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改革国有资产监管体制重在实现三个转变
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一、对现行监管体制的基本判断现行国有资产监管体制有两个主体：、被监管国有企业。国资委作为监管主体，定位于履行出资人职责，实行“管资产和管人、管事相结合”。就目前来说，“管资产”是指企业实物资产的安全甚至运营。“管人”则是指企业董事、高管的任免。“管事”则是指企业的投资、业务确定、发展战略、合并重组等事项的核准或审批。显然，这“三管”涉及的都是企业的事情。因此，说国资委在管企业，这反映国资委工作的实际。而且，我们明确地将国资委履行出资人职责的企业称之为国资委监管企业，这也说明了国资委监管的不是国有资产而是国有企业。国资委直接监管国有企业，这有其客观现实。因为这些国有企业多数都是国有独资，即使不是，它的股权也都是国有股权。这些国有企业多数都是按《企业法》登记，它们没有董事会。即使有企业按《公司法》登记，但因为是国有独资，可能建立了董事会，但也不能发挥应有的作用。这种董事会治理的缺失，使国有企业治理方式实行的是总经理负责制。在这种情况下，国资委说是履行出资人职责，但它实际履行的是出资人、董事会双重职责，从而超出了出资人职责的定位。作为国资委监管国有企业，它们多数为1998年撤销行业主管部门时，由其管理的国有企业捆绑打包后组建的。企业组织形式基本上是由集团公司、二级法人企业、三级法人企业甚至更进一步低层级的法人企业组合而成的法人企业联合体。上级对下级的法人企业具有控股关系，作为独立法人，它们的权力来自于《企业法》或《公司法》，它们之间是一种交易关系，而非管理关系或合作关系，结果是作为同一集团的各法人企业之间常常是在竞争。目前，国有企业集团公司的职能主要有两个：一是旗下法人企业的出资人；二是旗下法人企业的管理者。作为国有资本出资人，它本应关心的是国有资本收益或基于国家需要的战略性配置。但在实际运行中，集团公司追求的是旗下更多的法人企业及法人企业的规模，以及利用出资人权力对法人企业进行战略管控，如决定高管任免、业务及经营取向、业绩考核等。所以，国有企业集团公司并非是从事生产经营活动的企业，而是生产经营活动企业的投资者和管控者。十八届三中全会《决定》提出，“积极发展混合所有制经济”。未来，国有资本、非国有资本共融发展的混合所有制企业，应该是国民经济中的常态型企业。这就要求国资委监管的国有企业需开放股权，允许更多的非国有资本进入，这不仅包括竞争性领域甚至也应包括自然垄断领域的国有企业。开放股权，引入非国有资本后，即使企业为国有控股，国资委也不能像国有独资企业那样进行直接治理，因为这超越了国资委履行出资人职责的权限，结果可能会导致非国有资本不愿进入甚至可能进入退出，国有企业发展混合所有制经济就成了空话。此时，国资委只能是同其他出资人对多元产权国有企业进行共同治理。这就要求对目前的国有资产监管体制进行改革。同时，开放股权后，目前的国有企业集团公司也需进行变革，不再具有国有资本出资人和业务经营的双重职责，或者是转变为国有资本的管理者，或者是转变为仅从事业务经营的企业。作为国有资本出资人，它就是国有资本管理机构，持有并管理多元产权主体企业中的国有股权。作为业务经营者，它不再是法人企业联合体，而应该是由各出资人组成的一级法人企业，在企业内部是各独立核算的业务单元，即使存在独立的法人企业，它也应只是作为企业的战略性业务单元。二、改革国有资产监管体制的构想基于发展混合所有制带来的国有企业产权变革，改革目前的国有资产监管体制实现三个转变，即国有资产监管体制由国资委、国资委监管企业两个主体转变为国资委、国有资本管理机构、国有资本出资企业三个主体；国资委由出资人、董事会的双重职责向“干净”的出资人转变；国资委监管企业由国有资本管理职能、业务经营职能向国有资本管理职能或是业务经营职能的转变。1、国有资本管理机构作为国有股权的持有者和管理者，国有资本管理机构可分为两类：一类是国有资本运营公司，它的职能是专司管理上市公司中的国有股权；一类是国有资本投资公司，它的职能是从事战略性投资或以资本收益最大化为目标的股权投资。国有资本运营（投资）公司通过国有资本在所出资企业中的进入或退出，实现国有资本布局和结构的调整。国有资本运营（投资）公司不宜再搞股权多元化，因为这会拉长国有资本管理链条，增加交易成本，降低效率。国有资本管理机构应作为特殊法人，由国家专项立法组建成立，它的运行一定要体现其专业性，避免行政化。其所有工作人员要市场化选拔，面向海内外公开招聘，签订明确的任期工作合同，人事档案可交由社会上的人才交流中心管理。员工薪酬应分为基薪和绩效薪酬两个部分。基薪参考全社会平均水平确定。绩效薪酬取决于其管理的国有资本收益情况。2、国资委国资委仍然是履行出资人职责，但它要让渡其目前的董事会权力，归位到真正的出资人的身份。这时，国资委仍然要实行“管资产和管人、管事相结合”。“管资产”主要是关注国有资本收益，决定国有资本在所出资企业中的配置，评估国有资本的保值增值状况等。“管人”则重在选派好董事会中的国有股权董事。对派出董事的工作业绩进行评估，确定其薪酬的决定规则。“管事”主要是五个方面：第一，建设好董事会。国有股权在所出资企业中一般要居于控股地位，即使不控股也应有特殊的权利安排，如拥有否决权的“黄金股”等。国有股权在企业中的特殊地位，决定了国资委在董事会中具有不同寻常的作用。这种作用要求国资委要承担起建设好董事会的职责，这是国资委履行好出资人职责的工作重点。第二，编制国有资本经营预算。国资委要负责国有股权分红、国有股权减持等收入的收缴，并将其纳入国有资本经营预算收入。同时，要做好国有资本经营预算支出的安排。第三，决定国有股权在企业中的增持或减持。对于国有股在所出资企业中的增加或减少，应由国资委来决定。然后，由国有资本运营（投资）公司按一定的程序和规则来进行操作。第四，知晓国有企业的重大事项。企业财务预算和决算、年终财务报表、重大投资项目安排、高管任免、董事会会议记录等事项需报送国资委。第五，监督检查国有企业的高管腐败。国资委对国有企业高管腐败具有查办责任。对于出现的违纪，国资委党的组织部门要视情况做纪律处理；若出现违法行为，国资委在查办后要向检察机关举报并要求立案。3、国有资本出资企业国有资本出资企业，简称国有企业，它已不同于目前的国资委监管企业，一般为多元产权，个别为国有独资。它的职责就是以满足市场需求为目的，从事相应的生产经营活动。企业组织形式应该是一级法人，旗下为独立核算的各业务经营单元。公司总部根据各独立核算业务的发展情况决定其扩张还是收缩甚至退出，从而决定资源在各业务的配置。三、国有资产监管体制改革的路径实现国有资产监管改革构想，关键是做好以下三个方面：1、国有资本管理机构的建立和运行国有资本管理机构分为国有资本运营公司、国有资本投资公司，它们各自应有不同的职能定位和设立方式。（1）关于国有资本运营公司国有资本运营公司的产生应该是新建。目前，对于已经整体上市或主营业务整体上市的中央企业，取消只是作为上市公司控股股东的集团公司，将其直接持有的上市公司中的国有股权划转给新组建的国有资本运营公司。国有资本运营公司内部可按行业设置若干国有股权管理部门，如钢铁企业股权管理部、建筑企业股权管理部。国有资本运营公司的主要职责是提出对上市公司国有股权增持或减持的建议性方案，报经国资委批准后负责方案的具体实施；受国资委委托，监测上市公司的经营状况并做出评估。（2）关于国有资本投资公司国有资本投资公司可由现行的中央企业集团公司改组建立，一些中央企业总部可率先进行改组试点。改组为国有资本投资公司后，它已不同于原来的集团公司，它不能再对持股企业进行战略性管控。一些中央企业持有上市公司股权，若改组为国有资本投资公司后，上市公司的国有股权应交由国有资本运营公司持有。国有资本投资公司只是持有非上市企业的国有股权，它只是国有股权的财务投资者或战略投资者，如获取国有股权收益最大化、支持某些战略性产业发展等。在目前的中央企业中，能够改组为国有资本投资公司的只能是少部分，更多的中央企业应该是撤销集团公司，将旗下企业的国有股权划到已组建的国有资本投资公司持有。同国有资本运营公司一样，国有资本投资公司也应按行业设置若干国有股权管理部门，每个部门管理同类企业的国有股权。2、调整国资委的权力国资委应仅行使《公司法》规定的股东权利。对此，国资委必须进行自身权力的调整，将一些权力让渡给国有资本出资企业董事会。第一，不再任免企业高管。将目前的企业高管任免权交给董事会，这不仅是适应非国有产权所有者的诉求，而且也实现了高管的能上能下，薪酬能增能减。目前，国企高管问题核心不在于市场化选拔，而是国资委的直接任免。在国资委直接任免的情况下，就意味着国企高管的终身制，这是国企高管管理中很多问题的根源所在。第二，不再核定企业主业、主业投资备案、非主业投资审批、企业发展战略审批等。这些都应交给董事会做决策，国资委若有意愿应通过在董事会中提出建议来实现。第三，不再负责企业的安全生产。企业安全生产监管是国家安全生产行业主管部门的事情。若国有企业在安全生产方面出了问题，应由安全生产部门进行查办。企业相关责任人要据此受到相应的惩处。第四，不能决定企业的合并重组、关闭破产。这些事情应由全体投资者通过共同参与的股东会或董事会来决定。其程序及相应的工作规则按国家有关规定或企业内部制度来实行。第五，不宜要求高管汇报工作或召开要求企业有关人员参加的各种会议，但可召开由国有董事参加的会议。3、重组国资委监管企业，建立国有资本出资企业
对国资委监管企业进行重组，建立国有资本出资企业。可将目前各中央企业中同类业务的法人企业或有上下游关联的法人企业进行筛选，根据这些企业的收入规模，先整合为仍由法人企业组成的一家或几家按《公司法》登记注册的公司制企业。然后，再取消该企业旗下各企业的法人资格，对这些法人企业的业务进行重组，整合为各独立核算的业务单元。一级法人企业除少数为国有独资外，大多数为国有产权、非国有产权混合的多元股权，企业组织架构应是总部、各职能部门、各业务单元。当某一业务单元选择退出时，无论是出售、关闭还是破产，该项业务中的所有就业人员要一同离开企业，做到人随业务走。对于国有资本出资企业，国资委可视各企业在国民经济中的作用或国有股权的保值增值情况，做出增持、减持或退出。而国有资本一旦退出后，该企业则不再是国有资本出资企业，国资委在该企业中派出的国有产权董事要离去。
本文来源：中国证券报·中证网
责任编辑：王晓易_NE0011
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分享至好友和朋友圈安徽合肥国资委积极构建“大国资”监管格局
来源：国资企业培训网
　　近年来，安徽省合肥市国资委积极探索，开拓创新，在国资监管上力推“三个转变”，即：由以企业改制为主向推动国有产权对外合作发展转变，由资源分散发展向资源优化集中发展转变，由单纯监管企业的国有资产向管理更多领域的国有资产转变。积极采取多种方式整合更多领域内国有资产，实现资源共享，优化配置，统一行使国资监管职能，“大国资”监管格局基本成型，国资监管机制不断完善。　　由以企业改制为主，向推动国有产权对外合作发展转变。通过股权转让、重组合作等形式，加大国有产权对外合作发展力度，以“存量”撬动更大“增量”，不断提升国有资本的活力和带动力，壮大国有经济。借助与央企合作发展会议、徽商大会、自主创新要素对接会和家博会等平台，深入推进国有产权对外合作，吸引战略投资者，在招商引资工作上取得新成效。成功推动中国建设银行增资扩股兴泰信托、中国盐业总公司整合搬迁市属化工企业、美菱集团成功转让美菱股份等重大资产重组。创新融资方式，引进京东方在肥投资建设了国内首条液晶显示器6代线，为建设合肥平板显示基地奠定坚实的基础。　　由资源分散发展，向资源优化集中发展转变。进一步整合系统内资源，优化产业布局结构，突出企业主业，明确发展目标，增强企业核心竞争力。研究制订全市国资系统“十二五”发展规划纲要，着力打造城市投融资平台、公用事业、上市企业、非经营性资产、金融、支柱产业等六大国资板块。同时，本着“精干主业、集中资源、扁平管理”原则，加大同类企业、产业、产品整合力度，通过“三个收缩”实现国有资本“三个集中”，即：横向收缩管理跨度，纵向收缩管理层次，点上收缩股权比重；推动国有资本逐步向公益性领域、高技术行业、大企业集中。市国资委重点监管企业从最多时65户减至目前的21户。在基本完成市属国有大企业、大集团改革任务后，2010年又启动新一轮深化国企改革攻坚，集中力量退出20户公用事业辅业企业、21户非主业房地产企业，清算关闭物资集团等3户空壳集团公司，取得明显成效。　　由单纯监管企业国有资产，向管理更多领域的国有资产转变。在面上，市国资委已经形成了对多业态、多领域国有资产的有效监管，并相应授权工业、金融、城市建设投融资、资产经营类控股公司直接经营；在点上，市国资委对企业监管真正实行管资产与管人、管事相结合，国有资产出资人意志得到有效的实现。2009年，市国资委授权国资公司完成了对长江剧院、解放电影院、光明影都、长淮影院、电影公司等7家国有电影文化企业的资产重组工作，组建了合肥市电影发行放映公司。2010年实现主营业务收入3294万元，净利润1013万元，而在2008年这些企业亏损为729万元。前不久，市政府又将文化系统内的曲艺团、歌舞团、庐剧院等公益性国有资产，报业传媒集团资产，以及监狱系统新设立的企业资产，授权市国资委监管。下一步，合肥市将结合教育、卫生体制改革的深入推进，探索逐步将教育、卫生等领域内的国有资产授权市国资委监管。
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版权所有：国资企业培训网 CopyRight&& 建立健全国有资本形态转换机制的三大意义
发布于 日 04:17&&
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建立健全国有资本形态转换机制对于当下的国资国企改革十分必要,是优化国有资本战略布局的需要、深化国资监管体制改革的需要、确保国有资产保值增值的需要。大势观察李金波日前,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这是厘清政府与市场边界、推进市场化改革的重要一步。其中,针对经营性国有资产的配置方式,《指导意见》明确提出要建立健全国有资本形态转换机制,这是从操作层面为切实推进国资国企改革理顺机制、扫清障碍的重大举措,标志着国资国企改革正式进入实质性操作环节,具有重大的现实意义。所谓国有资本形态转换,就是指国有资本从实体形态转变为价值形态,或者从价值形态转变为实体形态。具体而言,实体形态就是实实在在的国有企业,是以企业形式而存在的经济组织;而当把这个经济组织通过公共资源交易平台公开出让后,那么国有资本就体现为国有企业出让之后所实现的对价,转变为价值形态。比如,在国有经济布局战略性调整过程中,一些属于落后过剩产能的国有企业需要通过出售出让而退出市场,对国资监管部门而言就实现了由实体形态转变为价值形态。反之,当国家出于公共利益或国家战略的考虑,需要国有资本进入的,国有资本就从价值形态转变为实体形态。比如,近日党中央、国务院决定组建中国航空发动机集团有限公司,由国务院、北京市人民政府、中国航空工业集团公司、中国商用飞机有限责任公司共同出资,注册资本人民币500亿元。这是政府配置经营性国有资产由价值形态转变为实体形态的典型案例。需要特别指出的是,所谓价值形态不能仅仅理解为货币形态,那些有市场公允价值且具有高度流动性的股权也可以视为价值形态。当然,在具体的实体形态与价值形态的区分上,一般认为若国有企业尚未股改上市,就仅体现为实体形态;而当该企业经过股改并成功上市实现证券化后,国有资本不仅体现为对该企业的控制权,还将借助资本市场的价值发现功能来为该国有股权定价,国有资本将体现为股权价值这一价值形态。国有资本形态转换机制就是那些有利于国有资本由实体形态转变为价值形态或者由价值形态转变为实体形态的一系列制度安排。核心就是要“坚持以管资本为主,以提高国有资本流动性为目标,积极推动经营性国有资产证券化”。建立健全国有资本形态转换机制对于当下的国资国企改革十分必要。具体体现在以下方面。第一,优化国有资本战略布局的需要。一段时间以来,人们有这样的印象:十八届三中全会早已绘就发展混合所有制经济的蓝图,中共中央、国务院也发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,但具体操作起来进展缓慢。这其中的原因很复杂,既有人们认识的原因、体制的原因,更有国有经济本身的原因。要推动国有企业改革、发展混合所有制经济,首要的是要调整优化国有资本优化战略布局。按照《指导意见》,国有资本要逐步实现三个“集中”,即“向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。而这个过程不仅需要时间,更需要操作机制。现实情况往往是,国有资本进入这三个领域相对容易,但从原行业和领域退出则比较难,原因在于:一是多数国有企业或国有资产不具有流动性,缺乏市场化的定价机制,无法公允评估国有企业的市场价值,容易造成国有资产流失;二是国资监管体系内在的单方面“做大”的动机导致国资退出动力不足;三是部分国企仍存在企业办社会职能和历史遗留问题,退出将面临一定的社会压力。换言之,国有资本的退出机制有待建立完善。所以,《指导意见》提出要“建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快处置低效无效资产,支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场,以市场公允价格处置国有资产,实现国有资本形态转换,用于国家长远战略、宏观调控以及保障基本民生的需要,更好服务于国家发展目标”。第二,深化国资监管体制改革的需要。目前的国资监管体制一方面以实物形态的“国有企业”为管理对象,国资监管机构“管人、管事、管资产”,管理着一个企业群,政企不分,这是诸多体制性矛盾的焦点。另一方面,从法律和财务意义上国有产权的委托代理关系并未建立,政府对国企是行政强约束、财务软约束。这种国资管理机制,在诸多方面与市场经济很难融合,亟待改革完善。按照十八届三中全会的精神,要“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”。换言之,对国资国企的监管要从目前的“管人、管事、管资产”转变为“管资本”。国资监管机构就需要转换角色,通过组建若干个国有资本投资、运营公司,从三个方面转变职能:一是从管理国有企业向管理出资人投资资本的转变;二是从管理国有实体企业经营管理者到监管国有资本投资、运营公司董事会转变;三是从管理企业的重大事项向部分授权委托投资、运营公司董事会管理转变。在这个转变过程中,国资监管机构将回归其“监管”本位,主要负责制定规则、当好裁判,以国有资本投资、运营公司可以量化的财务业绩为基准对国有资本投资、运营公司进行考核;而国有资本投资、运营公司则按照市场化原则、依据产权纽带和资本回报要求,依法对投资形成的股权进行价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,是进行国有资本形态转换的操作主体。因此,在这个意义上,建立健全国有资本形态转换机制既是“管资本”的具体体现,也是“管资本”的实现途径。第三,确保国有资产保值增值的需要。市场经济条件下,一项资产能否保值增值,一个重要前提就是该项资产有没有流动性。缺乏流动性的资产,不仅其价值无法得到公允评估,还将因技术进步、制度变迁而“折旧”或“套牢”。更重要的是,由于缺乏流动性,资产将无法从经营能力较差的经理人手中流向经营能力较强的经理人,资产将因配置低效而价值贬损。比如作为企业的固定资产,专用型的机器设备一旦购置就要计提折旧,而一旦处置出让,其价值要大打折扣才会有人要。为什么?就是因为这种实物形态的资产缺乏流动性,在经营能力较差的经理人手中,不流转就贬值,而一旦流转却又保不了值,保值增值就是一句空话。建立国有资本形态转换机制,尤其是推动经营性国有资产证券化,就是要从制度上解决这一难题:将实体形态的国有资产的流转转变为所对应的公司股权的流转,不仅大幅提高了国有资产本身的流动性,还将为国有资产的公允价值评估提供了市场化的定价依据。实际上,在市场经济条件下,没有流动性、没有市场化的定价机制,就谈不上国有资产的保值增值。建立健全国有资本形态转换机制,不仅有利于发现国有资产的真正价值(保值),还将有利于从宏观上提高国有资本的配置效率,是更高层次的增值。(作者单位:中国国际经济交流中心)（日 摘于 金融界）
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