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小微企业评分卡信贷业务介绍()小景
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规范引导融资渠道 化解小微企业困境
----司法服务滨海新区小微企业专项调研
作者：张勇、张俊者、张宝霞、杨西虎、丁晓雨&&发布时间： 10:00:31
做为国民经济最活跃的组成部分,小微企业发展对于促进区域经济发展，推进社会进步具有重要意义。国家相继颁布《》和《国务院关于进一步促进的若干意见》，制定相关标准并提出改善融资困难、加强财税扶持力度等意见；天津市出台《关于大力支持小型微型企业发展的若干意见》，实施进一步减轻小型微型企业税费负担，拓宽小型微型企业融资渠道等措施；滨海新区投资20亿元，通过资金投入、人才引进、税收减免等方式促进小微企业发展，促进滨海新区小微企业成为新的经济增长点，同时对司法保障服务提出了更高要求。
司法服务滨海新区小微企业恰为经济大局之所需。在央行连续27次上调准备金率，房地产调控层层加码，银行开始收紧贷款的情况下，资金成为实体经济发展的最大瓶颈。而实体经济中关系到经济发展大局、社会稳定和人员就业且占绝对数量的小微企业，却因种种原因成为融资中被忽视的对象，在融资中也遇到种种问题和困难。
司法服务滨海新区小微企业系新区创新发展应有之义。司法应充分支持和保障开发开放前沿的国家级经济区的经济腾飞，从司法角度解决融资难问题，让金融改革先行先试真正给实体经济重要组成部分的小微企业带来福祉，让其重新焕发生机和活力。
司法服务滨海新区小微企业符合天津高院指导精神。天津高院去年出台《为小微企业健康发展提供法律服务的指导意见》，以充分发挥审判、执行职能作用，不断优化小微企业发展的市场环境和融资环境，进一步助推小微企业平稳、健康发展。滨海新区法院申报此课题，将司法助力和滨海新区特色的小微企业成长深度相融合，是与高院精神一脉相承并结合新区自身发展特点的具体司法层面的调研。
天津滨海新区法院年审结各类纠纷近4万件，涉诉标的金额近51亿元。在此审判态势下，我院拟结合滨海新区小微企业不同于其他地区的产业集群模式的特点和金融创新优势，立足滨海新区金融改革的前沿，从涉及小微企业融资相关纠纷中，考察小微企业涉诉的特点和问题，充分发挥审判、执行职能作用，探索从司法审判角度引导、规范资金向小微企业流动，司法服务滨海新区小微企业的方法措施。
一、小微企业融资涉诉特点及难点分析
（一）案件类型集中，区域差异突出
案件类型集中：一是金融借款和民间借贷最为突出。涉及融资金额最大的是其他借款纠纷，其中绝大多数为金融借款，紧随其后的是民间借贷纠纷，占正规金融借款的近45%，案件数量居于各类融资纠纷之首，案件标的额也在不断攀升（见表1.）。上述案件总体呈现趋势为：经营性借款增多，借款人多为中小企业主及个体工商户，多属于短期借款，主要用途为应对资金周转困难；经济组织以个人名义借贷较多。同时出借人为了保障债权的实现，多要求企业以法定代表人或者个人的名义签订合同。二是企业间借款纠纷数量少且数量较平稳。案件数量较少且多撤诉，撤诉率占95%，案件数量涨幅不大，但涉及标的额涨幅约在年26%。三是融资租赁案件95%在功能区审判区审理，案件数量不多，但是涉案标的额较大，且呈逐年上涨趋势，当事人一方多为民营小微企业和个体户。
表1.2011年-2013年1-4月滨海新区法院民间借贷和金融借款纠纷情况
区域集群特点突出：功能区审判区突出的融资租赁案件和小额借款案件显示经济技术开发区金融发展活跃，开发开发程度更高，金融改革先行先试作用明显；塘沽审判区突出的涉及企业的民间借贷案件，塘沽为传统发达地区，资金积累较多，人缘和地缘因素影响较大；大港和汉沽审判区突出的金融借款，表现为以传统小微企业为主，贷款银行95%为农商行。详见表2（统计中还未囊括以小微企业以个人名义借款的案件）。
表2.2013年1-8月涉及小微企业融资的案件分布
（二）案件争议小，调解难度大
涉及小微企业的借款纠纷中，当事人出庭率低，难以查清细节，缺席判决较多，显示企业经营状况不是很好，或是出现逃债情况；而出席的大部分小微企业业主履行能力差，出庭基本不做抗辩，对债务全部认可，只是表示无力偿还或要求延期偿付。但案件争议小并未有助于调解，从结案方式来看，判决占绝对多数，显示了涉及小微企业融资的案件调解率较低。在金融危机深层次影响和经济下行压力下，一些企业，尤其是制造业出现经营困难，但是银行收贷强度较大，往往对暂时存在还贷困难的企业行使不安抗辩权，基于合同约定提前宣布贷款到期。有大概8%的案件是由于借款人未按期归还利息或者其他违反约定因素，银行行使不安抗辩权提前收回贷款。民间借贷案件中，由于双方当事人进入诉讼程序之前关系较为紧张且大多已失去信任，调解难度也较大。无论判决还是调解，基本结果是一样，银行基本不允许企业进行分期支付，借款相对人允许分期支付的仅占5%。
表3： 2013年1-8月涉及小微企业融资的案件结案方式
（三）担保情形多,履行能力低
金融借款、民间借贷及其他融资案件中有96%涉及担保，并且欠款人和担保人为关联企业的情况居多，有些甚至涉及互保。另外还有一个企业被一家银行起诉，随即引起其他多家银行对该关联企业的借款偿还能力进行预警，一些银行为了实现债权针对该关联企业集中提起多起诉讼案件，要求承担担保责任，而这些关联企业在其他银行也会出现预警，甚至直接进入诉讼阶段，造成本来资金周转困难的企业面临资金链断裂之风险，容易产生连锁的金融风险。
（四）传统融资占多数，新型形式未体现
从调取各审判区的判决书来看，小额借款主要应用于个人消费，实际小微企业受益较少，今年涉及小额借贷的情况没有在诉讼中体现。天使基金、股权投资、风险投资、集合性债券、短期融资券、信托、典当、租赁和产权交易市场以及企业心情融资手段，金融创新功能和金融衍生产品应用少。针对小微企业财务制度不健全、抵押担保物缺乏及贷款需求，各个银行推出的简式贷、金芝麻、信用贷、善融贷、助保贷等融资渠道，信贷产品创新较多，但是实际应用较少。从调研情况来看，新型融资还未广泛适用，以私募股权投资基金为例，滨海新区作为国家发改委确定的四个开展股权投资企业备案管理的先行先试地区之一，注册的私募企业约占全国的37%，但由于一些企业不规范操作或是利用私募进行非法集资等违法行为，一定程度上扰乱了正常私募股权投资基金和合法民间融资的发展，以至于在诉讼中未发现涉及小微企业以私募作为正规融资渠道的相关案件。
二、滨海新区小微企业融资困境之成因分析
据中小企业处调研的数据显示，滨海新区小微企业数占天津市小微企业数的38%，共有83851户，占滨海新区企业数的99.66%。滨海新区小微企业持续扩展规模，贡献突出，在产值、纳税、就业方面发挥了重要作用，其中单规模以上中小企业营业额占44%，纳税占50.8%，从业人数占53.1%，各方比例占半壁江山。虽然滨海新区小微企业总体存量、规模虽占较大比重，但是创新程度较低，尚需进一步发展，服务小微企业发展的公共服务体系也尚未完全建立，具有先天不足，而后天支持不够的双重劣势。
滨海新区小微企业融资难成为发展首要障碍。在目前紧缩货币政策下，全行业资金链较为紧张，资本具备其他因素所不具有的杠杆效应，能够以一挡百。在竞争激烈化并高度资本化的今天，融资难题不予解决，无可避免要严重制约小微企业的发展壮大。调研中发现，虽然多数经营实业出身的企业主偏于稳健，对负债经营比较审慎。在经济形势不利于扩大生产时，他们往往选择压缩借贷的规模和期限，但是在经济下行的形势下，盘活资金显得更为重要。在被调查的企业中，71%的中小企业认为资金缺乏是困扰企业发展的最大难题之一。65%左右的中小企业发展资金主要来源于自有资金，25%左右的中小企业发展资金来源于银行贷款，10%的中小企业发展资金来源于民间集资方式。其中48%的企业在近三年没能成功融资，30%的企业仅获得过一笔投资。资金缺口较大、急需融资的企业占13%，资金略有缺口、需要融资的企业占62%，只有12%的企业认为有富余资金。受调研的企业普遍表示，融资渠道单一、融资量不足、融资成本偏高是小微企业一直面临的问题。从2010年起，滨海新区开始关注小微企业融资问题，专门召开融资对接会，2011年开展带领金融机构进园区，满足小微企业融资需求的活动，融资达到15亿元，2011年下半年至今，实行中小微企业培训工程，培训50余人次，4000余人，进行十余次手拉手产业对接会，协议投资额13亿元。但上述措施主要以暂时性的活动形式、单纯的企业技术型支持为主，缺乏对融资问题全面的探析和解决。而从涉诉情况来看，涉及小微企业的融资标的额较高，但无论何种资金流动，归根到底应为社会财富实际增长的实体经济服务，而实践中较为矛盾的现象是，很多闲置资金无处投放，很多资金需求方求借无门，这和小微企业自身的特点、融资途径障碍以及资本逐利本质有关。
&&& （一）内部原因：小微企业固有的特殊融资风险及途径选择
小微企业之&小&、&微&形成特有的融资要求。小微企业一般是企业家起主导作用，并以企业家为中心、企业内部、企业间以及企业的其他利益主体之间形成了非契约型长期合作博弈关系；所有者和经营者不分离，人格化比较突出，选择以人缘、地缘、血缘为基础的合作方式；柔性组织和模糊性契约为特征，有效和实用作为最基本原则。上述特点导致小微企业融资的特点为：其基础一般是企业家个人及家族作用；融资方式具有较高的灵活性，形成独特的融资需求特征：即融资需求强烈，资金使用目的明确；负债水平低，债务空间大；资金来源单一，多数外源性融资来自银行，同时投资者或者债权人需要较强的风险容忍度。因此其融资劣势较大：抵押不足、担保难、信用低、融资观念狭隘、融资渠道单一、制度不规范、企业管理水平低、直接融资渠道不畅。
小微企业之初步发展阶段决定外源性融资为主导。而从企业资金来源看，融资可以划分为内源性融资和外源性融资，各类企业由于从事行业、生命周期、自身规模导致资金偏好、信用条件等不同，融资渠道选择也存在不同特点。小微企业由于大部分处于发展阶段，企业规模小，缺乏资金，流动资金少、资金周转困难，投入与产出周期长，因此多会借助外部融资方式。而直接融资的股票、债券等门槛非常高，只有极少数的中小微企业可以获得资格，其中较为放开的私募股权基金由于很大程度上被非法集资所利用，难以在本该发挥作用的领域做出贡献。因此，小微企业一般多借助于外部融资中的间接融资（如表4）。
表4.小微企业典型融资渠道分析
滨海新区小微企业之区域融资特点。制造业：资金需求量大，周转速度慢，涉及面款，风险较大&融资难度大；服务业：量小、频率高，贷款周期短、贷款随机性大，企业风险相对小，主要以短期借贷为主；高新技术型：高投入、高成长、高回报、高风险。从第一部分分析特点所发现的小微企业涉诉区域特征明显，开发区的小微企业融资由于经济发展活跃，开发开放程度更高，突出特点为新型融资担保；塘沽主要为传统制造业，资金积累较多，资金来源渠道较为丰富；大港主要以石化周边产业为主；汉沽主要是农业和传统小微企业为主，更倾向于向带有倾斜政策的银行借款。
&&& （二）外部原因：滨海新区小微企业的融资途径障碍
如上分析，由于小微企业自身的特点导致其融资选择多为外部融资中的间接融资，尤其是债务融资。但总体看来，融资渠道单一、融资量不足、融资成本偏高。
银行贷款可得性低。贷款需求主要以短期流动性资金为主，且频率高、批量小。但抵押贷款主要取决于借款者所能提供的抵押品的数量和质量，中小企业固定资产比较少的自身缺陷导致了小微企业融资难，小微企业一般缺乏抵押物导致抵押融资困难，即使提供抵押，贷款一般也远低于抵押物价值。这首先与银行的信贷配给政策有关，经济学中的信贷配给指按照既定的合约条件，贷方提供的资金少于借方的需求。同时中小企业多存在信用等级低、产权不清、所有权和控制权比较紧密，道德风险比较大的情形，因此小微企业更容易遭到银行配给的约束。其次是融资制度造成的信用困境，由于银行也是企业，也存在风险控制问题，小微企业治理结构导致企业经营权难以控制；信用担保体系不健全；金融机构对固定及产的偏好以及政府行为的不协调使其抵押担保不足，银行风险控制机债务合约特点不适合高风险的小微企业贷款。目前报道的关于银行诸多的针对中小微企业的贷款形式，实际操作中一般搁置不用，还是倾向于传统的信贷方式。可能存在银行内部定性不一，业务操作混乱，相关的权利定性还不明确，可能出现确权风险。同时价值评定方法不统一，有较大浮动风险。
民间借贷风险和成本高。民间借贷期限短、现金流快，风险高、成本高，目前极不规范，且可能存在其他风险。但是由于信贷紧缩，小微企业融资困难，其不得不求助于亲朋好友或者民间放贷人，以借款人的社会网络为基础的关系型银行业务，虽然方便，但是利率年为18-36%。很多小微企业预期收益率超过利率，难以获得信贷，但是可以承受较高利息的贷款，尤其短期贷款。高息民间贷款活动的广泛存在就是一个证明。浙江小企业信贷专营银行，信贷技术体系。融资难未得到根本改观，局部地区民间借贷风险或将呈现新态势，正在从以往熟人关系为基础的直接融资性向中介机构式的间接融资型转变，导致严重的潜在区域金融风险聚集情况。但由于银行等金融中介机构的贷款可得性低，小微企业更加依赖企业之间的商业信用、设备租赁等来自非金融机构的融资渠道以及民间的各种非正规融资渠道。
其他融资创新方式适用难。新区作为金融改革先行先试地区，但是由于信用体系建设问题以及新型融资方式税费较高等原因，新型融资方式难以适用。大热的商业保理、知识产权抵押、集合债券融资等用的很少，如集合债券融资利率为6%，加之手续费，核算下来远超出小微企业的承受范围。新型融资方式实际应用较少，还因为其界定起来比较困难，可供小微企业选择的其他创新途径，如商业保理、信贷担保（1%费用）、生产资料、库存商品抵押融资、应收账款抵押融资、出口退税抵押融资、专利和科技创新转化、船业投资、产业投资、贷款担保、小额贷款、融资租赁、信用服务、知识产权服务、投资管理等新型融资方式缺乏法律依据，尚存合法性疑虑。
三、解决滨海新区小微企业融资难的司法对策
1.以法律框架内的有为担当为服务小微企业宗旨。为小微企业健康发展提供司法保障和法律服务，助推小微企业突破瓶颈、逆势成长，是审判工作为经济建设大局服务的重要体现。司法职能要与时俱进，其意义并不单是就案论案，更重要的是战略价值上体现积极的社会担当。小微企业反映在诉讼中的特点与其融资渠道出现的困难不谋而合，审判思路要扩展和改进，即审判中不仅关注法律规定的适用，同时也注意适用法律规定后的社会效果的统一。人民法院要牢牢把握应对宏观经济环境带来的新情况、新问题的主动权，充分发挥审判职能作用，准确把握国家经济运行态势和政府主导推进实施的促进小微企业发展的政策精神，在法律和司法解释范围内，在涉诉的各个重要方面，最大限度地促进小微企业健康发展。
2.把握新型融资方式案件审理原则促进执法统一。应对尚未进入诉讼领域的金融创新案件，应本着促进小微企业健康融资的宗旨，把握以下三点原则：一是商事领域的民行先行、刑事断后的性质判断顺序。由于涉及金融创新的相关救济体系尚未建立，相关案件容易直接跨越到刑法调整领域。要注意避免不当适用刑事责任调解经济关系。注意在民商领域兼顾维护安全和鼓励创新，尊重意思自治、契约自由及行业交易规则。二是特别法缺位下解析新型关系的传统法律归类。金融创新产品本身法律关系以及其投资引起新的法律关系，归类就是要将金融创新的方式方法作为现象剥离，进而看清其真正的法律关系，选择适用的法律，但是同时考虑作为该类金融产品运作的方式和特殊性，选择适用法律之利益衡量。三是注意传统法律适用效果和金融创新运作方式的微妙衡平。要注意置于传统案由下的金融创新相关纠纷自身所具有的特殊性，如运作和盈利模式及商业习惯，找出相关法律进行选择适用后，结合案件中该类金融创新特点对法律适用效果进行巧妙的衡平。
3.妥善审理传统案件引导小微企业良性融资。正确认定民间借贷合同效力，保护合法民间借贷和企业融资行为，保障地方资本市场的培育发展。涉及小微企业融资的传统案件，如金融借款、民间借贷等，实践中与其他同类案件相比审理起来重点会有所不同。涉及小微企业融资的案件纠纷中，当事人住所地较为易寻，大部分会有较为正式的书面合同文本，一般对基本案件事实争议也不大，审查的焦点也会有所不同，以民间借贷为例，合同效力、防范虚假诉讼等往往是传统民间借贷合同的审查重点，但在涉及小微企业融资诉讼中，审查的争议焦点主要集中在：一是双方资金流动与业务合作之间的关系。二是担保的范围、效力及是否存在互保、联保的处理问题。三是涉及小微企业融资的案件原来并不重点审查的借款目的，应作为此类案件的重要方面进行审查。四是因案件一般基本事实没有争议，因此案件的处理结果而非认定结果才是着重解决的问题。应妥善审理各类涉小微企业担保纠纷和民间借贷纠纷，并针对防控风险进行提示，依法支持小微企业信贷担保机制的完善，避免某些企业把抽空的企业和累累负债转嫁给互保企业，避免其在担保链上出险，风险向更健康的企业传导，依法保护小微企业用于正常生产经营、转型升级的资金借贷。
4.厘清创新和风险边界拓宽小微企业融资渠道。虽然滨海新区创业投资、产业投资、贷款担保、小额贷款、商业保理、融资租赁等多种业务形式助推小微企业融资，但是通过调研发现，在实践中多种新型融资创新形式在小微企业中并未真正得到适用，也未体现在诉讼之中。由于涉及金融创新的融资形式属于先行先试，目前缺乏相应的法律依据，无论出资方还是融资方都对其尚存合法性疑虑，认为其定性和裁判都存在不确定性。法院在此情况下应为加快我市金融改革创新发展，维护金融安全稳定，建立与滨海新区开发开放相适应的现代金融服务体系提供司法保障，即妥善处理鼓励金融改革创新与防范化解金融风险之间的关系，积极营造有利于金融创新的司法环境，促进金融发展，同时注重金融创新的风险防范和对违法违规行为的预警制裁，维护健康的金融秩序和金融环境。
5.注重疏通引导、慎用强制措施助小微企业渡过难关。在法律规定的框架内，尽可能采取调解、协调、和解方式，即在审判中注重调解等审判方法的运用，尽量给有潜力的小微企业争取发展空间。要充分借助政府、社会团体等力量，形成化解矛盾的合力，对于企业为被执行人的案件，特别是对有发展潜力但暂时困难的企业，以&扶持、引导&为原则，采用给予合理期限、分批履行、债权转股权等方式，促成当事人达成和解。在审理企业因资金周转不灵导致的经济纠纷时，要谨慎采取财产保全、强制执行等措施。对有发展前景但资金周转暂时困难的借款人，在不损害出借人合法权益的前提下，灵活采取保全措施，尽量避免因诉讼活动加剧其资金链断裂风险，同时要避免因执法手段的刚性对企业经营造成不良影响。
6.加强司法延伸效用预防小微企业融资风险。根据地区特点和企业集聚情况，针对开发区金融发展活跃，开发开发程度更高，金融改革先行先试作用明显的特点，做金融创新相关适用的宣传；针对塘沽审判区突出的涉及企业的民间借贷案件，根据即将出台的民间借贷司法解释做关于利率、违约金、罚息等相关法律问题的宣传；针对大港和汉沽审判区突出的金融借款，做相关担保法律规定的宣传，提示和促进小微企业充分利用自身条件规避法律风险，依靠自身力量发展壮大。同时可延伸司法服务，与小微企业协会联合搭建小微企业融资法律保障平台，定期开办企业人法制宣讲班，灵活运用案例解读、印制宣传册等多种形式，加强对小微企业的法律知识的宣传教育，实施针对小微企业的法律诊疗，充分利用互联网优势，建立咨询、引导、问诊一体化平台，及时针对小微企业融资风险防控提供高效司法服务。
7．针对性司法建议营造小微企业发展良好环境。强化对金融机构服务体系，私募基金产业体系，动产权属登记体系，社会信用服务体系的支持保障，优化金融法制环境，通过司法建议鼓励金融机构调整信贷结构，持续加大对小区小微企业的信贷支持力度。由于新区自上而下的政策性推动型发展模式，政府部门在推动该类企业出现和发展的过程中起着关键性作用，带有较强的人为主导痕迹,典型的自上而下的发展模式,对政策依赖程度较高，因此要充分利用通过司法建议等方式，一是建议成立银行与小微企业双向服务的地方性金融组织体系，推出满足小微企业融资需求的信贷产品，消除企业对高利贷的依赖，助力小微企业转型升级；二是对诉讼中常见的涉及非法集资、民间借贷利率、担保责任和范围等问题及时向小微企业的主管部门进行司法建议。
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最新播报：
“影子银行”规范与监管改革
　　■ 可以从两方面去界定我国“影子银行”：一是从事实上的功能、属性、风险特征出发，基本具备国外“影子银行”特征的金融业务和工具；二是由于法律或监管上存在的漏洞或套利因素，可能隐藏“影子银行”风险的领域。
　　■ 中国“影子银行”的兴起与“非常规”时期的金融管制措施有关。大量的金融管制或行政干预措施，不仅扭曲了商业银行作为独立经营实体的市场化行为，而且也诱发了商业银行规避管制的冲动，导致金融风险在“影子银行”体系中滋生蔓延。
　　■ 要规范中国“影子银行”发展，化解其潜在的风险，必须坚持放松金融管制、减少行政干预的基本原则，更多通过市场化的调控手段或监管手段来规范、引导。
　　■ 要尽快对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则，制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系，以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。
　　□ 雷薇
　　“影子银行”并非洪水猛兽，尽管美国金融危机中暴露出“影子银行”发展和监管中的诸多问题，但这并不能否定“影子银行”对于改善美国金融结构、促进美国金融市场发展和金融创新所发挥的巨大作用。目前国内“影子银行”占金融资产规模的比重不大，但其发展速度很快且存在着很多不规范的地方，隐藏着较大风险。由于我国“影子银行”风险产生的深层次原因主要来自于不恰当的金融管制、行政干预，以及严重滞后的法律制度、监管框架改革，因而要化解“影子银行”风险、引导“影子银行”健康发展，需要进一步深化金融改革。
　　改革总体思路：
　　放松管制与加强监管并行
　　国内“影子银行”的兴起与“非常规”时期的金融管制措施有关。金融管制措施突出表现在商业银行信贷规模控制、贷款投向限制等方面，这些管制措施不仅直接干预了商业银行的市场化经营活动，还对整个金融体系资金配置效率产生了深刻影响。例如，在信贷规模收紧时，商业银行为优先保证大客户融资需求，往往削弱中小客户的信贷额度，加剧经济结构失衡问题；又如信贷规模按季度甚至按月按周控制，其“均衡有序投放”要求往往难以满足企业的季节性、突发性资金需求；在贷款投向上，监管部门不仅对商业银行投向过剩产业、房地产行业、地方融资平台等高风险领域的贷款实行“上限管制”（包括增量与增速），还对需要支持的涉农行业、小微企业的贷款实行“下限管制”。大量的金融管制或行政干预措施，不仅扭曲了商业银行作为独立经营实体的市场化行为，而且也诱发了商业银行规避管制的冲动，导致金融风险在“影子银行”体系中滋生蔓延。
　　国内大量新兴准金融机构以及民间金融活动的兴起，也与我国金融行业严格的“市场准入”管制有关。在我国，要获取金融机构牌照门槛较高，并且需要得到监管部门的严格审批，这并不利于多元化、多层次金融体系的构建。国内大量新兴准金融机构和民间金融活动的兴起恰好说明了我国金融服务的可及性仍有待提高。
　　因此，要规范我国“影子银行”发展，化解其潜在的风险，必须坚持放松金融管制、减少行政干预的基本原则，更多通过市场化的调控手段或监管手段来规范、引导。例如，对于金融机构的信贷扩张，可以通过资本约束、逆周期调控工具、利率市场化、存款保险制度等市场化调控方式来取代目前的“信贷规模控制”；对于金融机构的贷款投向，可以通过风险权重指标来引导其合理发展，而非简单的“限贷”或“促贷”等行政指令；降低金融领域的进入门槛，通过完善的法律体系和监管制度来规范其发展，以有利于建立多元化、多层次的金融体系，而非通过制定较高的行业准入标准将大量民间金融活动排斥在法律和监管范畴之外。总之，只有通过放松管制，才能让市场参与者成为独立经营的、风险自担的市场化主体，才能让金融创新回归到提高资源配置效率的本源上来。需要强调的是，放松管制并不意味着放松监管，恰恰相反，放松管制的同时往往需要监管部门针对新的金融业态进一步完善监管框架、调整监管指标以及加强对潜在风险的识别和应对，从而降低金融自由化过程中带来的诸多不稳定因素。
　　最后，需要补充的是，我国“影子银行”风险的化解，不单单是金融体系自身改革的问题，还需要其他很多领域的政策配合，例如房地产市场的健康发展、地方政府负债约束机制的建立、产能过剩行业的并购与退出机制等。
　　我国“影子银行”如何界定
　　当前国内各方关于如何界定我国“影子银行”范畴仍存在较大分歧，即使根据国际权威组织的统一定义，也会得出不同的结论。推其究竟，主要是因为中西方金融环境差异较大，因而在对定义的理解上可能存在偏差。
　　例如，一种观点认为商业银行理财业务与信托公司的信托业务都是在监管当局的监管范畴之内，因而不属于“影子银行”，这一观点可能混淆了“纳入监管”与“有效监管”的区别。例如美国“影子银行”重要组成部分——货币市场共同基金、银行控股公司、投资银行等金融机构，危机前都在美国监管部门严格监管范畴之内，但恰恰是这些在“监管范畴之内”的金融机构从事了大量“影子银行”业务。
　　还有一种观点认为，影子银行一个重要特征是“信用转移”，即“影子银行”承担了应由个人或企业承担的信用风险。而国内银行表外理财产品不承诺保本，信托计划是信托关系不是债务关系，因而都不具有“信用转移”特征。这一观点可能忽略了国际上对“信用风险转移”更多强调的是事实上的“不完全转移”。仍以美国“影子银行”为例，美国货币市场共同基金从未给予投资者保本承诺，但事实上它却给了投资者“保本幻觉”（即隐性担保），最终在危机中面对“刚性兑付”问题；美国一些商业银行成立了独立的特殊目的公司（SPV），认为可以与银行传统业务建立良好的风险隔离机制，但在危机中也面临“声誉风险”带来的巨大损失。
　　因此，关于国际上对“影子银行”的定义，我们不能简单地仅从文字上去理解，而应结合西方国家的金融环境以及本次危机中暴露的核心问题去掌握“影子银行”的本质特征。结合国内实际情况，我们认为可以从两方面去界定我国“影子银行”：一是从事实上的功能、属性、风险特征出发，基本具备国外“影子银行”特征的金融业务和工具；二是由于法律或监管上存在的漏洞或套利因素，可能隐藏“影子银行”风险的领域。
　　应尽快就监管原则达成共识
　　有观点认为国内“影子银行”的发展是特定时期下我国金融体系金融创新和利率市场化的表现。但事实上，这种“金融创新”是建立在国内不完善（甚至严重缺失）的法律和监管框架基础上的，是一种不规范的创新。目前国内大量“影子银行”活动都隐藏在各类金融机构的资产管理业务中，由于受到《信托法》、《证券法》等基础法律体系改革滞后的影响，各类理财产品的法律关系和法律结构模糊不清，继而导致其监管原则和监管标准无上位法的支撑，仅以监管部门出台的部门规章为依据。国内“影子银行”活动迅速膨胀正是利用了我国法律和监管框架中的这一巨大漏洞。
　　如果对照国际实践可以发现，目前国内各类金融机构开展的理财业务，其法律关系都应属于信托关系，法律结构属于集合投资计划。国际上关于集合投资计划有统一的监管原则，主要包括：（1）所有集合投资计划应为确定的法律实体，由持证人管理独立的资产池并承担法律责任，按照资产池投资者的最佳利益行事。（2）投资者购买资产池的固定份额，享有相应比例的权益，投资计划应充分反映资产池收益和到期状况。（3）需向潜在投资者提供招股书或类似文件，充分说明该投资计划的条款及其风险。（4）资产池应定期根据市场价值或公允价值（如果没有市场价值）进行估值，并定期告知投资者他们投资的资产池的价值。除此之外，如果集合投资计划是向公众公开发行的（公募基金），其在资产配置、期限错配、信息披露、投资者保护等方面，将会受到比私募基金更为严格的监管要求。
　　对于银行业开展的资产管理业务，分业经营国家和混业经营国家情况有所不同。如美国采取分业经营，美国银行业主要通过特殊目的公司(SPV)进行信贷资产证券化活动，其他专业的机构投资者通过发行集合投资计划投资银行的证券化资产；而英国采取混业经营，英国银行业可以直接开展资产管理业务，但其资产管理业务分为私人银行业务（针对高端客户）和共同基金（针对普通投资者），其中银行从事的共同基金业务要受到银行和证券监管部门（英国实行混业监管，其监管机构为金融服务局）的双重监管。
　　总之，针对目前国内快速发展的各类资产管理业务以及其中隐藏的“影子银行”风险，各方应汲取国际相关监管实践经验，尽快就监管原则达成共识，以利于规范国内“影子银行”的发展，降低系统性风险累积。
　　短期改革措施：
　　明确监管重点，加强监管协调
　　首先，应建立符合“影子银行”风险特征的有针对性监管指标体系。加强对各类“影子银行”机构的流动性、期限错配、杠杆率、交易对手风险等风险监管；加强对具有系统重要性“影子银行”风险的监管；提高“影子银行”信息披露要求；加大对隐性担保、误导性销售（甚至欺诈销售）等操作风险的处罚力度等。具体来说：
　　一是对于银行理财产品的监管，在现有监管措施基础上，监管部门还应进一步厘清理财产品的金融属性和风险特征，重点关注理财产品的期限错配风险、流动性风险、交易对手风险等，尤其要对理财产品的系统性风险（例如由于声誉风险产生的“挤兑”风险、同业拆借与回购业务涉及的网络风险）进行全面评估，并制定相应的危机应对机制。我国银行理财产品在属性上与美国货币市场基金有部分相似之处，危机后有关国际监管理念值得国内监管部门借鉴。
　　二是对于快速发展起来的我国信托业，其在金融体系中的系统重要性明显上升，现有的净资本监管政策更多侧重信托计划面临的信用违约风险，但对流动性风险并未给予重视。信托计划面临的流动性风险可能主要来自两个方面：一是在过多依赖抵押品的融资模式下，抵押品变现可能导致的流动性风险；二是行业“刚性兑付”潜规则下面临的声誉风险以及对其他交易对手的风险传递。
　　三是对于快速兴起的各类准金融机构和民间金融活动的监管，目前面临的主要问题是监管分散和监管有效性，对此应尽快研究中央与地方的金融监管职责划分，将应纳入地方监管的准金融机构和民间金融活动，集中统一到地方监管部门（如金融办），并以法律形式明确其监管职责，赋予其一定的监管自主权，增加监管人力，提高监管能力、并制定相应的危机应对机制。
　　其次，“影子银行”风险涉及诸多跨领域的交叉风险，必须加强各监管部门之间的政策协调。尤其在风险化解过程中，各监管部门应制定统一的统计标准，加强对重点风险领域（如房地产行业、地方融资平台、过剩产业等）融资状况的全口径统计，及时评估其风险水平；各部门间的政策配合与一致行动也尤为重要，要避免因政策“松”“紧”不一致而形成新的监管套利风险，否则不仅会“促使”金融机构为规避监管采取更加复杂业务模式隐藏风险，而且业务链条的拉长也会抬升实体经济融资成本，增加企业债务负担。
　　化解“影子银行”风险也对建立以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管架构提出了迫切要求。“影子银行”的风险化解涉及中央银行的流动性总量管理、监管部门的监管要求、风险暴露后的危机应对等各个方面，迫切需要建立一个完善的监管框架。尽管我国金融部门在其“金融业‘十二五’发展规划”中提出要建立宏观审慎监管框架，但显然该框架的建立进度比较滞后。在货币政策与金融监管政策之间的协调配合、系统性风险监测与应对、危机管理机制等方面，都尚未取得明显的、实质性的进展。尤其在宏观审慎监管框架的组织架构建设中，由于缺乏一个专门负责系统性风险监测和识别的机构，既不利于“影子银行”风险的全面评估，也不利于风险应对工具的开发和使用。
　　中长期改革措施：
　　完善法律框架，统一监管规则
　　“影子银行”的兴起与风险累积，在很大程度上反映出我国金融基础法律框架改革的滞后，以及由此导致的监管规则的混乱与冲突。因此，要尽快启动相关法律法规的起草或修改工作，统一监管规则，减少因为监管漏洞或监管不当所引起的套利风险，为金融创新提供良好的法律、政策环境。
　　一是要尽快对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则，制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系，以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。包括尽快启动《证券法》、《信托法》、《商业银行法》等基础法律体系的修订完善工作；针对当前各个金融机构开展的具有信托属性的资产管理业务可考虑制定统一的《资产管理法》，明确现有各类资产管理业务和理财产品的法律属性和监管原则，对同一属性的业务或产品实行同一的监管要求，加强对现有各类资产管理业务的审慎监管与行为监管；考虑出台公开发行与非公开发行的法律制度，界定两者的区别、不同的监管要求、信息披露要求等；根据金融产品基本功能属性，梳理法律体系和监管规则，推动现有监管体制从按机构类型划分监管职能向按金融产品不同功能划分监管职能转变。
　　二是加快对资产证券化相关法律体系的统一和完善。我国“影子银行”大规模投资到非标准化债权类资产的一个重要原因是我国尚未正式推出资产证券化业务。目前“影子银行”部分业务模式实际上已具有“类资产证券化”性质，但又迫于政策限制难以按照标准化的资产证券化模式运作，导致潜在风险更大。目前关于资产证券化业务不同监管部门出台了一些规范政策，但在发行标准、监管要求以及破产隔离、税收机制等方面还不完善，应尽快统一和完善有关资产证券化的法律体系，推动资产证券化业务在风险可控前提下规范发展。
　　三是尽快梳理涉及民间借贷的法律法规，尽快出台《放贷人条款》，规范民间融资活动，保护借贷人权益。我国现行法律中对民间融资的规定分散于《贷款通则》、《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等基本法律、部门规章以及最高法院的司法解释中，且多为原则性规定，有些法律规范内容甚至相互冲突。尽管早在2009年《放贷人条款》已纳入我国立法部门的计划，但其推进速度较慢。当前我国民间金融活动十分活跃，金融创新层出不穷，为引导和规范民间金融的健康发展，我国有关部门应加快《放贷人条款》制定工作。
　　四是加强对金融消费者权益的保护。目前我国各个监管部门分别成立消费者保护局，但在金融综合经营趋势下，一项金融业务或金融产品可能涉及多个部门，分散的消费者保护机构不仅容易增加消费者投诉成本，也容易产生监管当局责任推卸和相互扯皮。因此建议整合现有分散于不同金融领域的消费者权益保护职能，成立独立的消费者权益保护机构，出台统一的《金融消费者保护条例》，赋予消费者权益保护机构明确的监管职责和必要的监管权力，加强对金融机构市场行为的监管和外部约束；在保护金融消费者合理权益的同时，也应加强对金融消费者投资风险的教育，降低消费者的“道德风险”。
　　（作者为国务院发展研究中心金融所银行研究室主任）
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