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中华人民共和国增值电信业务经营许可证号：国际视野下的土地流转经验
09:42:00 &&
中国国土资源报 &&
作者：张云华
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到加快构建新型农业经营体系，鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。可以看出，土地流转已经成为推进我国农业现代化发展的重要突破口。
虽然各个国家土地所有制度大相径庭，但普遍来看国外没有土地集体所有家庭承包经营这一制度形式，然而其土地流转的做法和经验对于完善我国土地流转制度依然具有重要的参考作用。本文将介绍部分国家土地流转的政策与做法，分析其对我国的经验启示。
完善流转法规，实行差别化税率
加拿大的土地大部分归个人所有&&土地私有制，土地（除皇家土地和原住民保留地外）都可在市场上自由转让。土地私有制度只是保障个人对土地的所有权,但对土地的使用及流转上政府还是有严格规定的,这主要是通过政府的法规、政策和规划来实现的。
加拿大联邦出台了一些法律，在适宜的区域鼓励农地流转，在受限的区域限制流转，保证了土地有序流转。为了保证农业活动优先，加拿大《土地利用规划和发展法》规定：转让100公顷或以上的土地，或拥有剩余的相邻土地至少有100公顷的；土地由一个所有者转让给另一个所有者，连带的已获得的权利一并转让。同时，为了在农地保护区限制非农业活动，禁止以下土地流转：在农地上进行非农目的的活动（建住宅、商业、工业或基础设施）；转让了一块土地的所有权同时还拥有相邻地块的土地或被视为是相邻地块（两个地块被公共道路、铁路、公共设施所分开被视为相邻）的土地。《土地分区管理法》规定，土地流转后，一至二类农地不能改变用途，三至四类农地有条件改变用途，五至七类农地可以改变用途。《农地保护和农业活动法》规定，各市镇和县对本地区被划入保护区的农地要严格保护，优先用于农业生产。土地流转后，对在农地保护区中进行其他生产活动的，要向委员会提出申请，在委员会对申请没有批准之前或该法律规定没有过期之前，任何市镇都不能向位于保护区内进行建设的申请发放建筑许可证。
另外，加拿大对不同的土地流转实行差异化税率。税率在0.5%～2％之间浮动，具体税率依转让价格和土地使用目的而定。一方面征收高额的土地开发交易税，以此抑制人们对农地的开发。另一方面，不断降低农户之间的耕地交易税，进而在更大程度上保证农地农用，促进农业规模化发展。同时，对非加拿大居民土地转让征税有时会给予较高税率。此外，当土地所有者捐赠或流转已被列为生态敏感区或具有生态价值的私有土地发展权后，将获得所得税方面的优惠，同时农地税收评估标准仍然是农地的公允价值。
实行用途分区，发挥中介组织作用
日本的土地制度是以个人为主体，国家所有、公共所有、个人与法人所有（私人所有）并存的一种土地所有制度。日本农民享有对土地的所有权，可以租借和买卖土地，在市场上进行土地流转。
20世纪60年代以后，日本实行了一系列农地改革，通过修改《农地法》和制定《农地利用增进事业法》、《农业经营基础强化法》等法律，对农民权利进行了明确界定，进一步扩大了农民对土地的使用权和收益权，而且赋予了农民对土地的处分权。尤其是《农业经营基础强化法》的核心是农地流动的方向主要是向&认定农业者&集中，这一制度保证了耕地在农民之间的流转，有利于防止耕地的减少和农民的大量失业，使得土地向种田能手流转，有利于提高土地的利用效率。同时，那些&认定农业者&可以获得农地方面优惠的政策支持。另外，农地所有人在租赁期限未满收回农地，要赔偿给承租者离佃费。拥有农地的农业从业者因年龄老化、子女不愿意从事农业而在非农领域就业的，允许佃耕。
日本的土地交易审批制度对交易的区域、交易的资格等都有明确的限制，严格控制农地转用。日本将城市区域划分为&市街化区域&和&市街化调整区域&，在市街化调整区域以外，将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时，才准许二类农地转用。
日本允许土地租借转让，于是就有了农地租借转让的中介需求。为了促进农地的流转，日本还建立农地保有合理化法人、合作经济组织等中介机构。他们接收与租出农地，再将这些农地租给那些有需要的人们。这为农民进行土地流转提供了平台。日本规定对农民10年租金一次性付清，农民租种组织的土地租金10年分期付清，这一规定充分考虑到了农民的利益。同时日本还创设了便于规模流转的农地集团所有权，即为避免地块太小太细，在一个村内设立一个村民按份共有的集团所有权，进行流转。它不仅促进了农民的合作，也成为了土地流转过程中最重要的媒介，加快了流转的速度，保证了流转的成功率，为农民提供了有效的保障。
交易规则较完备，严防土地投机
韩国是典型的土地私有制国家，而且是一种垄断式土地私人占有。1994年韩国制定了《农地基本法》，规定在&农业振兴区&内，农户可拥有10公顷～20公顷的土地，合作社则每个社员可拥有10公顷的土地；在&农业振兴区&外，农场最大面积限于3公顷（合作社为每个社员3公顷），如有必要家庭农场的规模可增加至5公顷。《农地基本法》允许建立农业法人，农业法人拥有的土地上限为100公顷。该法还放宽了土地买卖与租赁限制，鼓励土地集中规模化经营。为推动农地顺利流转，1997年起韩国政府推出了农民退休支付计划，规定年龄超过65岁以上的农民，如果愿意把土地出售或出租给专业农民5年以上，可一次性获得每公顷2580美元的补贴。
韩国在1960年之前采用土地自由买卖制度，后来为达到抑制土地投机和稳定地价的目的，建立了土地流转交易规则：在指定管制区域内，一切土地交易都要由政府审查其利用目的和价格，经过审查合格以后才发给许可证。如果不发给许可证，便不能进行所有权转移登记，契约无效。在农业振兴地域内的土地，不能被转用为农业以外的其他用途，如果确需用于农业以外用途时，必须办理农业振兴地域用途变更许可手续，此变更许可手续的变更限制非常严格。
同时，韩国还征收土地增值税，主要包含两种形式：一是买卖价格与宗地标准地价的差额达到一定数值时，政府将按差额的一定比例征收土地增值税；二是对土地不发生交易的自然增值征收土地增值税。这种税赋是以每3年的土地标准地价差额为基数，按一定比例对宗地征收。如果土地增值在1年之内超过1.5倍，则按年收取。此外，韩国政府对土地投机问题非常重视，制定各种法律法规并采取土地交易实名制等各种措施阻止投机行为。
实行农地国有制，流转有法可依
越南实行农地国有制度，特别重视农地使用权的流转。越南宪法规定，土地属于全民所有，国家将土地委托给组织和个人长期使用，这些组织和个人可依法转让土地使用权。根据1993年的土地法第三条规定，农民对所使用的土地有转让、交换、抵押、继承、出租、入股、再出租等7种流转性权利。1995年颁布的越南民法典第五篇是关于土地使用权转让（流转)的专门规定，包括总的规定、土地使用权交换合同、土地使用权转让合同、土地使用权租赁合同、土地使用权抵押合同、土地使用权的继承。
越南民法典的这些规定确认了土地使用权的物权性质，为土地使用权的流转提供基础条件。同时，防止土地向少数人集中等土地使用权流转限制条件的规定，在保障土地利用效率的同时，又兼顾土地流转中的社会公平。可以说，这些规定是在土地全民所有的宪法原则下，适应土地商品化和私人财产化需求的制度设计。
交易市场很发达，流转以租佃为主
美国的土地分私人所有、联邦政府所有和州政府所有3种，分别占全国土地总面积的58％、34％和6％，另有2％为印第安人的保留地。美国土地流转的主要方式是租佃制，出租的形式主要有固定地租和分成地租两种。
美国土地流转目的主要在于扩大农场的规模，加快生产要素有序组合以及促进先进科技与管理知识在农业领域运用。土地流转过程中，通常都是土地使用权、经营权的有偿转让，一般不涉及土地的所有权。美国通过信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段以及各种优惠政策来鼓励和引导家庭农场规模适度扩大。
美国的土地市场十分发达，制度健全，所有土地都实行有偿使用。在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租、抵押和继承。土地无论公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之间买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行退出登录登记即可。政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，须进行地价评估，必须通过购买、交换或捐赠来获得各种地上权益。若土地所有者不接受评估价格，可以到法院起诉，由法院裁定，政府不予干涉。政府只对如土地买卖投机这些行为进行必要的监管。
但是在美国，私有土地的所有权也不是绝对的私有，土地所有必须在合法的范围内，遵守法律程序规定的义务。因此，美国法律赋予了政府对土地使用权的终决权，包括占有、控制、管理、优先购买权等。美国对土地私有权的限制和管理主要表现为：对土地拥有权的限制，包括土地的取得与征收，拥有土地的种类、数量、位置等；对土地使用的限制，包括土地用途、建筑高度、容积率、覆盖率、规划布局、禁止闲置土地等；对土地交易的限制，包括变更登记、租赁期限和对土地投机的控制等；对公共用地的管理，包括对某些行业提供廉价的土地，为中低产收入者提供优惠住房用地等。另外，美国的《联邦土地政策》和《土地管理法》都对城市土地的功能和利用做出了原则性规定，要求业主在土地交易中不得违反规定。因此，美国土地交易并不是绝对自由的，而是一种准完全市场行为。
专设公司抓监管，买卖须经事务所
法国实行土地私有制，农民享有对土地的所有权，可以对土地进行买卖。但是该国法律法规对土地所有权有所限制，如规定私有土地一定要用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑。对于不合理利用土地的，国家有权征购其土地，提高相应的土地税或者引导出租。法国法律明确指出，土地转让不可分割，不能小块流转或分割流转，农场主的土地只准整体出让，在继承上只允许一个子女继承。法国鼓励农场集中，农业信贷银行向农民提供较长期贷款和低息贷款，对农业信贷银行因发放优惠贷款而受到的利息损失给予补贴。
法国还建立不以营利为目的代表国家实施监督的股份有限公司&&土地整治与农村安置公司，收购小片农地。这是一种不以营利为目的、由国家代表实施监督的股份有限公司，其作用在于购买土地，经过整治后以优惠价格卖给有一定经营规模的农场，通过租赁经营这种土地使用权的流转方式加速土地集中。农民在出卖土地时，必须通知土地整治公司，如果土地整治公司认为买卖不合理，它就会提出收购农民的土地；如果农民坚持要卖土地，那么土地整治公司具有优先购买权。另外，国家通过对地产市场的直接干预，控制了土地流转，通过发放终身补贴，使年老的农场主放弃耕作，以保证他们离开土地后的生活。同时，将转让的土地用于扩大农场规模，优先安置达到中等规模的青年农民，以便改善农场结构。
法国限制土地买卖范围，设有负责土地市场管理的事务所，建有土地银行。土地转让必须经过土地事务所，否则无效。土地事务所对小块土地有优先购买权，整治合并后卖给有经营前途的农民。土地银行购买土地后再租赁给农民，订立长期租约，以刺激投资。经营面积在20公顷～40公顷的农场，在土地购买、贷款、税收上给予优惠，鼓励中等农场的发展和土地的集中，鼓励在不受其他法令限制的前提下(如土地银行的优先购买权)，农地可以向其他能够获得高额利润的利用方式转移。
限制征地权利，自愿流转有补贴
英国的土地所有权属于国王和政府，但完全拥有土地权益的土地持有人是该土地的永久占有者，有土地保有权，只要他不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益，就可以占有和使用土地。为确保土地利用效益，不同形式的土地保有权在总体上只是年限不同，在基本权利上是相同的。在英国，土地权利受法律保护且可以自由交易，然而，土地所有者并不能随意对土地进行开发，这一限制通过土地用途管制来实现。
英国的农地一直以地主&&佃农制为基础。英国政府通过制定相关政策保证土地的合理利用，对征地权利和目的加以明确和限制。首先，1947年英国制定的《城乡规划法》规定所有土地的发展权均归国家所有，任何人欲开发土地，均须申请并取得开发许可，以获得土地发展权。其次，制定土地强制购买政策。英国拥有复杂的土地强制购买程序及强制购买补偿，这样保证了强制购买权的慎重使用。土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益。再次，为了实施土地开发权国有化而进行国家强制购买时，政府必须向丧失开发权的土地所有者支付补偿金。另外，英国还建立了土地开发利益回馈社会制度。
此外，为了鼓励农地流转，英国出台了一系列优惠措施。如：1967年修订的《农业法》规定：对愿意合并的小农场，政府提供所需费用的50％，对愿意放弃经营的小农场主发给2000英镑以下的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身养老金。同时，政府对农产品差价补贴的数额也基本取决于各个农场的播种面积和销售数量。也就是说，农场的规模越大，其所获得的补贴就越多，这就促成了自营农场逐步地走上大型化、规模化和商业化的道路。(国务院发展研究中心农村经济研究部)
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[提要]　　"中央一号文件提出，承包地经营权将可抵押融资，对我来说是个好消息。"1月20日，胶州市胶西镇杜家社区大郐家沟村的冷学家说，他早就想扩大家庭农场规模，却受制资金。...
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　　"中央一号文件提出，承包地经营权将可抵押融资，对我来说是个好消息。"1月20日，胶州市胶西镇杜家社区大郐家沟村的冷学家说，他早就想扩大家庭农场规模，却受制资金。3年多前，他注册了镇上第一家家庭农场，一家人种着145.7亩土地。胶州市土地流转催生了32户家庭农场主，冷学家的家庭农场也成了一个农村土地流转的样本。　　一家四口管理农场 雇七八个季节工　　眼下，农场主冷学家的"家美农场"进入冬闲时节。最近一段时间，趁着晴天阳光充足，他忙着给农场里的麦田平土。　　"我们的农场现在有145.7亩土地，其中成片的耕地90亩，速生杨林和果林地各有20多亩，还有其他散地10多亩。"冷学家说，成片的90亩耕地主要种麦子、玉米和土豆。　　遇到农忙的时候，冷学家78岁的老父亲也会下地帮忙干活，唯一的儿子冷传国也得蹲地头，一家4口人为农场忙活是不够的，还得再雇七八个季节工才行。现在农闲了，农场里清净了很多，只有老父亲帮着看农场。　　以"家美农场"为代表的家庭农场是继专业大户、龙头企业、农民合作社后，又一种农村新型经营主体，近两年在胶州市不断涌现。　　在探索农业产业化过程中，不仅涉及农业经济领域的改革，还涉及土地经营方面的变动，决策需慎之又慎。胶州市农业局相关负责人曾透露说，胶州家庭农场发展较快，主要是因为土地流转工作启动较早。2008年至今，胶州全市已经累计流转土地16.3万亩，发展起了一批种植大户，这些种植大户相继注册了家庭农场。　　"我一直想扩大农场规模，打出自己的品牌，探索建立品牌化的农场运营模式，这两年就等胶州市的政策最后定下来。"冷学家一直关注着国家和市里的政策走向。　　既种地又养猪，用大机械收割　　冷学家的家庭农场正在经历着从种养大户到企业之路的转型。家庭农场被看做是种养大户的升级版，走的是农业企业之路。　　"家美农场"还有一个小型养猪场，年出栏量近300头。冷学家还小规模散养了一些鸡和牛。"刚卖出去一批猪，现在只留下了4只母猪和5只小猪。"冷学家说，农闲时，他和妻子也闲不着，得喂猪、放牛、养鸡，日子过得忙忙活活。　　冷学家是村里的"能人",此前陆陆续续有市里的一些单位和企业来村里购买他的农产品，需要发票作为报销凭证，冷学家那时候还只是种养大户，无法提供发票。　　2010年4月，冷学家和妻子各取名字中的一个字注册了"家美农场",成为了胶西镇第一家注册的家庭农场。　　据冷学家保守估计，家庭农场一年的种养收入在20万元以上。　　在冷学家的庭院里，停放着350拖拉机和手扶三轮车。"到了收割时，就得按一亩地100元的价格租农具，雇玉米、小麦收割机和前后驱动的大拖拉机。"　　"现在人力成本上升很快，雇人收土豆，女的一天150元，男的一天160元，还得管中午饭。"冷学家对此庆幸，邻村的劳动力费用早就到了一天200元。　　年前一亩地年租金50元，如今涨到1000元　　"现在收入较高，很大一方面归因于当初租地成本低。"冷学家说，大约9年前，他就开始租地，租期为15年。"当初不少土地抛荒，一亩地的年租金才50元，现在都涨到了1000元。"看着租期过了一半的契约，冷学家心里清楚，以后租地成本将会大大提高。　　冷学家坦言，再次租赁土地时，资金将是一个大问题。随着规模扩大，家庭农场也可能突破"以家庭成员为主要劳动力"的束缚。　　而青岛农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居民房屋所有权和林权等"四权"可以进行担保融资，对家庭农场主们来说是个好消息。　　据了解，青岛累计办理"四权"担保融资11830万元，其中林权担保融资3130万元，土地承包权担保融资140万元。按融资主体统计，合作社承贷主体融资4376万元，家庭农场融资860万元，种养大户融资4125万元。　　资金的问题缓解了，村里又在进行确权登记，这让冷学家对家庭农场的未来更加有信心了。实行土地承包几十年，农民手上一直缺少个"本本",能证明土地的经营权是自己的。领到"本本"后，在不改变用途的情况下，农民有一定的处置权和转让权，甚至可以抵押贷款。
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[责任编辑：曹荣梅、王传立]
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