省管县体制改革存在的弊端和对策建议
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编号：建议32688号
建议主题：省管县体制改革存在的弊端和对策建议
建议类别：时政类
政治面貌：群众
提交时间： 14:10:00
以“强县扩权”和财政体制改革为主要内容的省管县体制改革在极大调动县域经济发展的积极性、充分发挥县域经济发展的灵活性、最大限度推进县域经济全面发展的同时，也逐步暴露出一些自身难以克服弊端和问题，并且这些弊端和问题随着扩权强县政策不断深入推进而日益突出。因此，加强省直管县体制改革研究，总结省直管县体制改革试点的经验不足，对更好推进体制改革具有重要意义。一、省管县体制改革的现状和成效我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。” 《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。通过一段时间的试点运行和实践，省管县体制改革取得了一定成效，主要表现在：1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式实行补助，为县级财政创造了增收空间。2.县级财政收支快速增长。改革后，县级各项财政收支指标的年均增长率呈现高速增长态势，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现省域公共服务均等化、城乡区域协调发展有较强的促进作用。5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。二、省直管县体制改革面临的主要问题和弊端　(一) 财权事权冲突，管理体制不顺财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财力，对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。（二）经济结构趋同，发展竞争无序。由于各县在制定发展规划时，基本是按照中央规划模式照搬照套，根本没有考虑自身现实状况和条件特点，上面主导什么，下面便一窝蜂地突出什么，其结果必然导致各县域经济发展缺乏自身特色和比较优势，出现严重的同质同构现象，形成县域经济结构千篇一律的局面。此外，财政的包干制和所谓GDP 为主要指标的干部政绩考评制度，更加强化了县级主体盲目攀比和不计代价发展经济的冲动，于是，为了争夺项目，为了招商引资，无序乃至恶意竞争，造成千村点火、万户冒烟，重复引进、重复建设的混乱状况。（三）资源禀赋约束，局部贸易保护。县域经济的发展虽然一定时期能够充分发挥县级主体的主观能动性和积极性，具有较大灵活性和自主性，但毕竟县级主体能够利用和支配资源（包括资金、人力、土地等）相当有限，当这些资源消耗殆尽时，县域经济的发展必然遇到自身无法克服的瓶颈，乃至走进死胡同。此外，竞争的压力使得县域经济之间相互戒备，缺乏合作共赢，难以形成有竞争力、规模化区域经济体。（四）市级功能弱化，中心城市难成。省管县体制和扩权强县政策，在增强省级管理主体的权力的同时，却使得本应在区域经济发展发挥龙头作用的地级市处于被架空的尴尬境地，而县级主体获得更多自主权后，不仅不再按照层级逐级负责，而且还与市级主体形成相对竞争的关系，从而导致权力过于集中的省级主体想管却因为力不从心而无暇顾及，本应负起协调管理责任的市级主体因为功能的弱化而无法去管，如此状况必然导致一个区域缺乏应有的集聚辐射核心，导致区域统筹协调难度增大，乃至因利益竞争而出现内耗争斗，以致出现群龙无首、各自为政、互不买账的混乱局面。（五）管理幅度宽泛，监督存在困难。省管县模式下，省级管理主体对县情了解有限，很多事情省级职能部门限于精力、能力等客观因素造成想管管不了管不好，由于管辖范围过于宽泛，导致一些重大决策很难在充分调研的基础上科学制定，从而导致效率低下，欲速不达，甚至造成重大损失。此外，县级政府由于天高皇帝远，监督管理难度加大较大，过去，对县官的监督，有效的渠道之一是来自地级市。公众对县官的告状投诉除个别重大典型案件由省纪监检部门查处外，几乎都转到地级市纪监或检察部门去处理。而今，“省管县”，地一级不存在了，对县官的监督，也由原来的地级“升格”为省级。“省管县”，不但面宽了，工作范围广了，距离也较远了，要实施监督不容易，这种情势恐怕会成为某些心术不正的县官沾腐的契机，一些地方出现“土皇帝”现象也就不足为怪。因此，“省管县”体制后，强化对县官的监督就摆在人们面前。再次，省府职能部门权限和规模相应膨胀，不仅造成出差的时间和费用增加，而且极易导致腐败问题的发生，现在跑省现象急剧增多就是真实的写照。三、推进省管县体制改革的几点对策建议（一）出台法规制度，界定各级权限。实行省直管县领导体制，必须依法明确省、地级市、县的职责权限。只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。当前，我国在纵向间政府关系中存在的最主要问题是“职责同构”的运行模式，即中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。中央政府与地方政府，上级政府与下级政府的职责基本上是对等的。由于职责上的同构，必然导致在机构设置上的上下对口、左右对齐，导致在政府运作过程中的低效和混乱。政府为了有效实施其政治管理，实行省直管县体制，必须科学合理地划清各级政府的职责，特别是要划分省、地级市、县的职责权限，而且应该赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们“在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预”。该下级政府行使的职能，上级政府不要截留；该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办的事务，政府不要再包办。（二）适度扩大市级权限，着力培育中心城市。县域经济发展一定程度时，必然遇到自身无法克服的诸如体制、资源、环境等方面的瓶颈约束，这些问题如果不能得到有效解决，不仅不利于县域经济的进一步发展壮大，而且还有可能导致县域经济的衰退解体。而诸如此类问题，即不大可能靠省级主体逐一进行研究处理，更不能象实施扩权政策一样采取“一刀切”措施予以解决，这种情况下，因地制宜地发挥市级主体的统筹协调功能就变得尤为必要和关键。而发挥市级主体功能就必须赋予市级主体应有的职权，就应该把本属于市级主体拥有的权限返还市级主体，以增强市级主体统筹区域经济发展的主导权和自主权。（三）优化组合城市发展，打破区域发展界限。一是组团发展模式。以有一定经济实力、比较优势较强的县域经济为核心，把边界相邻、资源互补的几个县市整合在一起，形成一个资源共享、优势互补的有机整体，实现发展瓶颈的突破和发展规模的上台阶，从而提高整体经济的竞争力。二是合并发展模式。在统筹协调的基础上，改革现有行政区划，将实力较弱的县域就近合并到实力较强的县域，促进市场的无障碍贸易交流和资源的优化配置利用，在提高经济规模的同时，增强经济竞争力，提高经济发展效益。（四）统筹区域发展，形成区域特色。市级主体的职权得到强化，可以根据区域不同的资源禀赋，通过行政法律手段对区域协调发展进行有效调控，并着眼产业的综合统筹布局对资源进行合理配置，实现区域错位发展，避免区域内出现盲目无序竞争、重复建设等内耗和浪费现象，在形成合力的基础上发挥区域比较优势，构建区域有竞争力的经济特色，促进区域协调、有序、高质高效发展。（五）推进人文交往，促进区域和谐。市级统筹促使资源在区域范围合理流动，减弱了县市之间的信息、物资、人员交流的障碍，市、县与县民众之间的心理隔阂较小，感觉是同一个地方人，从这一点来说，市管县模式既能促进区域和谐，又能推进了城市化进程。
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发改委专家：全面推进省管县 最终虚化地级市
　　地级市的数目在15个以下、县的数目在100个左右且面积较小的省，可以先行改革试点，全面推进省管县，最终虚化地级市这一层级　　前不久，浙江省湖州市要将长兴县变成湖州市的一个区，遭到长兴县反对，媒体报道称多名干部上书县委，县里多部门也联合反对。于是，湖州市决定暂停“撤县建区”计划，并派出调研组去倾听民意。
　　长兴县在浙江省、在全国都有较高知名度。它的经济比较发达，位列全国“百强县”。特别是在城乡统筹方面搞得比较好，是浙江省城乡统筹的样板县，是以往多篇论文的案例县。为什么撤县建区不像过去那样平静，而会掀起波澜？城镇化过程中，这类县的体制将有怎样的变化？　　撤县建区的原因　　中国的城市不是自治，属于上级市管下级市、地级市管县的结构。　　撤县建区的发起者一般是地级市，这样做的目的，一般是为了扩大城市面积，做大中心城市、中心城区。从主体上说，撤县建区反映了一些地级甚至更高级别城市的冲动；从现象上说，撤县建区是具有中国特色的城镇化的一部分。　　回顾一下，自上个世纪90年代，中国就掀起过一股股撤县建区、撤市设区的热潮。后来，撤县建区、撤市设区一直没有停歇。一些城市就是通过撤县建区、撤市设区来做大的。例如，浙江省的杭州市1992年市辖区面积为430平方公里，2002年扩大到3607平方公里，增加了7倍，城市人口由109万增加到222万，增加了1倍。1992年至2002年这十年，整个浙江省市辖区数量由20个增加到33个，主要靠撤县建区。　　根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究，1997年到2005年是我国撤县建区比较活跃的时期。其间，市辖区的数量从727个增加到852个；同期我国县级市却从442个减少到374个，县从1693个减少到1636个。　　以往的多起撤县建区，看起来都比较平静，有几个原因。　　首先，撤县建区往往是地级或以上城市对下辖县所作的决定，由于中国存在着市管县制度，县长要归市长管，因此县里从行政服从的角度考虑，没有胆量提出异议。　　其次，大规模的县域城镇化来临较晚，在城镇化大背景下县的体制如何变化，各地没有充足的经验借鉴、成熟的理论和丰富的案例，所以，县里没有能力提出明确的、系统的反对意见。　　此外，在有的地方，撤县建区可能对县域发展的某些方面也有利处。比如一些紧邻大城市的县，本来在地理上就与城区连成一体，已演化为城市的一个功能片区，撤县建区后可能有利于该县融入城市，以城市为重点加快发展。在这种情况下，县里没有必要反对撤县建区。　　2002年宁波鄞县撤县建区就是这种情况。鄞县最后一任书记、也是鄞州区第一任书记程刚在其主编的《中国撤县建区的新探索：宁波鄞州模式实证研究()》中，提到撤县建区的“鄞州模式”，是指以中心城区的扩张为契面，以县域政区变为市域城区的行政区划调整为手段，以体制机制创新为根本，以城市政府充分放权和区级政府全力支持城市拓展为重点，实现以新型城市化为导向的市和区共建、共享、共赢、共富的管理体制和运行机制，其本质是市和区共赢、共富、共同发展。　　风波并不偶然　　2005年以后，撤县建区受到限制。2011年以后，撤县建区又受到各地重视，撤县建区浪潮再起。长兴县这次撤县建区激起较强风波，其他地方撤县建区也有类似情况。风波的实质在于，当前城镇化发展迅速，县域城镇化面临的内外环境、县市力量对比、公众参与的状况，与以前相比有了根本的不同。 　　有的县觉得，撤县建区后县的独立性有所减弱。站在县的角度，撤县建区主要影响县的独立性、工作重点等。区的独立性弱，自主性弱，而县的独立性强、自主性强。区的工作重点以城市为主，兼顾农村。县以农村为重点，兼顾城市。在城建、规划、土地管理等方面，区里的工作由地级市统一安排进行，而县则相对独立操作。　　有的大县、强县，在过去的发展中，充分利用城乡两种资源，发展出独特的产业竞争力，它们的经济、社会、环境发展较为健康、协调。这些县希望继续保持独立性，发挥自主性，希望尽可能地保留县的体制。　　笔者曾为几个全国百强县制定过发展战略。说到城镇化过程中的体制改革，当地干部群众比较一致的认识是，能够撤县设市当然最好，实在不行就仍然保留县的体制，最不愿意的就是撤县建区。他们也是从维护发展的独立性、自主权等因素上作如此考虑的。　　即便是地级或以上城市进行撤县建区的方案设计相对合理，有的县仍然不会平静接受。这往往是因为撤县建区只有实体内容的设计，而没有撤县建区过程中“公众参与”的程序设计。　　撤县建区表面上看起来就是行政体制的改革，但它在实质上影响到人们的公共服务水平的变化。人们关心撤县建区，或者说抵触那种不明不白的撤县建区，实际上是考虑到做市民、“区民”、“县民”不同的利益问题，比如土地问题、社保问题、教育问题、生育问题。一些地方只是笼统地宣传撤县建区有利于经济发展、社会进步，但并没有认真回答县民的重大关切，县民不买账当属情理之中。　　撤县建区虽然也有成功的案例，但相当一部分案例很难说取得圆满成功。这也促使各个利益相关方与社会舆论冷静看待当下的撤县建区。　　类似长兴风波，并不能说明湖州与长兴的社会稳定比别的地方差。恰恰相反，在撤与设的过程中，热议不断、意见纷呈，既难撤又难设，或许反映了一种将会长期存在的趋势，需要政策制定者以更高的智慧去应对问题、化解矛盾。长兴的撤县建区现在处于冷处理状态，上级政府湖州市抑制住了强行将长兴改区的冲动，各个方面在思考如何面对撤县建区风波，以适应新型城镇化发展的需要，这是一种理性行为。　　抑制撤县建区的冲动　　新一轮城镇化过程中，将会有城镇体制的多种变革，撤县建区的案例也会发生。但从整体思路上，我认为要抑制撤县建区冲动，从战略上重新思考“城市县”的未来。　　为什么要抑制撤县建区的冲动？　　第一个原因是，撤县建区没有增加城市数量，只是增加了大城市的面积与人口。从我们国家城镇化的现状来看，目前的城镇化率52.6%，逾7亿人口被统计为城镇人口。预计到2030年，将会有10亿人口属于城镇人口。从建制市的数量来看，我们才有658个。中国新型城镇化将以大城市为依托，以中小城市为重点。　　未来行政体制的一个变化将是大中小型城市的数量不断增加，特别是中小城市的数量要有明显增长。大量的中小城市不断发展，好比说是大珠小珠落玉盘，嘈嘈杂杂错杂弹，才能奏出城镇化的和谐音符。但如果我们继续推进撤县建区，把大城市搞得更大，实际上走上了过去那种单一依托大城市、特大城市发展的道路。　　第二个原因，撤县建区的实施主体往往是地级市，强化和做实了地级和以上城市，这里面利弊互见。当初设立地级市的初衷是希望发挥城市带动作用，促进城乡一体化发展。但在实践中，由于存在“城市偏向”，地级市有时反而导致城乡差距不断扩大。原因在于地级市利用行政权力，从农村吸取资源来支持城市发展。　　此外，地级市增加行政成本、降低效率等问题，也屡遭诟病。　　城市县的体制改革问题　　笔者认为，地级市的数目在15个以下、县的数目在100个左右且面积较小省，可以先行改革试点，全面推进省管县，最终虚化地级市这一层级。浙江省在省管县方面走在全国前列，通过撤县建区、做大做强地级市的重要性不见得就特别充分。　　在抑制撤县建区的同时，要认真思考类似长兴县这样一批“城市县”的体制改革问题。　　“城市县”这个概念是笔者2008年为四川省双流县制定城市发展战略时用到的一个词。所谓“城市县”，是指这样一些县，它们具备地理交通、产业等方面的良好条件，在城镇化发展过程中，非农产业已经比较发达、非农就业人口较多、县城与重点小城镇集中了全县多数人口，建设面貌更加接近城市。这些县如果整个撤县建区，可能助长大城市铺摊子，另外这些县内毕竟还有一些农业就业人口，还有许多乡村风貌的保护发展都需要认真解决。　　从目前来看，撤县建区的那些县，像本文所提到当时的鄞县、现在长兴县、双流县等等都属于“城市县”，它们一般存在于东部城市群密集地带、交通沿线地区以及中西部主要大城市周边。　　对于“城市县”的体制改革，笔者提出八字建议：　　“扩权”，即让这些县逐步享有地级市的权力；“直管”，即由省直管；“辖市”，即将县域范围内的一个或两个特大型镇改为县辖市；“分治”，即县与县辖市针对不同的公民群体，提供不同的公共服务，探索城乡分治的模式。　　比如，《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》中有一条，即赋予嘉善县多项相当于地市级的经济管理权限。另外，浙江探索将县域范围内27个优秀的、具有极大潜力的中心镇、强镇进行小城市培育，这也可以看作是“城市县”体制变革的创举。
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