养老金双轨制改革为何难有进展？
只要工资调，养老金就调，工资上涨10%，养老金也要跟着上涨10%。而这种比国家为企业涨社会保险的养老金往往更高，更确切地说，这是单位养老与社会养老之别。
计划生育正深刻地改变着中国，不光是经济上，在政治、...
　　养老金并轨的难与困
　　学界达共识但基本模式存争议
　　先并轨再谈延缴年限
　　随着我国人口老龄化现象的&加剧&，既有的养老制度成为了人们关注的焦点。就此，近日媒体一项问卷调查显示，近七成受访者反对延迟退休，59%的受访者认为废除退休双轨制的时机已经成熟。
　　养老金并轨的难与困
　　我国在改革开放之后发展起来的养老金制度不完善。据报道，当前我国机关、事业单位和企业人员退休养老金采用不同的养老制度，造成了社会不公。尽管国家连续9年提高企业退休人员养老金水平，但与机关事业单位差距仍大。
　　今年以来，关于养老金改革更是呼声日高，人社部牵头的养老金改革方案正在修改完善。10月中旬，10部委将就养老金委托投资增值及制度的顶层设计展开座谈。10月25日，人社部新闻发言人尹成基透露，将进一步完善各项社会保险制度，加快养老保险顶层设计。
　　北京师范大学教授李实认为，从上世纪80年代以来，不同制度养老金的差距越来越大，公务员事业单位能比企业高2到3倍，不过最少的是农民养老金，有的地方新农保，60岁以上老年人一个月仅领60元养老金，企业大概是农村的的30倍。公务员平均工资4000多元，差别就更大。
　　同时，《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，被访者2011年8月领取的养老金最低为200元，最高为10000元，后者是前者的50倍。而且月养老金低于2615元平均水平的占到总人数的77.3%。加入参保险种这个变量后发现，造成养老金待遇悬殊的原因在于不同的养老保险制度。
　　&全国大概一千万人，包括中央机关、省级机关，目前仍是退休制度而非养老制度。&人力资源与社会保障部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵指出，比如工作30年发给80%，工作40年发给90%，按照工龄计发，严格说这不是社会保障，而是单位保障。
　　只要工资调，养老金就调，工资上涨10%，养老金也要跟着上涨10%。而这种比国家为企业涨社会保险的养老金往往更高，更确切地说，这是单位养老与社会养老之别。
　　以广州为例，同样是2000年退休，机关干部退休工资从2000元上涨到现在的8000元并不罕见；而企业退休工人退休金仅从500元上涨到2000元左右。两者之间的退休金数额差距从十年前的1500元扩大到现在的6000元。由此看来，退休差距似乎不但没有缩小，反而有扩大之势。
　　值得注意的是，国际上，养老金替代率不仅关系到退休人员的切身利益，且同整个基本养老保险制度的运行密切相关。替代率是整个养老保险制度体系的关键点，替代率水平是否合理，反映的是整个制度的安排和政策取向。
　　2012年由世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率进行了测算。数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。而褚福灵测算出2011年我国企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒线。
　　相比而言，事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%至90%的高水平，其中，公务员的替代率水平要更高。褚福灵计算，1995年至2002年中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，总体维持在92%-107%水平。
　　此外，养老金替代率还存在地区的差异性。据社科院的统计，2010年基本养老保险人均养老金占城镇单位在岗职工平均工资比率(称作替代率)，全国平均水平是49.79%，最低的是重庆44.24%、江苏45.70%、吉林45.75%，最高是山东的70.74%、新疆65.22%和青海的64.06%。出现差距之后就会出现公平性问题，最高比最低的高出25个百分点。
　　由此看出，机关事业单位和公务员的养老金替代率要远远高于按当年城镇在岗职工平均工资计算的企业基本养老保险替代率，二者差距还在扩大。&并轨最大的瓶颈是机关事业单位人员担心待遇会降低。&中国社会科学院世界社保中心主任郑秉文一针见血，&不能说机关事业单位人员觉悟低，也不是国家决心不够大，而是待遇降低的改革肯定难以推行。&
　　另据了解，国际劳工组织提出养老金替代率的最低目标为55%，我国城镇职工养老保险制度最初制度设计的替代率目标为58.5%。有学者分析，目前制度平均替代率(制度平均养老金水平占社会平均工资的比例)已下降到50%之下，说明&保基本&的目标正在受到威胁。
　　中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧认为，当前养老金替代率水平下降的空间已经不大，未来应该大体维持在这个水平。另外，货币发行权在中央政府，这是社会财富在退休者和就业者两大群体之间分配的隐性工具，换句话说，这也是社会基本养老保险相对商业养老保险的优势所在。
　　因此，对于普通百姓来说，参加基本养老保险还是非常有必要的。当然，为了保障退休前后的生活水平不变，参加企业年金或购买一些商业养老保险也是不可少的。
　　而双轨制下养老金替代率差距是存在的，这一差距源生于机关事业单位和城镇企业部门所用的两套截然不同的养老保险制度。若要改变这一现象，最根本的做法是破除双轨制，重新进行养老保险制度设计。如无完善的总体制度设计，解决双轨制下养老金替代率差距将愈发艰难。
　　学界达共识但基本模式存争议
　　由中国社科院、人民大学、清华大学、武汉大学、浙江大学、国务院发展研究中心、世界银行、国际劳工组织、国际社会保障协会等机构向人力资源和社会保障（下称人社部）提交的多套改革方案，在双轨制的问题上达成一致共识&&所有方案都认为必须并轨。
　　在十月中旬由人社部组织召开的闭门会议上，各方学者就&并轨&问题进行讨论，核心争论在于，并轨究竟&往哪个方向并&。
　　目前，主流的观点是让机关事业单位的养老保险制度向城镇企业职工的基本养老保险制度并轨，采&统账结合&的模式，并在此基础上为机关事业单位员工建立职业年金。
　　但此前学界即有观点，认为现在的企业职工基本养老保险制度不尽合理，将公务员强行并入不见得是最优选择。尤其是在基本养老保险个人账户存在大规模空账的情况下，社会保险基金并未实质性运营，在通胀风险下保值增值压力巨大；此时将公务员养老纳入社会保险制度，只是将财政未来将要支付的金额提前按月缴纳进社会保险基金，反而加大了基金保值压力。
　　因而，并轨的问题核心最终仍在于养老保险的模式选择。据了解，各方提交的改革方案，仍在基本制度的选择上存在较大分歧。目前，以社科院为代表的&名义账户制&略占优势，其核心在于放弃做实个人账户，延续&现收现付&的基本格局，但个人收益与缴费直接挂钩，即每个参保人享有一个&名义账户&，独立记账。
　　另一派观点则支持延续现有的&统账结合&模式，有的学者支持继续做实个人账户，有的学者则提出进一步&做小、做实&个人账户，加大统筹基金比例。
　　先并轨再谈延缴年限
　　在现行养老多轨制下，机关事业单位工作人员不用缴纳养老保险，退休后即可获得较高的养老金。而企业工作人员需要自己缴纳养老保险，退休后领取的养老金却要比机关事业单位工作人员养老金少一大截。这导致现行养老多轨制设计一直遭受社会广泛质疑。在这种情形下，如果单纯延长养老保险缴费年限，也就意味着企业工作人员与机关事业单位工作人员的养老保障待遇差距将会进一步拉大。这也就必然会导致延长养老保险缴费年限政策遭受社会质疑。
　　显然，唯有首先实行养老金并轨，将公务员纳入养老保险缴纳人群当中，令不同群体之间的养老保障待遇差距得到弥合，在此基础上再延长养老保险缴费年限，才能令延长养老保险缴费年限政策减少遭受社会质疑，提高公众对于该项政策的接受度。
　　尽管据报道，多部委与多套养老方案设计者也已就养老金实行并轨达成共识，但是在实行的时间上却无定论。而经由以上分析可知，养老金并轨无论何时实行，都应在延长养老保险缴费年限之前实行。如果出现先行延长养老保险缴费年限，而养老金并轨却迟迟不见实行的现象，无疑将会进一步加大当前养老保障待遇上的差距与阶层分裂。
　　此外，延长养老保险缴费年限，还需加快实现养老保险全国统筹进程。我国目前有成千上万劳动者在各地流动就业，当前由于养老保险尚未实现全国统筹，已令不少劳动者因为养老保险转移接续难而难以连续缴满15年的缴费期限。如果在养老保险全国统筹尚未实现的情形下延长养老保险缴费年限，只会令流动就业人员缴满缴费年限变得更为困难，从而令他们经由参加养老保险获得养老保障变得更为困难。
　　其实，养老保险制度无论如何改革，都应以促进养老保险制度的公平为依归，以便利劳动者缴纳保险与享受待遇为目的。正因为如此，人们期盼有关方面通过尽快实行养老金并轨促进养老保险制度公平。在此基础上再实行包括适度延长养老保险缴费年限在内的相关改革，才可能减少相关改革可能遭受的质疑。（本文据法制晚报、中国经营报等综合编辑。）
(来源：综合编辑 & 编辑：何熠)
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