，则该年中国大城市共约投入居民最低生活保障资金25695万元，约占同年中国全部城镇共计投入的居民最低生活保障资金70563.9万元①的36％。总的来看，到1998年底，中国所有81个大城市都已建立了城市居民最低生活保障制度，覆盖面达100％，低保对象人数合计约为45万人，国家共投入保障资金约近2.6亿元。目前，中国大城市得到低保救助的特困人口中在岗和下岗职工、失业人员、退休人员已占绝大部分。除此之外，再加上国家业已实行的养老和失业保险金、在岗职工最低工资、下岗职工基本生活费的发放，应该说中国大城市贫困人口的社会保障不仅已广泛地建立了起来，而且正在对保障大城市居民的基本生活发挥出越来越有力的作用，从而有效地促进了大城市的社会稳定、体制改革和经济发展。　　中国大城市以建立城市居民最低生活保障制度为主要内容的扶贫工作，近年来所以能取得比较显著的进展，主要的经验有以下四个方面：　　第一，中国政府将城市扶贫工作列入经济和社会发展计划，制定了政策法规，作出了郑重的承诺。1996年全国人大八届四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“建立城市最低生活保障制度”作为一个重要目标列入其中，并明确要求“九五”期间要在全国逐步建立这一制度。1997年国务院下发《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明确了这一制度的保障范围、保障标准、保障资金等重要政策问题，并规定到1999年底全国所有城镇都必须建立起这一制度。江泽民总书记1997年在中共第十五次全国代表大会的报告中郑重申明实行保障城镇居民基本生活的政策。1996年当时的国务院总理李鹏在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》中郑重承诺“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”目前，在中国已实施最低生活保障制度的城镇多数还都制定了地方性法规，全国性的法规也正在积极制定之中。　　第二，中国政府提出了适应国情的组织实施城市居民最低生活保障制度的管理体制。这就是：（1）建立城市居民最低生活保障制度是政府的职责，要在政府领导下进行。（2）民政部门是政府主管这项工作的职能部门，要做好政策指导、组织实施、督促检查等各项具体工作。（3）财政部门要积极配合，落实保障资金，加强对保障资金的管理和监督；劳动、人事、统计、物价部门各司其职、各负其责、主动配合。（4）基层民政部门、街道办事处和居民委员会是实施最低生活保障制度的基层组织，承担着保障金的申请、审核、审批、领取、变更和调整等大量实际工作（李贵鲜 1997）。实践表明，这样一种管理体制突出了政府的主导地位，明确了民政的主管职能，划分了相关部门的各自责任，强调了基层组织的重要作用，因而适合中国的国情，有利于这一牵涉面很广的复杂的社会系统工程的建设和实施。我们课题组调查的各个大城市的民政部门都概括地把这一有效的管理体制称之为“政府领导、民政主管、部门协作。”　　第三，中国政府重视广泛动员城市各方面的力量，加大扶贫工作力度，形成全社会扶贫帮困的良好环境。这主要包括：（1）大力弘扬中华民族传统美德，提倡社会互助，积极开展以扶贫济困为主题的送温暖、献爱心活动。如沈阳市实施的以社会互助为核心的温暖工程，对全市困难职工在每年的重要节日给以普遍救济，对特困职工实行按月救济。仅1997年该市就为14万多名困难职工发放救济金5217万元，较好地解决了他们的基本生活问题，也在一定程度上弥补了刚刚建立的城市居民最低生活保障制度覆盖面较窄，保障标准偏低所带来的不足。（2）城市都各有关部门和单位对贫困人口尤其是特困人口在就业、纳税、住房、水电、教育、医疗以至粮油供应等方面给以政策优惠和各种照顾。如北京市从1996年底开始向低收入居民发放帮困卡，实行医疗优惠和人民助学金制度，经费均由市、区财政负担，有效地保证了这些居民的基本生活，也补充了城市居民的低保制度。　　第四，中国政府承担起了对城市最低生活保障对象予以救济的责任，所需保障资金由城市市、区两级财政负担，也就是财政统包。按照国务院通知的要求，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专帐管理。凡采取保障资金由财政和保障对象所在单位分担办法的城市，要逐步过渡到主要由财政负担的方式上来。这就为中国城市的扶贫工作提供了必需的资金保障条件。在课题组调查的大城市中有些从一开始就是全部由市区财政支付保障资金，但也有些在低保制度建立初期是由财政和企业分别负担的。如青岛市在1994年建立低保制度时，由财政负担的只是原民政救济对象，而企业职工中低于保障标准的仍由企业救济。　　（二）大城市扶贫工作的建议　　中国大城市以建立和实施居民最低生活保障制度为主要内容的扶贫工作，近年来虽然取得了比较显著的进展，但由于国家经济发展水平还有待提高，经济体制改革还有待深化，城市政府的财政承受能力还受到较大限制，以及城市低保制度正式建立和实施的时间还很短，人们的认识水平也有待提高和统一，因而这一工作目前还存在不少的困难和问题。这主要是指，城市扶贫工作缺少长期的目标规划和战略，城市居民最低生活保障制度的运作还没有全国性的法规来加以保证和规范，目前低保的保障范围偏小，保障标准偏低，保障资金的筹措和管理也有需要解决的问题。为此，社会各方面都提出了许多有益的建设，具有很强的针对性和可操作性（中国海南改革发展研究院“反贫困研究”课题组 1998；洪大用 1997；范宝俊 1997）：　　第一，明确城市扶贫工作的长期目标并在国家经济社会发展计划中确定其分阶级实施的要求。城市贫困是世界各国城市化发展过程中必然出现的一种社会经济现象,中国在经济发展和体制改革过程中,城市贫困问题也将长期存在。中国迄今只是在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中一般地提出要建立城市最低生活保障制度，而在《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中也只是将全国城镇建立低保制度的时间限定在1999年底以前。这些虽然都是必要的，但还是不够的。国家应该根据城市贫困问题的长期性和迫切性的要求，按照整个经济、社会发展的战略目标以及初级阶段的基本国情，提出到本世纪末和下世纪中叶前城市扶贫工作的长期目标，并在经济社会发展计划中确定其分阶段实施的要求。这里不仅应首先考虑对城市中的特困人口的扶贫目标－－建立低保制度的目标，而且还应考虑对城市中其他贫困人口的扶贫目标。　　第二，确定城市扶贫工作的基本战略。目前，中国农村的扶贫工作战略已经形成，并在不断完善中发挥了很好的作用。但是，迄今为止，中国城市的扶贫工作还没有提出较系统的战略，这是当前扶贫工作存在的又一个重要问题。许多学者认为，根据中国的国情，吸取国外的有益经验，在确定城市扶贫工作战略时应充分注意以下几个结合：（1）发展经济、深化改革与扶贫工作相结合；（2）扶贫工作中政府主导与群众参与相结合。脱贫解困既是贫困人口的权利，也是贫困人口的义务；（3）道义性、救济性扶贫与制度制、开发性扶贫相结合，并且前者应逐步向后者转变。　　第三，制定城市扶贫工作的法规（城市反贫困法），当前首先需要尽快出台全国性的有关城市居民最低生活保障制度的法规。目前，各大城市虽然都建立了低保制度，许多还制定有地方性法规，但各地在工作中也出现了诸如政策不统一、对象不明确、操作不规范等问题，需要尽快制定和发布全国性法规，以便对城市居民最低生活保障工作的方针原则、保障范围、保障标准、保障程序、保障资金等加以规范和明确，以推动此项工作的健康发展。　　第四，城市居民最低生活的保障范围随着城市客观形势发展的需要，应尽快将所有符合保障条件的对象都包括进来，实现广覆盖。不能只保城市中原有的“三无”民政对象，必须对符合保障条件的在岗、下岗职工、失业人员、退休人员等各类人员都给予保障，而不论其身份、地位、有无职业，都应一视同仁，以体现低保制度的全面和公正，真正解决城市所有特困人口的基本生活需要。　　第五，城市居民最低生活的保障标准即应科学测算，也要实事求是。一方面要把着眼点放在保障群众基本生活需要上，标准要建立在可靠的事实和数据上，每个城市不能只是参考其他地区的标准来估计，也不能只是根据本地财政能拿多少资金来决定。另一方面保障水平又不能太高，它作为最后一道“安全网”，其标准不能高于其他保障标准。它要与本地社会生产力水平，政府财政和各方面的承受能力相适应，处理好需要与可能的关系。但从目前情况来看，大城市的保障标准还是偏低而不是偏高。第六，城市居民最低生活的保障资金主要来源于各级政府财政预算，由政府对保障对象予以救济，这体现了国家的责任，也是世界上大多数国家的通行做法。目前的问题一是要将保障资金列入政府预算，确保资金到位；二是凡实行保障资金由政府财政和企事业单位分担的城市，都应尽快过渡到全部由政府财政负担；三是城市中市、区两级政府财政对保障资金的负担比例，应根据保障对象的分布状况、所需资金状况、财政承受能力状况合理分担，适当向困难地区倾斜。城市居民最低生活保障应按属地化原则实施，保障的主要责任在城市各级政府，但中央也有责任帮助贫困或有特殊困难的城市，其方式主要可采取财政转移支付办法，也可直接予以补助。
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