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美国新措施落实执行食品安全现代化法各项条文
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　& 美国食品及药品管理局（FDA）于7月5日宣布多项措施，落实执行《食品安全现代化法》各项条款。这些措施包括根据《食品安全现代化法》第309条颁布反走私策略，以及草拟指引厘清食品及药品管理局对新膳食补充剂的期望。
　& 首先，FDA发表一项与国土安全部合作制订的策略，旨在辨识及防止走私食品进入美国。策略包含6个步骤，将分两个阶段实施。
　& 在首阶段，FDA将与美国海关边境保护局合作检视产品、公司及原产地过往的资料，藉此制订走私食品电子化目标锁定规则及准则，让FDA和海关边境保护局的电子系统能更有效地辨认怀疑包含走私食品的进口货物。两个部门将交换进口货物资料及采取联合行动，实地检查走私风险较大的进口货物。当局将视乎货物周边环境以及对公众构成的健康风险而决定所采取的执法行动。
　& 第二阶段工作包括对实地检查所获取的资料和结果进行持续分析及采取随后的执法行动。食品及药品管理局及海关边境保护局可参考分析结果，从而调整目标锁定机制，藉此提升查获走私食品的机会。此外，当局将尽量向公众宣传反走私食品的执法行动，以起阻吓作用。FDA在发现走私食品可对公众健康构成严重影响或可能导致人命伤亡时，将第一时间通知国土安全部。此外，若该局有理由相信这些走私食品可能严重损害公众健康、已流入美国市面及可被公众选购，局方亦会发出新闻稿或以其他渠道通知公众。
　& FDA草拟的膳食补充剂行业新指引澄清，膳食补充剂生产商把新成分加入产品前，必须通知该局，除非新成分已是食品供应的一部分而且没有化学改变。通知必须标明新成分是什么物质并附有安全证明。指引旨在协助生产商、分销商及其他有关业者确定在什么情况下需要制备新成分安全通知，以及如何编制安全通知。
　& 除此以外，自7月3日起，FDA获授权可对怀疑掺假或伪冒标签货品进行行政扣留，为期长达30天。此外，该局亦可暂时取消食品设施的注册资格，防止食品设施进口及出口食品，或在一个州或各州之间分销食品。食品在扣留期间不得出售或分销，以待该局决定采取什么执法行动，例如充公和分销禁令。
　& 最后，自7月3日起，一项临时最终规则要求呈交进口食品预报通知的人士，必须报告曾经拒绝食品进口的国家名称。FDA指出，这些资料有助评估进口食品的潜在风险。有关人士可于8月3日前就临时最终规则提交意见。　　　　　　　　　　　　　　　　　　& （来源：香港贸发网）
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山东蓬莱检验检疫局和蓬莱海关联合销毁进口不合格葡萄酒600瓶
核心提示：在山东蓬莱检验检疫局和蓬莱海关的联合监督下，600瓶不合格进口葡萄酒近日在蓬莱市中粮君顶酒庄污水处理池进行了集中销毁。这是蓬莱口岸关检合作“三个一”实施以来关检两部门间联合执法形式的又一次新尝试，从而进一步拓宽了关检合作的渠道和领域。
&&& 在山东蓬莱局和蓬莱的联合下，600瓶不合格近日在蓬莱市君顶污水池进行了集中销毁。这是蓬莱口岸关检合作&三个一&实施以来关检两部门间联合执法形式的又一次新尝试，从而进一步拓宽了关检合作的渠道和领域。
&&& 本次600瓶问题葡萄酒是烟台某公司从法国进口的干白葡萄酒，经蓬莱检验检疫局检验结果判定，铜含量高达2.1毫克/升，超出葡萄酒国家标准GB（铜≦1.0毫克/升）1倍以上。据了解，铜作为一种微量元素，正常情况下对人体是有益的，但过量摄入会对消费者的身体健康产生不良影响，一旦饮用可能会引发铜中毒，结果导致神经损伤。
&&& 依据相关法律法规，蓬莱检验检疫局和蓬莱海关联手统一行动，当即对该批葡萄酒进行了封存处理。同时要求企业立即进行退运处理。因为各种原因，造成企业根本无法退运的情况下，蓬莱局启动了销毁程序，对该批葡萄酒做出销毁处理决定。在监督销毁过程中，蓬莱局和蓬莱海关联合成立了销毁工作领导小组，共同商定了销毁时间、销毁地点和销毁方法。同时分别派出工作人员进行全程监督和技术指导，确保不合格葡萄酒完全彻底销毁处理和销毁过程无害化。
&&& 随着我国国民经济的持续快速发展和人民消费需求水平不断提高，我国葡萄酒产业生产和消费更是迅猛快速扩张。生产企业和经销公司不加节制地大批量进口葡萄酒投入国内市场，不仅极大地冲击了国内葡萄酒市场秩序，同时暴露出进口葡萄酒产品质量参差不齐、标准高低不一、标识不够规范等诸多问题。在当前形势下，一方面要进一步加强与海关、边检、海事等口岸部门的执法监管合作，充分拓展部门间联合执法形式，落实&口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助&的三互方案；另一方面还要加大把关力度，发挥部门职能，强化监管时效，不断提高执法把关有效性、服务企业方便化、食品安全绝对化，全力提升进口食品检验监督管理水平。
&&& 刘业生 孙忠坤 张明艳 摄影报道 《中国国门时报》
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法律顾问：山东鑫士铭律师事务所 曲雯律师 于海防律师,6顾洪江-关于中国(上海)自由贸易试验区推进情况的汇报,,(事中事后监管与政府职能转变),
分类： ―&|&
为加快政府职能转变,加强事中事后监管,提高中国(上海)自由贸易试验区(以下简称... 金融、贸易等经济社会运行情况的统计分析汇总信息. 第七条(信息目录) 管委会应当... 相关信息共享单位为联络组成员单位,共同推进落实信息共享相关事宜. 第十五条(用户...
事中事后监管与政府职能转变
中国（上海）自由贸易试验区改革创新实践
? 建设中国(上海)自由贸易试验区, 是新形势下推 进我国改革开放的重大举措。
? 试验区肩负重要使命。
? 总体目标是经过两到三年的改革试验，建设成为 具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、 法制环境规范的自由贸易试验区。
第一项任务，加快政府职能转变。第二项任务，扩大投资领域的开放。第三项任务，推进贸易发展方式转变。第四项任务，深化金融领域的开放创新。第五项任务，营造良好的监管和税收制度环境
上海自贸区范围
中国（上海）自由贸易试验区
规划面积28.78平方公里
外高桥保税区(10kO) 外高桥保税物流园区(1.03kO ) 洋山保税港区(14.16kO ) 浦东机场综合保税区(3.59kO )
试验区概况
集聚了1万5千家企业
汇聚了28万名从业人员
2013年完成商品销售额1.4万亿元 2013年完成进出口总额1134亿美元 2013年工商税收476亿元 2013年海关税收938亿元
工商税收、商品销售额在全国113个海关
特殊监管区域中分别占比53.4%和51.6%
? 为什么要建自贸区，又为什么试验区要建在上海 ？
? 一是改革的需要，以开放倒逼改革；
? 二是上海最有条件，可以在原综保区先行先试；
? 三是上海自贸区改革是完成中央交给上海的任务 ，它的效应不是区域的，而是全局的。
几个时间节点，说明改革的紧迫性
? 1、去年3月28日，克强考察外高桥保税区；
? 2、去年8月22日，国务院正式批准设立上海自贸 区；
? 3、去年8月30日，十二届人大授权国务院调整有 关法律；
? 4、去年9月19日，国务院发布总体方案； ? 5、去年9月22日，上海市政府发布管理办法； ? 6、去年9月29日，上海自贸区挂牌运作。
习近平总书记在“两会”期间参加上海代表团 审议时对上海的指示
建设自由贸易试验区是一项国家战略，要坚 持以制度创新为核心，尽快形成一批可复制、可 推广的新制度，在促进投资贸易便利、监管高效 便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有 效的成果。
试验区半年来的创新成果
? 将近七个月的努力,试验区开局良好,运转有序,各 项试点任务全面推开,一批新制度出台实施,符合 国际化、法治化的跨境投资和贸易规则体系初步 形成框架，改革效应和制度创新价值开始显现。
试验区半年运行情况
创业投资踊跃、服务业开放势头良好、带动效应初步显现
接待咨询和办理业务11万人次 新设企业7170家 其中，内资企业6597家，注册资金1385亿元 外资企业661家，注册资金33亿美元
43家持牌金融机构、102家类金融机构、147家金融信息服务公司、 1090家投资与资产管理公司落户区内
汪洋副总理在试验区半年考时指示
? 1、进一步加大投资开放的力度； ? 2、深化对外贸易监管创新； ? 3、要把完善事中事后监管放在突出位置，加强对 市场主体宽进后的过程监督和后续管理。
制度创新与转变政府职能的关系
? 政府职能：政府在社会经济活动中“应该做什么 ”、“不应做什么”的问题；
? 制度：是规则，制约人们的行为；
? 制度创新：制度变迁的过程。一般分为两种：一 种是消极的、被动的制度创新；一种是积极的、 主动的制度创新。
? 国家全面深化改革的总目标：
不断完善和发展中国特色社会主义制度，推 进国家治理体系和治理能力的现代化。? 政府转变转变的目标： ? 从全能政府向有限政府转变，从人治政府向 法治政府转变，从封闭政府向透明政府转变，从 管制政府向服务政府转变。
制度创新与转变政府职能
? 以经济建设为中心，以经济体制改革为牵引，带 动全面深化改革。
? 转变政府职能是深化改革的重要任务。
? 全面深化改革的实质,就是系统的制度创新。
? 转变政府职能，推动制度创新，注重四个方面：
一是必须处理好政府与市场的关系； 二是坚持运用法治思维和法治方式； 三是坚持与国际通行规则相衔接； 四是深入推进政府自身改革创新。
处理好政府和市场的关系
? 必须要使市场在资源配置中起决定性作用，充分 发挥价格机制、供求机制、竞争机制的作用，把 市场能做的放给市场；切实转变政府职能，把政 府该管的，管住管好，强化公共服务、社会管理 、市场监管、保障公平。如何处理好政府与市场 的关系。
? “使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好 发挥政府作用”，两者之间是辩证统一的关系。确定好市场发挥作用的边界，同时也就确定了政 府发挥作用的边界;明确政府更好发挥作用的边界 ，使政府既不“缺位”、也不“越位”，有所进 、有所退，才能使市场在资源配置中起决定性作 用。
政府和市场关系调整演进的两条路径
? 案例：美国 ? 1929大萧条以前，实施古典自由主义形式的资本 主义经济，政府仅仅充当“守夜人”； ? 年，美国盛行“政府干预”的凯恩斯 主义； ? 年，美国陷入滞胀经济，新自由主义 取代凯恩斯主义，实行“去调解化”、“反对政 府干预”的经济改革和实践。? 2008年席卷全球的金融危机后，美国各方又期待 政府出来，以求摆脱危机。
强化政府、拒绝市场的发展模式
? 案例：前苏联
? 以苏联为首的传统社会主义国家，采取了高度集 权的计划经济体制，依赖政府制定计划安排生产
，消灭和排斥商品经济和市场机制，这一强化政 府、拒绝市场的发展模式，尽管在国家工业化初 期显示了积极作用，但很快陷入全面的长期性危 机，生产无效率、整个社会死气沉沉。
中国特色社会主义市场经济
? 案例：中国
? 中国之所以能够从社会主义阵营中脱颖而出，在 于我们立足于社会主义初级阶段的基本国情，及
时调整了政府(计划)和市场的关系，发展了社会主 义市场经济，走了一条具有中国特色的社会主义 道路。
怎样更好发挥政府作用
? 西方经济学通常以“弥补市场失灵”来界定政府 的作用，这里的“政府”是“被动”发挥其作用 的。? 对我们而言，这是远远不够的。我们不仅要从市 场经济条件下政府的一般性功能出发，来看待“ 更好发挥政府作用”的“一般性”;更要从我们的 特殊国情出发，来理解和更好发挥社会主义政府 作用的“特殊性”
? 资本主义市场经济承认并接受了“政府的作用”;
? 社会主义承认并接受了“市场的作用”、发展了 “市场经济”。
? 所以，不论资本主义国家，还是社会主义国家， 都面临着处理政府和市场关系和边界的问题。对 于我们国家而言，要使市场在资源配置中起决定 性作用，就要更好发挥政府作用。
更好发挥市场经济条件下政府的“一般作用” 。
? 1、健全宏观调控体系与克服市场机制缺陷。完善 以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体 系，以保持经济总量平衡，减缓经济周期波动、 防范区域性、系统性风险，稳定市场预期就是非 常必要的。
? 2、提供公共服务。推广政府购买公共服务的范围
。? 3、维护市场秩序、加强市场监管、保障公平竞争 、保护生态环境。
? 总之，资本主义市场经济中的政府，只是充当“守夜人”
、“裁判员”、“消防员”的职能，只是对市场经济运行 进行“事中”和“事后”介入;社会主义市场经济中的政府 ，不仅要充当好“裁判员”和“消防员”，更要对完善市 场经济体制方面进行“顶层设计”、“制度供给”、提供 “路线图”，它仍需更好发挥“司令员”的作用，在市场 机制运行的“事前”、“事中”、“事后”都要在合理范 围内发挥作用。所以，社会主义市场经济中的政府具有资 本主义市场经济中政府所没有的能动性和全局性作用。
更好发挥社会主义国家政府的“特殊作用”
? 1、坚持和完善社会主义基本经济制度，确保改革开放的正确方向。
始终坚持以社会主义公有制经济为主体、共同富裕两条根本原则，确 保改革的正确方向，这是我们党和政府需要发挥重要作用的领域。? 2、推进市场体系的发育和完善。建设统一开放、竞争有序的市场体 系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。推进市场体系发育 和完善的过程，离不开社会主义政府发挥其应有的积极作用，政府不 能“缺位”。? 3、制定中长期发展战略，实现赶超型经济发展。市场机制通常解决 短期目标，国家的中长期发展战略是无法通过市场机制来实现的。在 以美国霸权主导下的国际经济秩序背景下，生产力落后的中国必须通 过政府主导制定中长期发展战略规划，实现经济社会的跨越式发展。
? 政府和市场，如同一只手的手心和手背，二者是 辩证统一的关系，我们要界定好两者之间的边界 ，使它们各司其职，既要“使市场在资源配置中 起决定性作用”，也要“更好发挥政府作用”。“政府”和“市场”只是我们解放生产力、发展 生产力的手段，不是最终目的。我们的最终目的 ，是通过社会主义市场经济的发展，根据不同的 发展阶段，动态调整政府和市场的边界，最终达 到共同富裕。
坚持运用法治思维和法治方式
? 在全面深化改革过程中，必须高度重视运用法治 思维和法治方式推进制度创新。制度创新能否复 制、推广，很重要的就是看是不是符合法治原则 、体现法治精神。坚持凡属重大改革于法有据， 推进重要制度创新不违反法律规定，需要突破现 有法律法规的要有法律授权、或法治途径的支持 ，法无禁止的制度创新要大胆试、大胆闯。
坚持与国际通行规则相衔接
? 制度创新要优先考虑与国际通行规则相衔接，尽 可能符合国际经济贸易规则发展方向。通过开放 倒逼改革，努力探索形成与国际投资、贸易通行 规则相衔接的基本制度规则体系和政府监管体系 。
深入推进政府自身改革创新
? 改革已进入深水区和攻坚期，制度创新应从政府 做起，突破利益固化的藩篱，带动方方面面改革 。坚持抓住政府改革创新不放松，围绕“两高、 两少、两尊重”，即高效服务、高度透明、少审 批、少收费、尊重市场规律、尊重群众创造，大 力推进简政放权，不断深化行政审批制度改革， 推进人民满意的服务型政府。
? 新一届政府将推进政府职能转变作为开门要办的 第一件大事。国务院总理李克强：“开弓没有回头箭，下一步 还要继续推进，以更大的勇气和智慧，坚决打好 这场攻坚战。”
放权对政府的管理水平提出更高要求，要加强 事中和事后监管
? 第一，把行政体制改革与制度创新并重，简政放权与加强监管两轮驱
动，赋予行政体制改革新的内涵、新的期待，政府职能转变进入了一 个新的阶段。? 放权对政府的管理水平提出更高要求，要加强事中和事后监管，这比 事前审批难度大得多。政府要加大对经济社会各方面的研判分析和科 学预测，制定相应的规划、标准、政策和制度，为经济社会的健康发 展保驾护航，这意味着工作的“圆心”变了，政府遇到的挑战会很多 ，必须加强自身创新，提高行政管理能力； ? 第二，通过解决新形势下政府职能定位问题，加强政府公共服务，明 确服务型政府建设方向。? 第三，随着审批制度改革的深化，将使权力结构发生变化，决策、执 行、监督这三种行政权力逐步分开，并相互制约，审批“寻租”的现 象将得到遏制，腐败的温床将减少。
简政放权如何“放而不乱”？
? “该放的放，该管的管”，这是个很通俗的说法，其核心是要理顺几
个关系： 第一是理顺政府和市场的关系。凡是市场能干的就交给市场干，充分 发挥市场的作用，政府要干那些市场干不了的事情。具体讲，企业作 为市场的主体，要减少政府对企业微观经济行为的过度干预，减少不 必要的审批； 第二是理顺政府与社会的关系。原来政府包揽了大量的社会事务，现 在要向社会下放权力，还权于民。这样不仅能减轻政府负担，还能培 养公众的责任意识； 第三是理顺中央和地方各级政府的关系，下放权力，调动地方主动性 ，释放地方活力，并让地方政府的财力和责任相匹配； 第四是理顺政府部门内部间的关系，解决职能交叉、职权不清、相互 推诿扯皮等问题。
? 体制改革是一个长期的过程，与之相关的管理机 制也需要改革创新，包括良好的信息机制、决策 机制、激励机制、绩效评价机制、监督和约束机 制，这在政府机构职能转变中也同等重要。处理 好政府与市场、政府与社会的关系，要依据社会 主义市场经济的规律、社会管理规律和行政管理 规律，要把握政府、市场、社会这三者关系的逻 辑。这三大规律及三者关系就根本点而言，都必 须服从经济基础决定上层建筑的基本规律。
? 1、经济领域。经济改革的关键点就是要切断政府直接干预企业微观
事务这只“手”，做减法； 2、社会领域。社会改革的内在逻辑是政府服务社会组织，社会组织 管理社会成员，改革的关键点就是要加强政府公共服务这只“手”， 做加法。这是大方向。按照这个逻辑、方向，我们就比较容易判断政 府对哪些事情该放掉，哪些事情该管好。3、投资领域。投资领域，凡是不涉及国家安全、公共安全的投资项 目，一般都可以放下去，让投资决策者自担风险，让地方政府、企业 和个人获得更多的投资自主权。4、生产经营活动领域。只要市场机制能有效调节、行业组织能自律 管理的就不要政府审批，变事前批为事中和事后监督；在资质资格许 可、认定和评估等领域，政府主要负责依法制定标准或评价规范，更 多具体工作由行业协会、学会依法依规独立去做；在工商登记和社会 组织管理制度领域，降低准入“门槛”，实行宽进严管的政策； 5、公共服务领域。政府加强资金投入，加强统筹协调，合理配置资 源，维护社会公平正义。
? 中央政府负责宏观调控，各级地方政府需要加强公共服务
、市场监管等职责。地方政府填补这些职责主要应该完善 法律手段和经济手段，而非强化行政手段。? 需要通过加强立法加以规范，提升政府责任主体意识和微 观主体法制意识、权利意识。完善和规范经济手段和法律 手段与减少直接行政手段相配套，才能使转变政府职能更 可靠，更制度化。? 例如，市场监管是事中事后以法律为依据的监管，只有加 快完善市场监管的手段，才能更有力地对减少审批手段创 造条件。
? 案例： ? 最近上海市政府根据行政许可法和国务院有关行政审批工作的规定，印发了 《上海市行政审批后监督检查管理办法》的通知，要求对开展行政审批的批 后监督检查，市政府成立办公室，行政审批的批后监督检查，应当遵循“合 法合理、程序规范、高效便民、公开透明”的原则，坚持权力与责任、检查 与指导、惩处与教育相结合的要求开展。怎么开展呢？要求行政机关实行行 政审批的办理权与监管权，分别由不同部门行使，依法通过书面检查、实地 检查、定期检查、抽样检查等方式，要求多部门联手，实施综合监管，共享 监管信息，强化监管机构间的协调配合，统一监管标准、程序、原则和目标 ，完善事先以及事后的监管影响评估制度，实施监管风险管理，提高监管效 能。要求行政机关在行政审批的批后监管中，应当引入诚信管理，实施分类 监管。建立相应的激励机制、预警机制和惩戒机制。应当开展网格化管理， 实施动态监管，明确监管人员的责任和任务。要求行政机关发挥行业协会的 作用，实施自律监管，坚持以政府引导、行业推动、企业实施和社会参与相 结合的机制，有效开展社会责任建设工作。同时行政机关建立受理投诉举报 机构，调动社会力量参与监督，进一步发展新闻媒体作用，强化舆论监督。
国家治理体系和治理能力现代化
? 什么是现代治理？ ? 当前，我国国家治理中存在着经济发展与社会发展不平衡的问题、地方政府执行力与 公信力问题、中央与地方关系问题、生态环境恶化问题等等，迫切需要通过完善国家 治理体系加以解决。? 从世界上已经实现现代化的国家来看，国家治理体系现代化主要有三个标志： ? 一是实现国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化； ? 二是实现以多主体协同共治为特征的善治； ? 三是中央与各级地方政府事权与财权相适应，形成了稳定的国家权力结构。
? 推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓住一些重点领域与关键环节加以落实： ? 一、更加注重改革的系统性、整体性、协同性。? 二、树立多元共治的新理念，形成多元共治的善治格局。治理不是政府一家“唱独角 戏”，而是将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来 ，共同实现良好的治理。? 三、更加注重制度在重构国家治理体系中的作用。及时将一些成熟做法制度化，不断 加强制度建设与制度创新，同时推进组织建设与组织创新，从而使国家治理体系日益 现代化。
? 全面认识制度建设是牵涉各方面的系统工程，把 握好不同时期、不同环境、不同条件下制度创新 重点，注意统筹兼顾、有序衔接，深刻认识我国 长期处于社会主义初级阶段这个最大实际。坚持 以经济建设为中心，以经济体制改革为牵引，带 动全面深化改革。
试验区的制度创新，坚持以转变政府职能为 主导，以国务院总体方案为基础和框架，涵盖投 资开放、贸易便利、金融、税收、综合监管等方 面，主要表现在四个方面。
试验区基本制度框架
事中事后 监管
事中事后监管制度创新
其核心是深化行政管理体制改革，创新政府管理方 式，实行“宽进严管”，防范和控制开放以后带来的风 险，构建安全高效的开放型经济体系。
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安全审查制度 反垄断审查制度 社会信用体系 企业年报公示和经营异常名录制度 信息共享和综合执法制度
社会力量参与市场监督制度
信息公开、公平竞争、权益保护、知识产权保护制度
事中事后监管的内容
? 事中、事后监管的核心内容是深化行政管理体制 改革，创新政府管理方式，实行“宽进严管”， 防范和控制开放以后带来的各种风险，构建安全 高效的开放型经济体系。
? 目前试验区是通过安全审查制度、反垄断审查制 度、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异
常名录、信息共享平台建设、健全综合执法制度 以及推动社会力量参与市场监督等方面推进试验 区事中事后监管制度创新。
外资安全审查
? 目前，试验区在国家和市有关部门的支持下，建 立了外资安全审查和反垄断审查工作机制，主要 依靠国家现有的制度和工作机制，从协助开展或 主动做好外资安全审查和反垄断审查管理的角度 ，形成了具有试验区特点的工作机制。
? 安全审查是构建安全高效的开放型经济体系的重 要环节，通过建立和完善试验区安全审查制度， 加强与负面清单的衔接，防范和控制风险。
? 安全审查，是国家对事关国家政治安全、经济安 全和军事安全的外资项目进行审查的制度。一般 而言，目前，国家是主要是审查外资并购项目， 如外国投资者并购境内军工企业、并购境内关系 国家安全的重要农产品、能源和资源。国家要求 试验区不仅要审查并购项目，而且还要扩展到新 建外商直接投资。
? 试验区安全审查制度是在国家外资并购安全审查 制度框架下，以建立试验区外资安全审查工作机 制和制度安排为重点，以信息共享平台为支撑， 将外资安全审查范围由并购扩大到新建外商直接 投资，形成试验区管委会发现识别、试验区安全 审查联席会议初步审查、部际联席会议开展业务 指导和进行安全审查的外资安全审查工作格局。
安全审查制度的要点
一是建立发现识别机制。管委会依据外资安全审查的范围内容，对外商 投资企业的有关材料进行初步识别，对于需要进行外资安全审查的企 业及时告知，并将企业有关资料报试验区安全审查联席会议审查，相 关政府部门、行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行外资安 全审查的，可通过试验区管委会安全审查联席会议提出建议。二是建立初步审查机制。建立由市发改委牵头，市商务委及相关部门参 加的试验区安全审查联席会议制度。试验区安全审查联席会议对进行 企业初步审查，并将审查结果及时反馈给试验区管委会，并报告国家 安全审查联席会议。对于确实需要进行外资安全审查的企业，由试验 区管委会协助企业向国家商务部报送相关审查材料。三是争取国家部际联席会议的业务指导和支持。探索试验区信息共享平 台与国家安全审查部门的联接，使国家相关部委了解试验区安全审查 项目情况，一旦发现属于安全审查范围的外资投资立即停止备案或核 准，启动安全审查程序。
美国的安全审查制度
? 美国的国家安全审查制度比较成熟，1988年美国成立外国
投资委员会(CFIUS)，专事审议外资收购。同样是作为涉 及国家安全外资并购的审查机关，美国的外国投资委员会 （CFIUS）由财政部长担任主席，由商务部、国防部、国 土安全部、司法部、各州、经济顾问委员会、国家安全理 事会、国家经济理事会、管理和预算局、科学技术政策局 等12个部门组成，任何12个成员之一认为交易会对国家安 全产生不良影响就可以启动审查机制，大大的加强了审查 的严密性和公正性。而且授权总统在法律不能提供适当保 护的时候，可以采取措施中止或禁止任何可能危害到国家 安全的交易。? 2000年10月专门对中国特别成立了USCC。解读美国外资 并购监管制度，对试验区建立安全审查制度具有重要的借 鉴意义。
美国对外资并购监管的主要法律和制度
1、电信法。美国电信法规定：无线电台许可证、通信公司许可证、航空途中通信许可证、航空固定 无线电台许可证、公共载波无线电牌照不允许直接由外国人、外国政府或外国公司持有。间接投资 也需要由外国申请人提交申请书，委员会根据《外商参与指令》制订的原则进行审查。其中的一条 原则是：来自WTO成员国的外商投资必须要符合美国的公众利益。2、1997年外商参与指令。关于国际业务的授权包含在《1997年外商参与指令》中，该指令用开放 的准入标准代替了有效竞争机会检测来作为外国申请者的许可证颁发条件，申请者必须是WTO成员 ，申请经营的业务应包含在《WTO基础电信业务协议》当中。3、《奥姆尼伯斯贸易和竞争法》。该法对美国的《国防产品法》进行了修正，赋予总统权力，在有 可靠证据认为外商投资电信等关键基础设施可能威胁到美国国家安全，或认为美国的现有法律尚不 能足以确保他们不会威胁美国国家安全时，总统有权暂停或禁止此类外商投资美国公司的行为。4、《埃克森-弗罗里奥法令》。该法令是美国在外资管理方面的一项重要法规，主要用以规范美国 对涉及其国家安全的外国投资的审查程序、内容及法律后果等。该法令授予美国总统在美国其他法 律不能提供适当保护的情况下，可以采取措施，中止或禁止那些可能威胁到美国国家安全的外国政 府或企业对美国企业的获取、兼并或接管。美国总统所做的决定不受司法审议管辖；为了体现总统“最大活动余地”原则，美国没有任何一个 法令对什么是“国家安全”做出一个明确的定义。只要该交易可能导致外国政府对美国目标的控制 ，美方就要启动一个为期45天的全面调查程序；只要涉及一个“外国购买方”，并不一定是“外国 政府”就要启动一个为期30天的初步审查，然后由美国外国投资管理委员会（CFIUS，成立于1975 年，是美国政府内的一个由财政部、商务部、国防部、司法部等12个部门组成的跨部门性机构，主 要职能是负责评估外资对美国国家的总体影响）决定是否要启动一个为期45天的全面调查。5、采购方面的法规。美国在政府采购方面的法规主要有《购买美国货法》及《联邦采购条例》。这 两部法规适用于美国所有政府部门使用国会拨款所进行的一切采购行为，其主要目的在于规范美政 府采购行为所应遵循的政策与原则等，统一各政府部门的政府采购行为。
美国安全审查机制
? 外国投资委员会（CFIUS）是美国对海外投资的审查机构
。只要其成员认为交易会对美国国家安全产生影响，就需 要审查。CFIUS的具体日常事务由设在财政部的国际投资 事务局的国际投资办公室负责。CFIUS的核查不要求必须 在交易完成前实施，可以在实施前、实施中、甚至实施后 的任何时间开始启动。? CFIUS审议程序如何启动。埃克森-弗罗里奥法令规定：凡 是涉及外国“获取、兼并或接管”美国财产的交易的任何 一方，都可以但并不要求必须就该项交易是否可能涉及美 国国家安全，向CFIUS要求审议。该法令为那些可能涉及 美国国家安全问题的投资交易方规定了一个法律审议程序 ，同时，它也为美国政府干预对外投资的管理创造了一种 法律机制。
CFIUS审查程序如何进行？
? CFIUS在收到申请书的30天内完成对该项交易的初步审查
，然后根据初审结果来决定是否需要继续进行一个为期45 天的全面调查。（如果购买方是由一外国政府控制的，则 需要进行全面调查）。如果CFIUS启动了全面调查程序， 需要在45天内完成调查并向美国总统提交调查报告；之后 ，总统在15天内向国会提交报告，阐明他将对交易采取的 措施，包括：不反对该交易、禁止该交易、撤销该交易等 。CFIUS在过去的12年里对18项交易进行了全面调查，只 有一件交易是由总统下令阻止的，即1990年当时的美国总 统布什下令撤销了中国航空技术进出口总公司拟购买美国 MAMCO制造公司（生产飞机零件）的交易，因为该公司 所使用的技术属于美国出口管制的范畴。
CFIUS如何确定一项交易是否涉及“外国控制 ”及“国家安全”
? 对于是否构成“外国控制”，CFIUS主要审查其投资结构
和公司决策机制等文件，以此确定公司外资所占比例以及 对公司主要决策的影响力。? 埃克森-弗罗里奥法令及其执行条例都没有对“国家安全” 作出一个明确的定义，但该法令规定了总统及CFIUS在考 虑该问题时必须考虑美国国防安全所需的国内生产水平、 外国投资对美国产业竞争力的影响、外国购买方是否排除 美国就业等问题。? 按照埃克森－弗罗里奥法令的规定：美国政府（通过 CFIUS）在对外国投资交易进行审查的过程中，必须要求 那些拟购买与美国军事与国防基础设施相关企业的外国公 司、尤其是为外国政府所控制的公司建立一种“结构性的 企业内安全措施”。
美国的信息安全
? 《网络安全协议》。? 如果海外投资通过了CFIUS的审查，一些情况下，美国会要求海外投
资者签署安全协议，以保证数据和文件存储可靠性，保证美国执法部 门对网络实施有效监控。? 技术标准门槛 ? 美国政府的信息安全管理非常严格，很早就建立了信息技术设备安全 评估测试法的“共用标准”（CC标准），并于1997年由国家标准技 术研究所和国家安全局共同组建了国家信息保证联盟（NIAP）,专门 负责基于CC信息安全测试和评估，研究并开发相关的测评认证方法 和技术。CC标准规定：美国联邦政府定购信息技术设备之前，必须 对产品做出全面的安全测试评估，必须对产品制造公司及其所有人的 信用及背景等各个方面做出历史评价，没有经过这些手续，任何订单 合同都可能随时被改动或被撤销。
? 案例一：分析美国如何实际运用埃克森-弗罗里奥法令
日本电报电话收购美国互联网骨干网企业。2000年8 月14日，CFIUS宣布，将建议总统批准由日本电报电话公 司（NTT）接管美位于科罗拉多州的一家因特网骨干网企 业－VERIO公司。随后，美政府内部就此事是否涉及到美 国家安全的问题进行了激烈的辩论，最终决定批准这项金 额高达55亿美元的交易。但是FBI最终要求日本NTT必须 提供书面保证即承诺建立一道“防火墙”，其目的是限制 日方所有者及其管理层不能知晓美国现行的监听活动； FBI还要求日本NTT必须书面保证将不把VERIO公司的基 础性财产转移出美国。
? 案例二：联想并购IBM PC业务和“国务院订单风波” ? 日,联想集团发布了以12.5亿美元并购IBM PC业务的消息。来自中国 企业的这一巨额投资引起了美国政府的高度警觉。由12个美国政府部门组成的外国投 资委员会对联想并购案进行了全面调查，其焦点集中在美国政府如何采购联想产品的 问题。经过长达70天的艰苦谈判，联想并购案在与美国司法部、国土安全部签订《国 家安全协定》以后，最终获得了美国政府的批准，可见美国政府以国家安全为由，对 外国投资企业特别是来自中国的企业参与美国政府的计算机采购有着严格的限制：一 是中国投资企业不得以任何形式索取、接受、维护、鉴别有关美国政府定购电脑产品 的个人用户信息，以及任何有关具体的美国政府部门可能会采购电脑产品的信息。为 此，中国投资企业不得直接向美国政府销售，而必须通过第三方代理销售；二是不准 美国政府用户的信息走出美国本土，为此，中国企业必须接受美国安全部门对其信息 系统使用情况的检查；三是中国投资企业必须通过美国政府认可的本国公司提供产品 售后服务，而不能直接进行产品售后服务。由此可见，在美国的政府采购中，国家安 全是高于商业利益的。2006年3月中旬，联想通过激烈竞争，以出色的产品质量和优异 的性价比，获得美国国务院电脑采购订单。根据协议，联想集团将向美国国务院提供 1.6万多台各种型号的电脑，订单总金额超过1300万美元。然而，本来一个正常的商业 行为，却在美国引起轩然大波，个别国会议员甚至以影响“国家安全”为由，建议国 会对这笔生意展开调查甚至叫停。他们声称，这笔交易等于给了中国一个“对美国使 领馆机构进行监视的机会”，同时也让中国可以“通过在电脑中安装特殊硬件和软件 来搜集美国情报”。最终美国国务院决定，要求外交安全局把联想的产品只用在非机 密系统。
我国外资并购监管制度的差距和借鉴
（一）我国缺乏统一的外资并购法律体系。我国目前关于外资并购的法律法规主要有： 1、日由国务院发布的《指导外商投资方向规定》 2、日由国家发改委、商务部发布的《外商投资产业指导目录》（2004修订版） 3、日由证监会、财政部、国家经贸委发布的《关于向外商转让上市公司国有股和法人 股有关问题的通知》 4、日由国家经贸委、财政部、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局发布的《利用 外资改组国有企业暂行规定》 5、日由商务部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理 总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》 由此可以看出，我国关于外资并购的规定大多数属于部门规章，只有《指导外商投资方向规定》属 于行政法规，而这一行政法规只有寥寥17条，且大多数条款都是原则性的规定。而美国并购法律体 系中除了《公司法》、《合同法》、《联邦证券法》外，还有《法垄断法》、《债权债务关系法》 、《埃克森-弗罗里奥法案》、《电信法》、《外商参与指令》、《奥姆尼博斯贸易和竞争法》、《 购买美国货法》、《联邦采购条例》等。相比之下，我国的外资并购规定还没有形成统一的法律体 系，而且相关规定的效力级别低、经常变动，这样的立法现状显然严重滞后于我国如火如荼外资并 购实践。建议尽早出台法律级别外资并购规定，如《外资并购法》、《反垄断法》以及配套的用于 实际操作的实施细则。
我国外资并购监管制度的差距和借鉴
? （二）对于涉及国家安全的外资并购审批机关单 一，审批后监管力度薄弱。
? 1、审批机关单一，并购后监督部门规定不明确。
只由商务部单独批准无法很好的保障涉及国家安 全、重点行业的外资并购。? 2、并购后的监督规定不完善。申报时并没有对国 家经济安全有什么影响，几年以后对国家经济安 全有了重大影响，商务部没有什么措施。
我国外资并购监管制度的差距和借鉴
? （三）我国对涉及国家安全的外资并购的信息安全保护力
度不够 ? 美国政府的信息安全管理非常严格，信息技术设备安全评 估测试法的“共用标准”（CC标准）规定：美国联邦政 府定购信息技术设备之前，必须对产品做出全面的安全测 试评估，必须对产品制造公司及其所有人的信用及背景等 各个方面做出历史评价，没有经过这些手续，任何订单合 同都可能随时被改动或被撤销。? 而我国在政府采购时对中外企业一视同仁，更没有什么信 息技术设备安全评估测试，在我国政府、金融机构、通讯 系统和具有战略意义的大型国有企业中运行着大量的来自 美国的电脑设备、芯片和操作系统，从国家安全的角度来 将，我们冒着极大的风险。
? 规范外资并购，应当法制先行。而我国的外资并 购法律体系框架还没有建立，比起美国先进的立 法水平还有很大的差距，为了规范外资并购行为 、防止国有资产流失、保护国家经济、国防安全 、我国必须借鉴西方发达国家外资并购法律体系 的构建经验和运作方式，结合我国当前实际情况 ，将所有针对外资并购的政策导向、资格认定、 审查程序、监督程序等内容在具体明确的法律条 文中予以规定，使外资并购活动走上法制化轨道 。
中国海外并购受挫案例
? 1、中海油在海外并购领域一直壮志未酬，2005年欲斥资
180亿美元收购美国优尼科能源公司失利，在深海领域的 布局，就一直没能施展开手脚。? 2、中海油公司欲以151亿美元收购加拿大石油公司尼克森 （Nexen）的计划已经获得加拿大法院根据《加拿大商业 公司法》批准，没有通过加拿大及美国相关政府部门的审 批。? 3、华为在美国收购小型科技公司3Leaf Systems计划也 遭遇美国外国投资委员会（CFIUS）审查， 5位美国众议 员联名致信奥巴马政府，宣称华为收购3Leaf案会损害美 国的国家安全，而无功而返。
国家安全审查机制
? 国家层面建立了外国投资者并购境内企业安全审 查部际联席会议制度，联席会议在国务院领导下 ，由国家发改委、商务部、相关部委参与。并购 审查程序为：由外国投资者提出申请或由有关行 业协会、相关企业提出建议，商务部受理；联席 会议组织审查并提出审查意见；由商务部书面通 知审查意见。试验区要对外资并购和新建外商直 接投资两个方面的安全审查建立起发现识别机制 ，具体流程是发现识别、初步审查、协助申报、 协助调查、结果反馈五个环节。
反垄断审查
? 在试验区协助国家开展反垄断审查工作，主要基于《反垄
断法》和国家相关规定的要求。试验区通过国家相关部门 的委托，开展反垄断执法审查工作，发挥其在事中事后监 管方面的作用。? 试验区承担“三合一”反垄断执法模式，。? 反垄断审查范围：经营者垄断协议；经营者滥用市场支配 地位；经营者集中。? 具体流程:识别、申报、审查和监督四个环节。
国家反垄断机制
? 国家层面建立了反垄断委员会，履行下列职责：（一）研
究拟订有关竞争政策；（二）组织调查、评估市场总体竞 争状况，发布评估报告；（三）制定、发布反垄断指南； （四）协调反垄断行政执法工作；（五）国务院规定的其 他职责。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权 省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责有关反垄断 执法工作。? 执法机构分别是国家发改委（查处价格垄断）、商务部（ 审查经营者集中、承担反垄断委员会具体工作）、工商总 局（查处垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排 除限制竞争）。
试验区反垄断工作要求
? 制度要点：要将原本分散在三个部门的反垄断工 作职能，由国家相关部委通过案件委托的方式由
试验区管委会统一承担，也就是要承担起三合一 的反垄断统一执法模式，并接受国家反垄断审查 部门（国家发改委、商务部、工商总局）的领导 ，试验区要与国家相关部门建立稳定的联络、信 息沟通渠道，并接受市发改委、市商务委、市工 商局的业务指导。
反垄断范围
一是经营者垄断协议； 二是经营者滥用市场支配地位； 三是具有或可能具有排除和限制竞争效果的 经营者集中。我国反垄断行为的管辖权不限于境内，对那 些产生排除限制影响到境内市场竞争的境外垄断 行为也进行管辖
滥用市场支配地位
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滥用市场支配地位，禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥 用市场支配地位的行为： （一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品； （二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品； 三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易； （四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与 其指定的经营者进行交易； （五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易 条件； （六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条 件上实行差别待遇； （七）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。
多少份额算具有市场支配地位？
? 有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支 配地位：
? （一）一个经营者在相关市场的市场份额达到二
分之一的； ? （二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达 到三分之二的； ? （三）三个经营者在相关市场的市场份额合计达 到四分之三的。
经营者集中
? 是指下列情形：
? （一）经营者合并； ? （二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得 对其他经营者的控制权； ? （三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者 的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响 。
对涉嫌垄断行为的调查
? 对涉嫌垄断行为的调查，反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调
查。反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，可以采取下列措施： （一）进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查； （二）询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人 ，要求其说明有关情况； （三）查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或 者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、 资料； （四）查封、扣押相关证据； （五）查询经营者的银行账户。对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在 反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄 断执法机构可以决定中止调查。
反垄断处罚
? 1、经营者达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责
令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百 分之一以上百分之十以下的罚款； ? 2、尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下 的罚款。? 3、经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有 关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻 或者免除对该经营者的处罚。? 4、行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄 断执法机构可以处五十万元以下的罚款；情节严重的，社 会团体登记管理机关可以依法撤销登记。
试验区反垄断执法流程
? 根据现有制度设计，试验区具体流程是识别、申 报、审查和监督四个环节。
中国目前仅有的几个反垄断案例
? 国内反垄断方面几个案例对试验区有借鉴意义： ? （1）2008年可口可乐并购汇源被禁，此案成为《反垄断法》实施以
来首个未获通过案例。? （2）2009年3月，北京问天律师事务所律师周泽对中国移动通信集团 北京有限公司及中国移动通信集团有限公司提起反垄断诉讼，最后原 、被告双方达成和解。? （3）2011年国家发改委宣布对中国电信和中国联通两大通讯巨头在 互联网接入市场实施价格垄断开展调查，但案件久拖不决，不少人推 测，发改委可能遇到了“执法障碍”。? （4）2012年，三星等六大国际面板制造商被罚，在2001年至2006年 期间，上述六家企业利用优势地位，合谋操纵液晶面板价格，在中国 大陆实施价格垄断行为，涉案液晶面板销售数量合计514.62万片，违 法所得2.08亿元。这是我国首次向境外企业开出价格罚单。
社会信用体系建设
? 重点是建立试验区公共信用信息平台，从数据基础、制度机制、信息应用、行业发展 四个方面的建立一系列制度，强化企业自律和社会监督，形成“一处失信，处处受限 ”的社会信用环境。
试验区信用体系建设的功能和制度安排
? 功能： ? 一是防范监管缺位； ? 二是防范交易风险； ? 三是加强后续监管。? 制度： ? 一是形成试验区特色的信息来源； ? 二是信息披露； ? 三是过程监控； ? 四是分类奖惩。
试验区信用制度体系
? 一是形成试验区特色的信息来源。除了上海市公共信用信
息服务平台、试验区共享平台的信用信息外，试验区子平 台还要围绕试验区的金融创新、跨境电子商务、国际贸易 投资等进行信息梳理，建立试验区特色的信息资源目录， 并确定记录责任和归集渠道。? 二是信息披露。要向社会公示的有：企业年度报告公示、 黑名单、以及禁止行为及管理措施清单，三个方面。? 三是过程监控制度，要借助日常检查，确定重点监控对象 名单。? 四是进行分类奖惩。评价市场主体信用状况，对信用良好 的主体实施便利措施，如绿色通道。对失信企业进行惩戒 约束，如行业禁止。将分类结果记入企业信用档案。
试验区信用信息服务平台建设目标
? 遵循“公共、公益、公开、共享、便捷”的原则，以市公
共信用信息服务平台、试验区信息共享和服务平台、市法 人库、市人口库、人民银行征信数据库、海关、检验检疫 、海事等口岸部门试验区企业信用信息数据库、本市行业 组织和社会征信机构归集的试验区企业法人、自然人高管 信用信息构成的试验区信用大数据为依托，建立具备信息 交互、组合查询、信息共享、联动监管、信用监测、分析 预警等功能的公共信用信息服务平台，面向试验区政府管 理部门、信息主体（企业法人、高管个人）和符合条件的 信用服务机构开放查询和服务，推进试验区社会信用体系 建设，营造“诚信便利、守信惩处”的社会信用环境。
试验区信用信息服务平台主要功能
? 试验区信用信息服务平台具有三大功能，分别是： ? 1 、组合查询和披露发布功能。提供组合查询、信息发布
功能，为监管工作提供便利。? 2、信息监测和分析预警功能。平台根据不同管理部门的 监管需求，对试验区重点领域、重点人群的信用状况进行 信用监测，分析相关领域法人、自然人高管的信用状况， 通过对相关数据的汇总分析，形成分析报告，进行信用预 警。? 3、信息共享和联动监管功能。平台以查询服务为基础， 为政府部门在日常监管、综合整治、联合执法、行政审批 、资质评定和公共资源分配等工作中的信息共享和联动， 提供服务支撑。
1、建立企业信用档案，实行“信用警示清单”管理模式。依托平台信用信息归 集、记录和共享机制，管委会为试验区企业和高管个人建立企业信用档案（ “信用户口”），推动第三方进行信用等级评定，对不同信用等级的企业实 行分类监管模式，对企业信用状况进行动态跟踪管理。开展企业信用分类监 管，有助于管理部门将有限的行政资源引导至最值得关注的领域，引导到对 高风险企业的的监管上来，提高行政管理效能。2、面向社会公开信用信息查询，提高资源利用效率。平台支持向社会开放，企 业可以通过平台查询自身信用状况，据此向交易对象提供自身信用信息，增 加交易机会。试验区支持信用服务机构在试验区开展业务，支持平台向社会 信用服务机构有序开放，鼓励信用服务机构利用信息资源开发各类信用产品 ，为市场主体服务，进行信用信息的二次开发。3、政府部门率先使用信用产品，大力培育信用服务市场。试验区政府部门在监 管服务、政策扶持、政府采购、业务外包等环节，主动采信企业信用等级状 况，率先成为信用产品使用者，促进信用服务业和信用市场发展，鼓励企业 将自身信用作为提升市场竞争力的一个重要手段，引导全社会树立诚实、自 律、守信、互信的良好社会环境。
平台建设情况
? （一）系统建设情况 ? 在市经信委的大力支持下，管委会和市信息中心对平台需求和功能进
行了两轮调研，市信息中心完成了平台可行性研究报告和方案设计。目前管委会已申请立项，市信息中心正抓紧建设。人民银行上海总部已明确人民银行上海总部征信处作为牵头部门与管 委会就金融征信信息共享进行协调商议。人行内部正就金融征信信息 共享范围进行征询，待形成意见后，与管委会签订共享协议。（二）制度建设情况 1、管委会与上海市信息中心正在拟定试验区公共信用信息服务平台 管理办法，建立试验区企业信用分类监管办法和政府购买信用服务目 录，此项工作正与上海市信用服务协会、试验区管理部门沟通，办法 草案正在拟定中。2、推动试验区管理部门建立企业信用信息共享使用管理办法。目前 ，上海海关正在起草试验区海关信用管理办法
国外信用体系建设的成功经验
? 营造适合国情的信用评估市场和环境，是新加坡政府对企业有效监管
的成功因素。DP Info评级已成为新加坡企业信用风险管理的基本指标。第一，独特的评估模式。只要提取评估对象企业财务报告反映的六类 指标，包括盈利水平、资本结构、流动性、业务类型、成长性、企业 规模等，通过模型就能测算出企业在未来一个时间段内违约的概率值 。所谓违约是指出现企业客观上不能履行财务责任情况，包括面临破 产、被迫关门、被法院接管等。第二，DP Info的评估结论设计成投资级、高收益级和高风险级和18 个具体评级（DP1～DP18）。发生违约的企业中，有63.9％落在DP 信用高风险级别之中。第三，评估方法相对简易，评估周期短。第四，费用低。相对于标准普尔、穆迪等国际上评级大公司的收费， DP Info的费用仅为五分之一左右，使得一般的公司尤其中小企业用 得起信用评估服务。
企业年报公示和经营异常名录制度
? 试验区出台企业年度报告公示办法，停止企业工 商年检，企业按时提交年度报告，并对年度报告 信息的真实性、合法性负责； ? 出台企业经营异常名录管理办法，由工商政机关 对企业未在规定期限内公示年度报告或通过住所 （经营场所）无法与企业取得联系的情形汇集成 名录，并向社会公示。
年度报告种类
? 企业法人的年度报告信息包括登记备案事项、注 册资本缴付情况、资产状况、营运状况、企业从 业人数及联系方式等。? 非法人企业的年度报告信息包括登记备案事项、 资产状况、营运状况、企业从业人数及联系方式 等。? 企业分支机构的年度报告信息包括登记备案事项 、营运状况、联系方式等。? 从事网络经营的企业还须申报网站或者网店名称 、网址等信息。
需要会计师事务所出具的年度审计报告的范围
提交会计师事务所出具的年度审计报告： （一）上市公司； （二）国有独资公司和国有控股公司； （三）认缴注册资本在2000万元以上的公司； （四）全年销售（营业）收入在2000万元以上（含2000 万元）的公司； ? （五）从事金融、证券、期货、保险、投资、担保、验资 、评估、小额贷款、房地产开发、房地产经纪、留学中介 、教育培训（咨询）、出入境中介、外派劳务中介、企业 登记代理、废旧物资收购、民用爆炸物品、烟花爆竹、建 筑施工等经营活动的公司制企业。鼓励其他企业按照自愿 原则提交年度审计报告。?
经营异常名录
? 工商行政管理机关应当将有下列情形之一的企业 载入经营异常名录：
? （一）未按规定期限履行年度报告公示义务的；
? （二）通过住所（经营场所）无法联系的。
经营异常名录载出情形
? 企业自被载入经营异常名录未满三年且符合下列 情形之一的，可以向负责该企业登记的工商行政 管理机关申请载出经营异常名录，恢复正常记载 状态： ? （一）因未按规定期限公示年度报告被载入经营 异常名录，已履行公示年度报告义务的； ? （二）因通过住所（经营场所）无法联系被载入 经营异常名录，已办理住所（经营场所）变更登 记；或向工商行政管理机关提出异议并提供证明 材料，经查证属实的。
? 工商行政管理机关应当将被永久载入经营异常名 录的企业列入严重违法违规企业名单（“黑名单 ”），并在企业信用信息公示系统向社会公示。对被永久载入经营异常名录的企业负有个人责任 的法定代表人（负责人），自企业被永久载入经 营异常名录三年内，不得担任其他企业法定代表 人（负责人）。
? 新加坡对企业年度报告公示有严格要求： ? 一是企业设立和运作时，按照新加坡法律，企业注册需提供有效的经营办公 地址，在正常的办公时间可以送达寄送的邮件或文件；经营办公地址和上班 时间变化需报告注册机构，地址变化后的报告不得迟于14天；董事长、董事 会秘书、审计人员和经理的变化需在一个月报告，延迟召开股东大会一般不 能超过2个月。? 二是企业年度报告要求。公司年报和经过审计的财务报告需要在每年股东大 会后一个月内报送到企业注册局。年度报告内容包括会计报表、发票、公司 告示、刊发信息、汇票、期票、背书、支票、订单、收据以及公司名下的信 用证等。? 三是严格的违规处罚。新加坡规定对企业提供虚假和误导性法定报告信息的 ，依案情分别或同时处以5万新币以内的罚款和不超过2年的监禁。监管执法 十分严格。四是企业守规公示。绿色的代表企业及时召开股东会和报送年报 ；红色的“X”代表股东会没有及时召开或没有及时报送年报、财务报表；黑 色的“－”代表企业处于休眠状态。企业可以在网上下载这一评定的证书， 但需要付费15新币。同时，ACRA会在财政年度末反馈给每个企业一个提醒 ，作年报准备提示。
信息共享平台建设
? 试验区信息共享与服务平台建设作为推动政府职 能转变、加快制度创新的重要抓手和重点工作。
? 信息共享平台主要是为了实现政府部门间的信息
共享, 改变管理部门存在的各自为政、数据孤岛、 资源浪费的现象。? 并且以实现试验区各政府管理部门信息系统的互 联互通共享为支撑, 推动管理部门流程再造、监管 协同和服务集成，建立起管理更高效、服务更优 质、运作更便捷的试验区综合监管与协同服务体 系，全面提升试验区监管与服务水平。
试验区信息共享平台定位
? 试验区信息共享平台是借鉴发达国家和地区电子 政府和智慧城市建设的成功经验，立足信息资源
的共享互换为基础，支持高效的投资准入服务、 即时的监管信息传递、协同的部门条线管理和“ 一站式”的企业网上办事服务功能。
试验区信息共享平台架构
? 1、信息资源层。信息资源层由市级部门、中央垂直部门和管委会的信息组成，是平台 的基础。具体为：一是市级信息源，包括市法人库、市投资项目系统、市人口库、市 公共信用平台信息等；二是中央垂直部门信息源，包括海关、检验检疫、海事等口岸 部门信息以及“一行三局”金融部门信息等；三是管委会业务系统信息，包括管委会 投资办事、自贸通、财政扶持、综合执法、人力资源、统计申报等系统产生的信息。三个方面的数据和影像信息（各类原始文档、图片、音视频等），构成完整的大数据 平台数据源。? 2、平台应用层。平台应用层由政府监管系统和对外服务系统组成，是平台的应用。具 体为：一是中央垂直部门、市区政府相关管理部门、驻区政府机构和管委会的内部管 理系统，为政府监管服务；二是各级政府、主要是管委会建设的自贸试验区网站、投 资办事“一口受理”服务平台、自贸通（单一窗口子平台）、公共信用信息服务子平 台、网上执法办案系统等对外服务系统，为企业和社会服务。? 3、信息互通共享层。信息互通共享层由政府大数据中心、信息交换枢纽组成，是平台 的核心。来自各方的试验区监管服务需要的数据信息在此交汇共享，同时实现数据结 构标准化转换，形成全面、完整、便于交互使用的标准化主数据。各级政府和试验区 的平台或系统借此“上下互联、左右互通”，提取和开发运用数据，实现各自应用功 能。信息互通共享层通过各平台、各系统各类信息数据的接入、接出和数据反哺，保 障平台数据的实时更新和运行需求。
试验区信息共享平台功能应用
? 1、提升政府决策能力。信息共享平台通过与各管理部门平台系统的对接互联，打通了 各部门间的“信息壁垒”，依托各部门间静态、动态监管信息，建立大数据挖掘模块 ，进行数据的交互、比对、分析，可生成各类数据报告，为管委会和各级管理部门制 定政策、规划、计划，开展综合分析和评估决策提供支撑。? 2、增强综合监管协同性。通过信息共享平台，管理部门能够动态地监测企业经营活动 ，实时了解企业经营需求，在预警预测、异动监测、应急响应、综合执法以及协同监 管方面，有效推动各部门实现“监管互认、信息互换，执法互助、流程再造”的综合 监管要求。? 3、提供企业高效服务。结合试验区推行的备案制、登记制、公示制等行政审批制度改 革，探索建立基于数字认证的企业网上办事集成系统，为企业提供集中受理、公告公 示、办事查询等服务内容，加强协同服务，降低企业运作成本，提高企业办事效率。下一步，根据企业业务办理、项目管理、产业发展等服务需求，通过大数据分析，识 别企业个性化需求，主动向企业推送有针对性的服务信息。? 4、探索提高社会参与度。在确保国家安全、商业机密、个人隐私和信息安全的基础上 ，信息有序公开，开放非涉密的公共基础数据，加强交流互动。对社会专业机构等开 放公共数据的查询服务，为市场提供大数据挖掘和统计分析的便利，鼓励数据信息的 二次开发利用，便于社会更好参与市场监督。
信息共享平台的制度规范和安全机制
? 按照信息工作标准化、规范化和制度化的要求，管委会研
究制定《中国（上海）自由贸易试验区信息共享与服务平 台管理办法》、《内部操作规程》以及《平台信息共享协 议》等相关制度，规范工作流程，进一步规范信息共享和 使用。《管理办法》在征求相关信息共享单位意见后，建 议报市政府以规章形式发布。各应用系统也将在根据各自 特点，拟定相应的管理办法，确保系统使用规范。? 同时，试验区信息共享平台将从组织、制度、技术和监督 四个方面建立安全保障机制。通过加强用户管理、人员培 训，设置登陆操作权限、建立信息保密、机房管理、日常 监督检查等管理措施，以及设置“防侵入、防篡改、防病 毒”安全屏障，包括建立冗余机制（是指单点发生故障后 ，另外一点自动切换替换），确保系统使用符合信息安全 要求。
试验区信息共享平台的工作进展
? 根据“总体规划、统筹协调、分步实施”的原则，试验区
信息共享平台分步骤、分阶段实施开发建设，逐步满足监 管和服务需要。（一）完善平台方案总体设计 （二）推动监管信息全面共享 1、与市法人库数据交互进展顺利。完成与法人库（一期 ）7家成员单位（工商、税务、环保、社团、质监、安监 、食药监）的信息共享协议签订，实现交互数据涉及 16124家企业、479个数据项、约200多万条数据；与市法 人库（二期）28家成员单位的数据共享协议正在逐家洽谈 中，截至4月底，已签订协议9家。2、与市项目库开展数据对接。3、与中央垂直单位正加紧沟通，进展情况差异较大。
平台上的一些应用系统
? 1、投资办事服务平台（一口受理）。
? 2、综合执法管理系统。? 3、信用管理子系统。? 4、“自贸通”平台（“单一窗口”子平台）。? 5、安全审查
另外，要开发人力资源、规划建设等系统。
平台建设过程中遇到的困难
? 1、企业运作的过程数据和动态数据共享，协调推 动的难度和工作量大。? 2、政府数据缺乏明确的管理规则，大部分部门将 政府信息资源的产权部门化,协调起来环节多、难 度大，甚至各单位内部各部门间的信息资源共享 的协调也有一定难度。? 3、信息的保密性缺乏统一标准，大部分信息，尤 其是动态信息，往往是部门的核心信息，客观上 存在有是否涉密、确定密级等法律责任，基本都 被列入保密范畴，协调难度大，共享难度高。
建立三项工作机制
? 共享平台的开发建设和不断完善，是一个长期的过程，要有制度和机
制的保障，目前先期建立了三项机制： ? 1、信息有效汇总整合机制。这是信息共享的基础，通过共享平台与 各政府部门信息系统的互联互通，形成试验区政府大数据中心。截至 目前，已汇总法人库、项目库市级部门信息，口岸、金融等中央垂管 部门以及试验区管委会业务系统的相关信息数据344万余条，涉及部 门31个，类型以登记类、资质类为主，及部分信用类、处罚类和统计 类信息。? 2、信息合理配置共享机制。是信息共享的核心，通过将汇总信息的 分类整理，确定共享原则和范围，编制《可供共享信息列表》，供各 监管部门依照各自职能和业务需求进行协议共享。? 3、信息深度挖掘利用机制。是实现协同监管的保障，通过将不同部 门在日常监管过程中获取的企业信息建立关联性比对和数据模型分析 ，有效提高事中事后监管的针对性及协同性
加快推进平台建设的工作
法制、保密等相关管理部门支持管委会，尽快 对政府信息共享事宜进行专题研究，通过出台信 息资源共享暂行办法等形式，确定负责信息共享 的责任部门，界定各相关部门政府信息资源的产 权归属、保密级别和共享范围等，确保信息共享 平台按照试验区改革开放的要求加快推进。
国外发达国家和地区电子政府建设成功案例
? 新加坡是全球发展电子政府（政务）服务的楷模， 93%的新加坡民众
在办理与政府相关的业务中采用电子方式，近90%的民众和企业对政 府电子服务的服务质量表示满意。新加坡在电子政府服务，实现高效 的企业监管服务方面，值得我们学习借鉴。? 贸易网（TradeNet）提供了国际贸易电子单一窗口服务，联通了新加 坡所有参与国际贸易管理的机构如海关、税务、军控、安全、经济发 展局、企业发展局、农粮局等（35个）政府部门，实现信息共享和“ 单一窗口”办事；所有与贸易和物流相关企业都使用这一系统；所有 进口出口中转贸易申请、申报、审核、许可、管制、付费、纳税等手 续都通过贸易网办理。? PortNet提供港口业务单一电子窗口的服务功能，联接新加坡相关政 府部门如海事管理局、移民与关卡局、国际企业发展局、海关等机构 ，也联接船舶公司或其代理行、货主、集装箱中转站和卡车运输业等 。
健全综合执法制度
? 授权以管委会名义集中行使审批权和处罚权，解 决委托执法带来的名义主体多、权责不一致的问
原有的事权集中基础
? 2009年在综管委体制建立时，就已在综合执法方 面进行了探索，使综合保税区内的行政执法集中 程度远高于一般开发区，已开展的执法领域有： ?
市容环境卫生、市政、绿化林业、水务、交 通运政、环境保护、城市规划、土地、建设、房 产、劳动保障、民防、安全生产。
试验区综合执法制度要求
? 试验区探索建立市场监督综合执法体系，就是要 高效整合政府监管资源为出发点，拓展执法领域 ，相对集中执法事权，建立与各管理部门联动执 法、协调合作机制，形成条块结合、运转顺畅的 综合执法新体系。
综合执法制度要求
? 1、拓展市场监督综合执法领域。在原市容环境卫生、市
政、绿化林业、水务、交通运政、环境保护、城市规划、 土地、建设、民防等领域的行政检查和行政处罚工作基础 上，拓展综合执法职能，通过授权委托方式，确立在知识 产权（商标、专利、版权）、统计、文化、劳动保障领域 实施市场监管综合执法。? 2、增强各部门联动监管执法协同性。依托试验区信息化 系统，建立试验区各管理部门常态化的联席会议制度和联 动执法机制，实现试验区管委会与海关、检验检疫、工商 、税务、质检、公安等驻区管理部门执法信息共享、执法 联动监管，提高市场监管效率、水平和市场监管执法的协 同性。
社会力量参与市场监督制度
? 党的十八大强调“引导社会组织健康有序发展，充分发挥
群众参与社会管理的基础作用。” 2014年政府工作报告提出“推进社会治理创新，注重运用 法治方式，实现多元主体共同治理。” 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调 “要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。试验区总体方案提出“要积极鼓励社会力量参与市场监督 。” 推动社会力量参与市场监督，有助于体现转变政府职能， 进一步简政放权。
什么叫社会力量？
? 社会力量，一般是指政府部门之外的力量，包括 非政府组织、民间组织、社会团体、行业协会、 中介机构、民办非企业单位和基金会等。社会力 量参与市场监督，是多元化社会主体承担一定的 社会公共服务职能，为市场主体提供服务，在市 场中发挥“稳定剂”、“粘合剂”作用，这种多 元化市场监督行为，与政府部门监管、企业部门 经营自律相互影响、相互制约，又互为补充，构 成较为完善的市场监督体系。
? 国际上市场经济发达、成熟稳定的社会都由政府 、企业和社会力量三部分组成。健全、充满活力 的社会力量作为有别于政府、企业的第三部门， 承担了诸多社会公共服务职能，作为政府和企业 之外的“第三种管理力量”，发挥着无可替代的 作用。尤其是行业协会和中介组织，作为政府、 企业、市场之间联系的纽带和桥梁，既是企业走 向市场的向导，也是企业权益和社会经济秩序的 维护者。
试验区社会力量参与市场监督的要求
? 加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代 社会组织体制，是试验区推进社会体制改革、转 变政府职能的重要任务。? 借鉴国际经验，试验区建立与区内企业和相关行 业组织共同参与治理的社会力量参与监督制度。具体操作和实施方式，是以外包政府服务为先行 抓手，以行业协会自律管理为工作基础，以市场 监管为重点领域，探索多渠道、多形式发挥市场 监督作用，逐步向国际惯例看齐。
试验区在社会力量参与市场监督方面已经推进 的工作
? 1、初步形成了试验区社会组织参与监督的推进机 制。制定社会组织参与试验区市场监督的工作目 标和工作任务，初步形成了试验区推进社会组织 参与监督的推进机制。
? 2、推进社会组织参与试验区市场监督。
推进社会力量参与市场监督的下一步重点
? 按照“社会可以做好的就让社会去做”的要求，全方位打造社会组织
参与区域发展管理和服务的平台。（1）建立社会力量参与市场监督推进激励机制 将社会力量发展纳入试验区发展规划，鼓励一批社会组织、行业协会 承担起参与市场监督的任务，逐步形成覆盖广泛、布局合理、发展有 序的社会力量参与试验区市场监督的格局。建立社会力量参与市场监 督的评价激励机制，引导社会力量更好发挥市场监督作用。（2）建立试验区社会力量孵化培育机制 在航运、物流、国际贸易、知识产权等重点产业领域积极引进国际性 行业组织参与试验区管理和服务，如争取国际知识产权组织上海业务 中心落户自贸试验区，积极打造亚太知识产权中心。在新兴业态领域 培育行业协会，发挥其在行业准入、标准制定、违规惩罚、竞争秩序 维护等方面的监管作用，承担政府市场监管部分职能。
试验区推进社会力量参与监督存在的困难
（1）培育和发展社会力量参与市场监督的法律和制度环境 缺失。社会力量发挥作用有赖于政府职能的进一步转变和 法律法规的进一步完善。政府管理部门实践中推动社会力 量参与市场监督的操作性不强。? （2）参与试验区市场监督和服务的社会基础较为薄弱。目前在试验区开展活动的行业协会数量很少，主要是浦东 新区的一些行业协会，这些社会组织市场参与度也不高， 发展也不成熟，一些行业协会还缺乏公信力。? （3）政府管理过程中主动发挥和利用社会力量的意识不 强、范围有限。目前试验区管理部门绝大部分是市政府各 管理部门、中央垂直部门驻沪机构的下级部门，无权向社 会力量转移部分服务职能，部分社会组织反映目前参与市 场监督的空间不大。
完善信息公开、公平竞争、权益保护、知识产 权保护制度
? 政府事中事后监管也包括是探索完善公平竞争制 度、探索完善权益保护制度，探索完善信息公开 制度。特别是提高行政透明度，加快形成相关制 度安排。
? 试验区管理办法要求管委会和相关部门在履职过 程中制订或者获取的政策内容、管理规定以及办
事程序和规则应当公开、透明、公开，方便企业 查询。
美国透明度方面的做法和经验
美国2012年BIT范本在透明度方面提出了较高 要求，特别是对于投资法规的发布提出了严格的 具体要求，对于缔结方拟发布的法规，范本要求 必须通过官方刊物进行公布，公布中应当包含关 于法规制定目的和依据的说明。在发布前留有60 天以上的公众评论期限。并且在最终通过法规时 ，应对当评论期间收到的重大、实质性评论进行 处理，并对任何实质性修改进行说明。
试验区推行透明度建设的要求
? 一是提升政府信息透明度。管委会建立健全新闻发言人制度，优化化
信息发布机制，形成新闻发布会、新闻通气会、信息通报例会、集体 采访、重点访谈、书面发布等各类信息发布的具体操作办法和工作流 程。管委会在履职过程中制作或获取的政策内容、管理规定、办事程 序、办事规则等信息应当主动公开，方便企业查询。? 二是建立预告与评论工作机制。除因突发紧急事件及特殊情况立即制 订和实施的规范性文件，管委会制度的规范性文件通过市政府门户网 站、管委会门户网站等公开媒体发布，主动公开草案内容及起草说明 ，听取公众评论并征求行业协会、商会和相关企业意见，同时主动对 社会各方意见的处理情况作出说明。听取公众意见的时间，建议内部 按不少于30天的要求进行操作，对外暂不作公布或承诺。? 三是建立投资者向试验区管委会提出意见建议的制度。? 四是探索建立自贸试验区相关规范性文件依申请审查处理制度。公民 、法人或其它组织可以提请市政府对管委会制订的试验区规范性文件 进行审查，经过核查，发现确有问题的，市政府按程度作出处理，并 将处理结果及时告知申请人。
综合评估机制
? 建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机 制，加强对试验区内企业在区外经营活动全过程
的跟踪、管理和监督。建立行业信息跟踪、监管 和归集的综合性评估机制。? 通过建立工作机制，开展行业整体、重点企业试 点实施和风险防范的综合性评估，提出有关评估 报告。
国务院和市委领导对试验区事中事后监管工作 的指示要求
? 李克强：五月份，事中事后监管方案报国务院。
? 韩正：事中事后监管是今后六个月工作的重中之 重。
? 杨雄：具体工作布置要出若干制度安排和管理办 法。
按照党中央、国务院的要求和部署，全力 以赴、着力培育国际化、市场化、法治化的营 商环境，力争形成一套可复制、可推广的制度 体系，更好地服务全国发展。
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